九、论政府经济社会职能与新形势下权力价值取向

当今世界经济全球化加快，各种文化走向世界，国际间政治斗争加剧，世界动荡，迫使各国政府采取种种战略策略加速本国发展，争强而不败，但能否如愿发展，其关键在于政府经济社会职能及其权力价值取向正确。因此，恩格斯关于“国家权力对经济发展的反作用可以有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下像现在每个大民族的情况那样，它经过一定的时期都要崩溃；或者是它可以阻止经济发展沿着既定方向走，而给它规定另外的方向——这种情况归根到底还是归纳为前两种情况中一种。但是很明显，在第二和第三种情况下，政治权力给经济发展造成巨大损害，并造成大量的人力和物力的浪费”之论，应是解决问题的重要指导思想。

（一）发展经济改革社会与他山之石

近现代社会发展史证明，大凡充满进取精神的政府，都把发展经济改革社会作为政府重要职责和职能。这体现于政府计划、政策和立法。由于市场经济国家存有差异，这在发达世界形成三种基本形式：其一是以美国为代表的“自由或分散”市场经济的“政府调节型”模式，即为谋求经济和社会发展，政府着眼于调节市场，以法律维护市场规则、秩序和效率，使经营者敢于冒风险投资而提升经济效益。但同时主张减少政府干预，或把政府干预减少到最低程度，政府不做国民经济计划，主要靠财政政策和货币政策并通过立法形式对宏观经济活动进行干预，着重解决垄断与竞争的关系，以达到经济持续增长的目标和对其世界霸权支撑。其二是以日本为代表的“政府主导型”样式，即政府主旨在于发展而以计划和政策引导市场，保证市场竞争秩序，以实现各个发展阶段上的经济目标（换句话说，经济发展目标不同，政策的重点也不同）。综观全局，其政策包括：纠正分配不平等、稳定经济和物价、促进经济增长（含加强主导产业优先发展和防止产业衰退的“倾斜生产”方式）等政策。其中亮点有二：1．在日本中小企业占全部企业的90%以上，政府实行有力扶持，强调保证中小企业同大企业之间的联系、现代化和公平竞争，以达企业共荣、经济稳定和就业增长目的。2．科技采取“吸收战略”，强调引进外国新技术，推进本国技术革命，促使经济由技术密集型向知识密集型转化，发展知识经济和尖端科技，具有把日本推向世界前列之远谋。但所有政策都是指导性的，并不具有强制性，政府更不插手具体经济活动，其诱导力量却很强，使各经济主体活动受到启示或教育，从中协调或调整彼此利害关系，减少负面发力，对日本战后的上世纪中后期经济发展起到了重要指导和推进作用，使日本在国内外激烈竞争中度过重重难关跻身于发达国家行列而成为世界成功典型之一。其三是德国的社会市场经济范式。政府治理有两手：其一手是抓带来效益的市场经济，反对不道德经营，反对垄断，并通过道德和法律保护竞争，保护中小企业发展，甚至在刑法中设专章惩罚妨害竞争的犯罪，保障公平竞争和企业全面发展，活跃市场，有效防止呆滞和通胀，以支持经济持续增长和繁荣。另一手建立公平进步的社会保障，且有两点特别显眼，一点是收入再分配，另一点是企业职工参与决策。前点是指将分配分为两次，第一次是市场竞争效益的分配，是对效益的奖赏和推高。第二次是征收较大幅度的累进个人所得税，缩小市场竞争效益分配带来个人收入及其财富的悬殊或巨大差别，并将相当税收用于低利或无利但对国计民生有利的企业，用于救济失业者和福利低收入人群，同时建立“养老保险、失业保险、工伤保险和医疗保险”四大社会保障制度，从而维护社会和谐、稳定和进步；而后点则是通过企业职工参与决策来调动广大职工积极、热情和创造性，提高劳动生产效率，发展生产力，支持经济久荣不衰。这两大点的成功，就形成政府、市场、社会（企业）之间平行沟通与合作关系，使经济增长与社会公平达到辩证的统一，促成战后德国经济与社会长期稳定、发展和繁荣。

