■第三节 金融控股公司的规制与合作

一、金融控股公司的产生

金融控股公司起源于美国，历史上先后有过银行控股公司、证券控股公司等名称，20世纪30年代后，人们逐渐统一使用金融控股公司这一术语。金融控股公司的设立，成功地跨越了分业经营模式下，对金融机构跨行业经营的制度藩篱，实现了实质意义上的混业经营。一方面，我们可以把这种现象看作是市场力量的成功展示；另一方面，也可以看作是人们合理利用法律漏洞，而成功规避法律限制的恣意妄为。

（一）金融控股公司的概念

所谓金融控股公司，是指母公司经营某类金融业务或仅从事股权收益活动，并通过控股兼营其他金融业务，甚至还可以兼及诸如工业、服务业等其他行业，它是产业资本与金融资本相融合的高级形态和有效形式。

根据1999年巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织以及国际保险监管协会联合制定的《对金融控股公司的监管原则》的定义，金融控股公司是指在同一控制权下，所属的受监管实体至少明显地在从事两种以上的银行、证券和保险业务，同时每类业务的资本要求不同的金融机构。

（二）金融控股公司的法律特征

第一，金融控股公司控制权的同一性，即金融控股公司内部的各金融实体经营机构的实际控制权利为同一主体所控制，集团内部存在一个控股整个集团的母体。该母体可以通过单独持有或者相互持有各内部金融经营实体的股权方式，来实现集团的统一经营方略。例如，成立于1988年的中国平安保险（集团）股份有限公司是中国第一家以保险为核心的，融证券、信托、银行、资产管理等多项金融业务为一体的综合金融服务集团。平安集团控股设立了中国平安人寿保险股份有限公司、中国平安财产保险股份有限公司、平赡养老保险股份有限公司、平安资产管理有限责任公司、平安健康保险股份有限公司，并控股中国平安保险海外（控股）有限公司、平安信托投资有限责任公司。可见，现代金融控股公司乃借助现代公司股权制度框架，以实现集团化经营的重要方式。

第二，金融控股公司形式的多样性。通常金融控股公司既可能是一个单纯的投资机构或者特设的专门性金融控股公司，如大陆2003年12月16日注册成立的国有独资金融投资公司——中央汇金投资有限责任公司（简称汇金公司）。汇金公司即为此种金融控股公司的典型。此外，金融控股公司亦得以一项金融业务为媒介的实体金融业务经营机构，包括各类银行控股公司、保险控股公司等。例如，中信集团公司（原中国国际信托投资公司，现简称中信集团），中信集团的业务主要集中在金融业、实业和服务业三大领域。其中金融业务资产约占公司总资产的81%，主要由商业银行、证券、保险、信托、租赁等非银行金融机构组成。

第三，金融控股公司内部法律地位上的独立性。即在金融控股公司内部，不同金融业务分别由不同的经营实体专门经营，且这些实体都各自具有独立的法人资格。这一做法实际上突破了法律上关于分业经营的种种束缚，而成功地使得金融控股公司得以顺利地开展综合性混业经营业务。同时，内部法人经营实体的分业经营，又可以防止不同金融业务风险的相互影响，遏制金融控股公司内部交易。

第四，金融控股公司法律责任的分散化。一方面，在金融控股公司架构下，各子公司具有独立的法人地位，控股公司对子公司的责任、子公司相互之间的责任，仅限于出资额，而不是由控股公司全面自负盈亏，这就分散了金融控股公司的法律责任风险。此外，根据国际通行的会计准则，金融控股公司实行财务并表管理，各负盈亏。金融控股公司对控股51%以上的子公司，在会计核算时合并财务报表，以防止各子公司资本金以及财务损益的重复计算，避免过高的财务杠杆，也实现了分散集团法律责任的目的。值得注意的是，金融控股公司法律责任的分散化，在某种程度上实际上可以理解为金融控股公司法律责任的社会化，即由社会公众承担金融控股公司经营风险的一种现象。

（三）金融控股公司的类型

按照公司目的与控股方式的不同，金融控股公司可以分为纯粹型控股公司、经营型控股公司以及混合型控股公司三种类型。

1．纯粹型金融控股公司

纯粹型的金融控股公司，金融控股公司的母公司仅仅是公司经营策略的决策者，负责从事投资运作和产权管理，本身不从事具体的经营业务，通过收购、兼并、转让和对子公司的控制权，达到控制其重大决策和经营活动的目的。此类金控公司通过股权投资以及战略管理、风险管理等，从集团的整体利益出发进行资源整合，具有提高集团整体效率、防范风险传染、合理配置资源和缓解内部利益冲突等优势，这一模式也成为多数国家和地区金融控股公司的首选。

2．经营型金融控股公司

经营型金融控股公司，金融控股公司的母公司不仅拥有自己特有的经营领域，而且通过控制股份的方式影响金融子公司的经营活动。又可以划分为两种子模式：即全能银行的模式和母子公司的模式。全能银行模式既可以直接从事全方位的金融业务，又可以通过所控股的金融机构从事专业化的金融业务。母子公司的模式是指母公司除了从事一定范围的金融业务外，还通过控股从事其他金融业务，如：工业、商业、贸易、建筑、运输等，具有典型代表的英德两国的金融控股集团。

3．混合型金融控股公司

混合型金融控股公司则兼具上述两种类型的特点，恕不冗述。

二、两岸金融控股公司的演进

诚如上文所述，金融控股公司的出现既有市场发展与选择力量的推动；也存在法律制度条件的成就两方面的因素。由于两岸金融市场发展的差异，两岸金融控股公司的产生出现以及类型也不尽相同。

（一）大陆金融控股公司的产生与发展

金融控股公司在我国出现，至今已有上百年的历史，无论是19世纪中后期的招商局还是20世纪30年代出现的一些大型商业银行，都具备金融控股公司的基本特点。改革开放后，中信集团的成立标志着金融控股公司在大陆的再次出现。目前，大陆金融控股公司或者具备金融控股公司的企业已经有近百家。现实经济生活中已经出现了多种形式的金融综合经营模式的机构，例如经国务院批准成立于2005年的中国银河金融控股有限责任公司，注册资本70亿人民币，是大陆首家公司名称里明确带有“金融控股”字样的控股公司。

金融控股公司在大陆回复发展的原因，主要是大陆经济持续高速增长、加入WTO、民营资本进入以及金融监管放松等多方面因素。其中，大陆经济持续高速增长和金融业的蓬勃发展是主要因素。随着金融机构数量不断增多，竞争日益激烈，恪守传统的分营经营模式将不利于商业银行等金融机构在市场中获得竞争优势；同时，一些具有实业背景的大型企业和企业集团的出现，又都纷纷开始在资本市场中寻找自己的份额和利益，寻找成为金融控股公司的机会。从某种意义上讲，恰恰是国有银行改革、分业经营模式倒逼着金融机构寻求以金融控股公司或金融控股集团的方式实现混业经营，从而增强财务实力、分散业务风险，适应市场竞争并在竞争中获益。

（二）台湾地区金融控股公司的产生与发展

1990年代之前，台湾地区与大陆一样实行分业经营的金融体制。1990年代后期，英、日、美等国通过立法陆续取消了金融分业经营限制，混业经营成为国际潮流。2001年，台湾地区加入世贸组织，金融市场对外全面开放，台湾金融业由分业经营转向综合经营成为必然选择。自1990年代后，岛内金融市场过度竞争和恶性竞争剧烈，经营利润下滑。例如，银行业2000年税前利润比1997年下降30%。越来越多的岛内金融机构通过直接、间接或交叉持股方式自发转型为金融集团，并给当时的分业监管体制带来较大冲击。在此背景下，台湾地区大力推进金融自由化进程，金融控股公司也应运而生。