应当说，以上这三种关系模式的本质都是市场经济，都以市场有效配置资源并尊重生产者和消费者自主择业和自由交易的愿望来调动其积极性、智能性和创造力；而政府职责职能主要放在市场经济法律体系和机制的执行和监督方面，使之得以普遍遵守，并不在微观经济领域的市场上忙于经商，由此协调经济社会关系来推动经济持续增长，促进社会发展和进步。但从实践和效果看，美国政府调节立法规制、日本政府政策主导和德国政府的多方合力共济等模式各显其优势，也程度不等地出现了问题，这表现在美国由于强调经济自由而不很重视政府干预的必要，加之宏观调控的片面、不足或某种失灵，这种自由化终致美国经济过度膨胀或滞胀时有发生，造成2008年全球金融危机始发于美国成为必然；同时又有庞大债务下透支的政府“寅吃卯粮”和主体集中与垄断形成美国当前10%—20%的人富有而80%的人过着十分艰难的日子的社会畸形。这种生产力与社会财富巨大增长并未使经济与社会变得稳定与和谐，故从实施“新政”改革的罗斯福总统到近多年来的克林顿和奥巴马两总统都先后通过提高富人同时又减轻中产阶级财产税率为杠杆来克服这种现象，以政府的能力补充本国市场经济的漏洞和不足，增多社会福利与公平，这也值得审视与关注；而在日本也出现许多政策失误，表现为有的时期追求产量而忽视质量和效益，出现经济“泡沫”，加之美国压力下日元升值等，都影响了国际竞争力，而更多的还是产业结构失衡，生产力过剩，产品滞销，致使经济发展势头转衰、下滑和阻滞，陷入长期不景气状态，直至当下日本首相安倍也没找到经济回升的路径和办法；唯在德国，政府较好地处理了经济效率与社会公平这一重大而复杂的问题。其依靠市场经济发展提升经济效率效益，又由政府负责解决社会公平问题，从中正确地处理了生产与分配、生产与消费、经济政策与社会政策、经济增长与职工工资、社会福利提升等诸多而重要经济社会关系，成为世界上经济效益与社会公平兼得双取的成功范例，光照寰宇。

《诗经》说：“他山之石，可以攻玉”。面对政府与市场和社会发展关系及其管理运作权力价值取向问题的科学而合理解决，就有必要抓紧对各发达国家政府运作权力管理经济社会成功经验、失败教训进行全面研究，从中比较、扬弃和借鉴，找出经济社会发展规律及其良规善治之策，以助推我国经济持续稳定增长和社会发展进步，支持国家强大和民族崛起。

（二）我国政府治理的业绩、偏差与新历史条件下的权力建设

我国在政府与市场、社会发展和建设关系中，由于政府执行人民意志，掌管国家权力和资源，肩负着改革开放历史使命和善鉴各国发展经验，加上特殊国情而致政府居主导地位，发挥着举足轻重作用：提出了改革开放的伟大政策，建立了社会主义市场经济与相应法律保护体系，并着手由法制向法治转变，饱含强国富民含量，力改千年“人治”传统，建设社会主义法治国家，创造了“中国发展模式”。尽管世界对“中国模式”有争议，但它逐渐走向世界却是铁的事实。这主要表现为与俄国主导上海合作组织的安全共荣、金砖国家的经贸合作与开发银行创立；参与建立亚太经济合作组织（APEC）的反腐执法网络；主导创建、引领轰动世界的“亚投行”和横贯亚、非、欧各洲“一带一路”的新丝绸之路；又设立对外的上海自由贸易试验区，以及举办各种大型国际论坛等。尤其中国高铁、电商、通信、核电等技术“已走出去”撬动世界交通布局、助力全球经济发展，这都使“中国模式”与各国繁密交往和在不同范围或不同程度上被正视被接受。这种塑造中国世界形象（与百年前只输出劳工为他国修筑铁路的悲苦国情迥异）的多多硕果，就为强国富民建设和民族伟大复兴实现奠定了雄厚基础，也加快了崛起的历史进程；但也明显出现偏差：诸如贫富差距过大、官吏滥权腐败、中小企业受困、就业难、经济下滑“通胀”回升、不利于人们生活和健康的雾霾等。这就需要反思、总结和改善。尤其面临社会全面转型和改革深度发展这一新历史性挑战，更要求政府在发扬成绩改善不足基础上进一步解放思想，转变角色和刷新职能，明确作用的边界，恰当给力；同时，创新管理和服务，协调多元主体，避免利益冲突或对立，为加快和谐、繁荣、富强和幸福的社会主义社会建设而努力。