总体上，台湾地区金融控股公司整合了岛内分散的金融资源和分割的金融市场，体现了股权集中化、组织大型化、经营多元化、管理弹性化的优势，台湾地区金融控股公司实现其资产负债多样化，提高了自身的竞争力和竞争效益。它们通过优化各子公司资源、降低经营成本、提高服务品质来追求整体经营的绩效，取得了较大的成功。

三、两岸金融控股公司运作模式比较

（一）大陆金融控股公司的规制及其运作模式

在大陆，金融控股公司经常以两种名称出现：一是某某控股公司，一是某某集团公司。无论是称为金融控股公司还是称为金融集团公司，都属于金融控股公司。作为法律术语“控股公司”这一称谓更强调母公司对子公司的资本纽带关系和资本运作目标；而为商业术语“集团公司”更强调母子公司间的业务协同和战略愿景的纽带关系。按照金融控股公司形成方式的不同，大陆金融控股公司大致可以分为以下五类：（1）由金融资本和实业资本共同形成金融控股公司；（2）由纯粹金融资本形成的金融控股公司；（3）由产业资本形成的金融控股公司；（4）是由国有资产经营公司形成的金融控股公司；（5）由四大国有资产管理公司形成的金融控股公司。

目前大陆金融控股公司主要以三种形式存在：

第一种形式是纯粹型控股公司，又称“投资型控股公司”，通常是大型国有控股公司控股多个金融机构而形成的金融控股公司。这类金融控股公司的特点是母公司不再是经营机构，而只是一个纯粹的投资控股机构。母公司全资拥有或控股银行、信托公司、证券公司、保险公司和（或）其它实业公司。1979年中信集团最早尝试金融控股公司模式，旗下子公司涉及银行、证券、保险、信托投资等金融行业。中信集团属于典型的纯粹型金融控股公司，即母公司不直接从事具体的金融业务，而主要通过股权控制来协调各子公司的经营运作。

第二种形式是经营性控股公司，通常是大型国有金融机构为主体形成的金融控股公司。这类金融控股公司的特点是母公司是主要经营某种金融业务的银行、信托、证券或保险公司，通过子公司或者直接由母公司参加另一种或多种金融业务。按照运营型金融控股公司运营业务的不同，又可分为两种形式：一种是金融机构作为母公司出资设立金融类的子公司，组成金融控股公司。如中国银行通过香港的中银国际、工商银行通过香港的工商东亚分别控股了其他金融机构，建设银行在境内控股了中金公司。另一种是非金融机构直接或间接控制金融机构股份，从而达到经营银行、证券、保险等业务的目的。这种形式是产业资本与金融资本相结合的方式。随着企业发展壮大，越来越多的工商企业以各种方式向金融业渗透，凭其庞大的产业资本控股两家以上的金融机构，形成涉足金融业的控股公司。典型代表为山东电力、海尔集团，其特点是在银行、证券、保险等金融机构增资扩股时，产业资本、民营资本通过投资控股这些金融机构而形成金融控股公司。

第三种是以国资公司为背景组建的地方性金融控股集团。这类集团是由地方政府主导，以地方国有资产授权经营企业为基础，以股权为纽带，通过地方存量金融资源整合来构建的。这类集团的显著特点是，其控股或参股金融企业的地区性，即都带有整合和强化地方金融企业的目的。尤其是自2007年以来，在地方政府整合金融资源、强化金融控制力的热潮下，地方性金融控股集团的发展更趋加速。如深圳市投资管理公司整合位于深圳（包括非市属）的一系列重要金融企业，控股深圳国投、国信证券，相对控股南方证券、深圳发展银行和深圳市商业银行。上海市财政局和上海国有资产经营公司于2000年发起成立上海国际集团，注册资本63亿元，整顿控股上海国投和上海证券，并参股浦发银行、申银万国证券、交通银行、上海银行、爱建股份、华安基金等一系列金融企业。类似的还有天津泰达国际金融控股集团、山东鲁信控股公司、江苏国有资产经营公司、郑州控股公司、合肥兴泰控股公司以及陕西金融控股集团有限公司等。近年来，各地方政府更是将设立金融控股公司作为发展区域经济的助力器。2012年9月19日，浙江省金融控股公司成立，注册资本120亿元。该金融控股公司全资及控股和参股企业共10家，主要开展金融类股权投资、政府性股权投资基金管理及资产管理等业务，将按照“地方财政+金融资本”的模式，通过对一系列子公司的战略管理，为浙江打造区域金融中心服务。在广东省的金融“十二五”规划中，提出了要“打造1—2家省属金融控股公司，成立10家地方金融控股公司”。2012年1月，越秀金融集团挂牌，其旗下目前已经拥有证券、期货、基金、信托等金融平台，而粤财旗下目前也已经有信托、再担保以及资管公司等。

（二）台湾金融控股公司的产生与发展

2000年之后，台湾当局通过立法正式确立了金融业综合经营模式。2000年的“台湾地区金融机构合并法”允许银行、保险与证券三行业开展异业合并，2001年颁布的“金融六法”，即“金融重建基金设置及管理条例”、“存款保险条例部分条文修正”、“营业税法部分条文修正”、“金融公司法”、“票券金融管理法”以及“保险法部分条文修正”鼓励通过控股方式经营银行、证券、保险、信托等业务。2001年台湾地区颁布的“金融控股公司法”更是台湾地区金融控股公司运作的专门法律规范。对应于金融控股公司的出现，2003年7月1日施行的“金融监督管理委员会组织法”也确立了综合经营的监管框架。

就金融控股公司运作模式而言，2001年台湾地区颁布的“金融控股公司法”第36条规定“金融控股公司应确保其子公司业务之健全经营，其业务以投资及对被投资事业之管理为限”。由此可见，台湾地区的金融控股公司的运作模式为纯粹型金融控股公司。台湾地区选择发展纯粹型金融控股公司有其自身理由。首先，在成立金融控股公司前，台湾各金融机构已受各自行业的规范和管理，如果同意金融机构既经营业务又具有金融控股公司的身份，则监管机构在制定政策、实行监管上需要同时考虑金融控股公司和其他金融机构的规范，容易产生摩擦和冲突。其次，如果金融控股公司从事某一具体金融业务，则母公司难以从公司的整体利益出发，不能以最有效的方式进行整合集团资源，同时母公司经营金融业务也可能发生经营危机并危害子公司利益。

四、两岸金融控股公司风险防范机制

（一）大陆金融控股公司风险防范机制

金融控股公司和从事相同业务的非金融控股公司可能对应不同的监管机构，接受不同监管目标的监管。差异化监管的结果往往是金融控股公司通过转移资产等手段来规避监管，致使外部监管失灵，各市场主体之间展开钻制度空子的不公平竞争。同时，在现行监管体制下，各监管机构对金融控股公司的各子公司分别进行监管，但是各金融控股公司对其所属的子公司却有控制权，这就为金融控股公司在不同子公司之间转移资金利润以逃避监管提供了便利。再加之监管机构之间缺乏有效的信息共享机制，金融控股公司的整体风险监测缺失。如何将这三者的监管目标与金控公司的整体监管目标有机地结合起来是摆在监管部门面前的一个挑战。

（二）台湾地区金融控股公司风险防范机制

台湾地区金融控股公司的风控模式为多层级的风险管理机制。为有效防范金控公司内部的风险传染，台湾地区对金控公司设置了三个层次的风险控制体系：一是当局实施外部监管，即以风险为本的一元化监管；二是控股公司构建防火墙机制，以切断集团内部的风险传染路径；三是当局建立市场透明机制，通过股东资格审查、大额风险申报等方式，实现金控公司股权结构合法化、财务透明化。