从现代史看，论经济发展不能脱离社会效果；讲社会建设不能没有经济发展支持，须两方制约、互动和共同发展，才可能走向伟大成功。这是政府在发展经济、富国富民、缩小贫富差距和实现社会现代化上一项重大使命。然而，使命的完成、良好效果的问世和伟大业绩创造，却有赖于政府主观努力与客观条件结合的科学态度和善治。新中国成立60年历史经验，尤其近30多年改革、转型和建设实践，都充分证明政府既受计划经济旧制影响而有时出现不当的主观性和长官意志，又有市场下政府部门权力利益的不良驱动；而正是这种历史遗留缺陷和现代市场负面影响交织情形的存在和作用，致使政府决策、政策及其执行有时脱离实际脱离公众、或者发生自我、家庭或帮派利益的职权滥用，或者面对突发事件不很尽责或举措不到位，甚至走向官商勾结敛财暴富，生出腐败“高官化、家族化、家臣化、情妇化、巨额化和国际化”等坏事坏现象，都会导致政府行为错误、违法或官吏犯罪的发生。例如，薄熙来主政重庆市期间发动“唱红打黑”运动，其行为涉及公安、检察、法院和政府，其实质是以公安机关为主导的政府行为。对于这种行为的对与错、功与过，以及官吏是否涉嫌罪责问题等，到目前尚无评论和定论，这有待历史去揭示和验证。但将涉“黑”企业的资产及其老板家庭财产“追缴”后划转到重庆市巴南区政法委及市公安局的账户，则一清二楚，试问这合法吗？市公安局培训中心盖的“房和用地”重庆市副市长兼公安局长王立军则说“都是 ‘零投入’拿到的”，试问这又不违法吗？王以市公安局为股东组建重庆市保安集团并企图上市涉足金融活动，这是否践踏1998年中共中央关于军队、武警部队和政法机关一律不再从事经商活动的“决定”?显然，当主政行为捞取或争夺不正当利益的事件连续发生，如何能使政府“唱红打黑”的“红灯”照亮人间美德与罪恶区分的清晰轮廓呢？又如何领导全市经济社会活动统归良序而井然？当一届政府政策行为与其相关事件的合法性正当性被质疑时还有多少可信度和领导权威性？社会主义社会的危险，主要来自其内部权势官吏以公为名的谋私而致民穷（且不论其对外部敌人及其势力的怯于斗争）的伪作，这在实质上是巧取豪夺地曲解掏空社会主义，致使诸如官吏家属、子女及家族经商形成“一家两制”的官商一体的隐蔽蚀公窃公夺公而非正当商业行为的危害，对社会主义社会肌体犹如顽疾缠身之难治等。从近现代社会政治发展过程和社会主义社会建设中发生的教训看，对公民基本权益的侵害，主要来自两个方面：其一是来自个人、群体的暴力或其他不法行为，另一是来自政府组织的权力。这两种现象的易发多发和在多地发生，对国家利益、公共利益、公民自由和政府职责危害不可低估。为了打击和防止前者，就首先需要禁止和纠正后者。从这个意义上说，权力造福又致害这一固有问题仍有待彻底解决。权力为何物？有待科学阐释。德国学者奥托·耶迈说：“权力是进行一种作用和活动能力”。而英国哲学家罗素进而说：“权力可定义为有意努力的产物”。这都是从权力价值正能绩效方面论说权力，却忽视了权力不时扩张冲动造成价值负能结果。著名法国启蒙学家孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易走向滥用权力，这是一条千古不变的经验。有权力的人直到把权用到极限方可休止”；而英国著名历史学家约翰·阿克顿进一步说：“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败”。由上全面审视和认识权力，可说：权力是积极因素与消极因素的统一体，具有二重性，其支配力既能正面作用造福，又可负面发力致害。这也是一条为无数事实反复证实的、无可辩驳的权力学定律。诸如：曾经一度被民间喻为“政治明星”的薄熙来，“出名”在大连而贪污受贿犯罪也发生在大连；刘志军当铁道部部长在职发展“高铁”事业又以职权受贿给“高铁”造下了“隐患”，终于致使震惊全国“温州动车事故”惨样发生，严重危害人民群众生命安全；周永康从中石油“老总”到四川省省委书记、再到公安部部长、中央政法委书记和中共政治局常委的权力升迁过程，也是周氏家族和“家臣”凭借其权力权势敛财暴富（网称其“富可敌国”）和建立“政商利益集团”危害国家和人民利益的违法犯罪过程，等等。可以说，贪腐官吏都是“权力的双面人”或“权力的多面孔”，总的特征是以权力合法现象掩盖权力腐败作恶为能事。正因为如此，在日趋发达文明的当代，没有哪个国家单纯强调管理权而忽视公民权利、自由和利益建设，也没有哪个国家会满足个人奢欲、家族敛财、帮派囤利而忽视管理权的监督、改革和建设，这两者之间必然存在着一个如何协调、平衡、统一和历史地发展问题。沿此向前上下求索，进一步的结论是：一方面政府根据党的十八大政治报告所指引既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路，而是在新的历史条件下夺取中国特色社会主义新胜利必须坚持的“共同要求和共同信念”，去解放思想、改革不合理的具体制度、转变职能，创新管理和服务，防止职权负面发力，健全并强化“人民主体”“民主执政”“执政为民”的权力制度，不断提升强国富民的含量，并使权力重点由“国权”向“民权”转移，使社会的全体成员都有机会得到无愧于人的发展，才是推动全国旋转的“转轴”，且居首要和关键地位。另一方面国家立法规制政府、市场、社会各方活动，废除单统性的旧法规，明确各自岗位、职责、作用和边界，不致模糊生乱。著名经济学家和经济学界泰斗吴敬琏指出：“改革必须划清政府和市场的边界，必须把直接控制经济的全能型政府改造成为提供公共服务的服务型政府”，并将政府官吏更好地置于“民众的监督”之下，“限制权力，走向法治经济”，使政府、市场、社会彼此既制约又互动，形成科学领导、导向与多方合力共进的和谐关系和制约机制，并依法治罪，以系统化规范化的法治制度和聚合之力推进和保障强国富民建设和民族伟大复兴之实现，推动中华文明走向世界。