有效的风险隔离机制是金控公司防范综合经营特有风险的重要基础。与分业经营相比，综合经营面临着风险传染、内部交易风险等特有风险问题，这就要求金控公司必须建立有效的风险隔离机制，以减弱金融控股集团内部的风险传染与风险外溢。在这方面，台湾金控公司构建了多层面的“防火墙”机制：一是法人防火墙，即严格限定控股子公司从事金融业务的范围，以隔断相互间的风险传递；二是信息防火墙，即建立母公司层面的客户信息整合与分析系统，客户信息仅被用于对客户作定性分析，且查阅人员范围仅限于控股子公司的销售人员，并需签订保密协议；三是业务防火墙，即规定控股子公司不得为母公司关联方或其他控股子公司负责人及大股东提供无担保授信，母公司关联方、子公司及其负责人与母公司及其子公司从事授信以外的交易行为，其条件不得优于同类对象，并需经董事会特别决议；四是人事防火墙，即控股子公司在进行共同营销时，其营业场所及人员都进行明确区分并予以标示。

完善具有有效隔离机制的风险管理体系。从台湾实践来看，与分业经营相比，实行综合经营的金控公司大都具有复杂的内部架构和股权结构，可能潜藏一些内部交易和关联交易，面临较大的风险传染问题和风险防控压力。因此，提升集团化风险管理能力，完善集团内部风险隔离机制，是银行业稳健开展综合经营、实现规模经济和范围经济的必要保证。

1．建立全面风险管理体系

完善涵盖母公司、子公司的全面风险管理体系，厘清各自的风险管理职责定位，建立全面垂直的风险管理体系，确保风险管理的独立性。加强财务、风险、资本等并表管理，实施严格的资本约束风险管理战略，强化集团资本对风险的有效覆盖，防止因盲目扩张规模导致风险过度积累。健全内部稽核、风险预警等制度，提高内部控制和风险管理的有效性。

2．建立健全防火墙机制

构建涵盖法人、信息、业务及人事的防火墙机制。引入“中国墙”制度，除实施强制性的信息披露制度外，重点对集团内部的信息传递加以规范，强化对内幕信息使用的管制；严格内部交易管理，明确银行子公司与其他关联方的相关业务往来按照独立交易原则处理，相关条件不得优于同等条件下的独立第三方，同时明确设定内部交易限额，防范集中度风险并减少相互间的风险传染；探索推行“沃尔克规则”中国化，在我国银行业开展综合经营初期，在银行跨市场风险管理能力不足、风险隔离机制尚不健全的情况下，明确禁止银行子公司从事部分风险较高的交易业务。

五、两岸金融控股公司立法与借鉴

从公司法的角度来看，金融控股公司立法当属于公司法之特别法；而于金融法的角度来看，金融控股公司法自然属于金融法的特别法，与《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国信托法》、《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国票据法》等金融部门法一样，为专门性部门金融法律。

（一）大陆金融控股公司立法缺失

大陆尚未制定《金融控股公司法》，因此金融控股公司的法律地位及性质并不明确，既无明确禁止性法律条款，也无明确设立性法律条款。金融控股公司的发展面临“无法可依”的法律障碍。