不只如此。马克思恩格斯指出：“由他们的共同利益所决定的这种意志的表现，就是法律”。又说：“法律应该是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要表现，而不是单个人恣意横行”。这就告诫人们法律应是社会共同利益和需要的共同意志。因此，在以法治推进和保障强国富民建设和民族复兴实现的过程，也应该是以国家和人民这种共同利益和需要的共同意志为核心内容的宪法和法律至上观念深入人心和育人的过程，犹似春雨润物细无声，这可使官吏和公民信仰而固守，进而为法治政府的建立奠定法律意识、人格力量和营造良好社会环境，使公共权力围绕那些代表先进生产力和社会文明进步、代表最大多数公民利益的方向来行使，造福社会和公民，以此带动兴国强国；但同时还需要配以法治制度与法律意识文化契合与互动，才可行稳而致远，使这种好结果成就而永固。因此，兴民强国应是政府发展经济改革社会运作权力价值取向的主旋律，核心是防止吏治腐败走向成功，建设执法守法、诚实信用的法治政府。

（三）政府的权力理念、良策善治与我国社会主义制度自我改革、发展和完善

社会主义经济社会生活中公平正义之实现，除政府角色、职责及其权力正能量正价值的发挥外，还须排除种种不确定因素干扰及其可能的风险性。当前我国处于追赶工业信息化的历史时期和步入高科技突飞猛进的风险社会，各种自然、社会和法律风险的潜在和发生，尤其当前国际动荡、战争危险滋生暗长，不可不知险、防险和止险，以争取更好更快更大发展。

在防险、持续发展走向成功的问题上，英国科学家甘珀森总结出一个反概率理论，认为概率具有矛盾的一面，即越可能发生的事情并不一定能够发生；越不可能发生的事情却有可能发生。这是因为事物的稳定中有危机、繁荣中有凋敝、进步中有退步等因素潜在暗长的缘故。正是这种不确定因素及其可能的风险性致使世界上没有什么可能发生或不可能发生的绝对事情。只有警惕偶然，走向必然，处理好突然与应然关系，人们才可防险排险和抗险而走向成功。澳大利亚国立大学教授海伦·休斯也指出，由于市场经济活动中的不确定性和风险性，无论是公有的还是私有的企业，都可能有成功的或失败的。在这个问题上政府所要做的应该是关心效率，而不只是死盯所有制形式。据上，笔者认为，把我国传统计划经济改变为社会主义市场经济，其市场如海，本身就充满或有潜在的风浪和风险，因此在发展经济过程中，不仅要坚持我国社会主义基本制度，同时需要在改革或完善具体制度时更多关注和提升效率、效益。因此，政府的经济社会规划、决策和政策应当做到：1．不仅警惕决策、政策可能发生的错误和违法，而且还须提升产业高技术和善用专门技术克服不确定因素和可能的风险，强调引进和吸收外国新技术，增大技术投资，谋求传统工业的积极“蜕变”，努力避免短期功利行为，寻找和发现走向长远和根本利益的理念、规则和规范，沿着规律往前走，创造更好更大业绩。为了保证决策政策的科学正确性和防险排险的积极有效性，以及杜绝执行不力产生的严重恶果，应当实行责任追究制，包括过错责任和某种极其严重恶果的无过错责任，其中重点建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。2．政府规划能使人们从中可较长预期而从容置业、创业和收获。与此相应地配以不法经济垄断行为的法律制裁和犯罪追究，还利于民、还效益于市场，保证公平竞争，又以合理赋税和社会福利克服贫富悬殊，走向共同富裕。3．努力改善政市、政商关系，政府知商而不经商，退出市场营利领域，建立政商隔离带，并从微观经济领域的直接控制向间接控制（除极少数关系国计民生要素市场外）转变，着力于完善市场公平竞争体系和机制，改善经营环境，调动多元主体积极性，减少和调节利益冲突（如依靠权力权势低价甚至象征性价格获取国家资源的资本积累、扩张与国富民富的冲突和矛盾等），打击不法官商勾结，严于治权，杜绝权力寻租；同时，防止商家负面发力（如房地产商囤地囤房待涨的投机或掠夺性资本增值等）和可能发生的市场危机，实现可持续发展。4．可借鉴日本“官（政府）、产（企业）、学（专家学者）一体化”经验来组织经济社会建设，合力共济，发展知识经济和高科技，调整产业，提升市场配置资源效率和创新能力，扩大海外贸易和跨国经营，建立世界市场，使市场在可能起作用的地方都起作用，实现高效益经营和国家、社会利益的最大化等。这样，只有这样的权力作为与不作为相结合的价值正能发挥，才能够大力发展我国社会主义市场经济，改革社会，大步迈向现代化和国际化，支持强国富民和民族伟大复兴早日实现。

改革在破，但立也在其中。几十年来的改革开放、建设和转型实践证明，在改革计划经济发展社会主义市场经济、支持强国富民和民族复兴的过程，使各方和各种积极因素都回到制度建设和良好秩序中，就是在全国范围不断推动我国社会主义制度自我改革、发展和完善的过程。社会主义制度的先进和优越性是不可动摇的，甚至在建设中发生的某些错误也是富有教益的，具有历史性启迪意义。这一点，已为近年来实践所实证，诸如党和国家高强度地反腐，鞭腐治吏，致许多贪腐高官被清除，进一步纯洁了社会主义，打击了官商勾结的暴富害政，有防止家鼠成群啮塌屋梁危险之功效；同时，政府向贫困、雾霾宣战改善民生，又增加国防支付强军，初显强国富民进势。尤其大批削减市场经营审批权，以主动削权让权扩大公民自由，活跃市场，增强经济活力和推力，支持国民经济持续增长；加上国家和政府世界大外交的攻势，扩大国交与合作的战略远谋，强对挑衅，又对霸权说不的民族崛起表现等，都是我国社会主义制度自我改革、发展和进一步完善的大手笔大作为，这使人们看到历史拐点可能出现的曙光而受到鼓舞。但实事求是地说，这仅系良好开端和初胜，还有好长又艰险的路仍须继续往前奔走，直达胜利的光辉终点。历史告诉人们：各朝各代的兴亡，说到底都归于制度的兴亡；各国于世界强弱博弈，说到底是制度的博弈。纵使一时辉煌，因无好制度的加固而致辉煌终逝去。由此悟道，就应将反腐鞭吏治标推进到廉政体制治本，将政府权能减量或转变推进为政府制度建设。其中，重点是建立“自我净化”机制，增强“除垢纳新”功能，与时俱进，致中国改革发展史即为中国现代发达史，发挥制度的作用，引领和推动中国久荣不衰，从中竖一块史碑：依法运权，权力不腐，社会昌明，经济发展，富到百姓，唯人民信仰才是伟大力量。当民众感知到强国富民的温馨和幸福，就会在有权威有智慧有谋略法治领袖的指引之下增强认知感、归属感和责任感，将齐心全力奔向那值得为之一搏的光辉终点，推动中国社会和历史再度大转折而致奇。可以说，当我强国富民和民族伟大复兴实现之时，就是中国特色社会主义制度（有别于前苏联模式的传统社会主义）挺进世界之日。到那时，红梅傲雪烂漫，绿柳迎春多姿；览全球风光，红旗飘飘，中国和世界都变了。世界人民感受中国巨变带来的文明、发展和欣荣。

[载《西部法学》,2014年10月，总第41期。]