如何在分业监管体制下，对金融控股公司实施有效监管，大陆也进行了积极的探索。从1999年开始监管部门先后出台了《证券公司进入银行间同业市场管理规定》、《基金管理公司进入银行同业市场管理规定》、《证券公司股票质押贷款管理办法》、《商业银行中间业务暂行规定》、《保险资金运用管理办法》、《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》以及《商业银行投资保险公司股权试点管理办法》等专门性行政规章，对部分综合金融业务加以规制。这表明我国仍将维持“分业经营、分业监管”的大框架不变，即使出现更多的金融控股公司，但仍将其分类为银行集团即银行控股公司、保险集团即保险控股公司、证券集团即证券控股公司，仍由“一行三会”进行监管。2003年9月18日，银监会、证监会和保监会召开了金融监管第一次联席会议，通过了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》（以下简称《备忘录》），其中第8条明确规定对金融控股公司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则，对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构，对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管。因此目前我国所采取的对金融控股公司的监管模式是对金融控股公司根据业务性质分别由银监会、证监会和保监会实施分业监管，并以联席会议的形式加强合作。2009年财政部为加强金融控股公司财务管理、防范和化解财务风险和实现国有资产保值增值印发了《金融控股公司财务管理若干规定》，对金融控股公司的财务行为做出了进一步具体的规定，根据该规定金融控股公司应当保持债务规模和期限结构合理适当，资产负债率原则上应当保持在60%以下；金融控股公司双重杠杆比率，即长期股权投资账面净值与所有者权益之比，原则上应当保持在125%以下；规定同时指出，金融控股公司一级子公司改制、增资、减资、上市、合并、拆分、关闭等事项，应当报财政部批准后实施；间接控股子公司改制、增资、减资、上市、合并、拆分、关闭等事项导致金融控股公司实际控制权发生变化的，应当报财政部批准后实施；金融控股公司应当严格控制固定资产购建。

可见当前在我国的金融管理框架内，金融控股公司发展已经在行政规章和实务操作层面具有了现实可行性，但是法律地位尚不明确、法律规制体系尚未形成。

（二）台湾地区金融控股公司立法成熟

2001年7月台湾地区颁布了“金融控股公司法”，正式确立了金融控股公司的法律地位。明确了金控公司设立、资本充足率、关联交易、信息披露、内部控制和检查等方面的要求，成为金控公司设立和发展的法律依据。在此基础上，台湾当局又陆续颁布了“金融控股公司内部控制及稽核制度实施办法”、“金融控股公司及其子公司自律规范”等一系列配套法规或准则，对金控公司的组建、运作、风险控制、上市等方面做了详细规定。“金融控股公司法”及相关法律法规的出台，不仅使台湾金融跨业经营有了法源依据，推动了金控公司的快速发展，还有助于监管部门完善金控公司监管。金融控股公司相关法律法规的出台，不仅是对金融业综合经营的认可，推动了金融监管体制向一元化变革，而且规范并促进了金融综合经营的发展。2003年7月“金融监督管理委员会组织法”颁布实施后，台湾设立了“金融监督管理委员会”，隶属于“台湾地区行政管理机构”，同时将原来由“台湾地区财政事务主管部门”主管的金融局、保险司、证期会及“台湾地区货币政策主管机关”金融业务检查处和“台湾当局存款保险公司”检查处等归口至新成立的“台湾地区金融监管机构”，成为其下属的银行局、证券期货局、保险局及检查局，实施对口监管，其中检查局整合了原分散于各单位的检查权。至此，台湾地区金融监管由多元监管转向一元化监管，实现了监管机关一元化、监管检查一元化和金融监管一元化。对金融业实行一元化监管，避免监管缺失带来的道德风险、重复监管引致的效率低下；又如强化了功能监管，在一个统一的监管机构内，根据不同业务实行相应监管，杜绝“监管套利”机会。

台湾地区于2004年7月1日公布“金融监督管理委员会组织法”，标志着其金融监管体制由多元监管模式转向一元化监管模式，从而金融控股公司的监管方面逐渐构建起具有自身特色的监管模式。在整个监管构架中，以台湾行政当局隶属的金融监督管理委员会为最高监管机构，将“台湾财政主管部门”的金融局、证券会、保险司及“台湾地区货币政策主管机关”金融业务检查处平行移入该委员会，成为金融监督管理委员会的银行局、证券期货局、保险局及检查局实施对口监管，体现了伞式监管和功能监管的结合。形成对金融控股公司的三层监管体系：第一是政府监管；第二是建立防火墙机制，切断风险传递，保障集团整体的安全稳健；第三是建立市场透明机制，通过股东资格审查、大额风险申报等方式促进金融控股公司持股结构合法化，财务业务透明化。