第二节　传媒规制理论与历史

正如有的学者所说，传媒规制研究者的任务之一，就是为有效的规制（effective regulation）制定一个合适的标准；政策制定者则要明鉴现实世界的规制优先目标、配套规制的组合选择。所以，传媒规制绩效研究，既需要一定的科学标准，也需要根据现实世界的优先目标来采用相应标准。传媒规制理论源于西方发达国家新闻传播学、经济学，中国传媒规制研究的一大难点是如何科学合理地辨析哪些标准是中外各国共同采用的规制绩效标准，哪些目标和相应标准则是特定时期我国传媒规制必须优先或者居次的目标，并且在理论层面解释清楚这些标准与现实目标的关系，从而尽可能地把理论分析推到现实前沿。我国的传媒规制理论研究往往严重滞后于目标多元、变化迅速的传媒发展现实；或者基于发达国家传媒规制理论原则，对我国传媒经济规制提出“一刀切”的放松规制理论，显然这种理论模式在我国无法实现，从理论角度来说也过于简单化，没有充分考虑实现公共利益和经济效率的差异条件；或者认识到我国传媒规制目标复杂而提出面向中国国情的规制创新，在保障舆论安全的基础上提高市场效率，但是往往又缺乏对具体的规制对象的分类界定及其明确的评价标准与统计，也缺乏指导实践的现实价值。

笔者认为，中国传媒规制绩效评估标准体系可以参考世界传媒一般规制的发展规律，基于科学的理论体系根据全社会与国家整体发展目标对传媒行业提出的要求来构建，进而根据这个标准来系统评价传媒行业实践表现，比照我国传媒规制的目标，进行合理评价和政策调控。世界各国的传媒规制政策及其调控标准，实际上也是根据自身的社会、经济、文化目标，在政治经济博弈中逐步建立、动态调整的。一旦通过系统的调查研究、规范的法律程序形成了传媒规制政策决策，它就成为公共机构评价和干预传媒产业的依据。

什么是传媒规制的一般标准？在保证传媒社会效益目标的前提下，提高传媒产业和传媒事业的经济效率，从而做大做强传媒事业和传媒产业，这个标准大概不会有太多争议。而关于经济效率，一方面是市场主体在竞争中优化资源配置、优化经营行为来提高效率；另一方面即是充分利用规模经济效应来降低成本、提高经济效率。这正是所谓“有效竞争”（workable competition）的理念，产业规制乃至整个产业组织经济学研究的核心正在于此。尽管公益性质的传媒事业在生产资源配置、产品和服务分配方面的经济效率评价标准和传媒产业不一样，但是生产过程中同样有提高生产效率的内在要求，合理的竞争与规模也是提高效率的重要途径之一。当然，世界各国没有一成不变的规制，这是因为经济环境、技术条件等因素变化直接影响经济效率的实现，有效竞争的标准也在逐步发生变化。另外，社会思潮、社会目标、文化变迁也影响社会效益的评价标准，所以传媒规制的标准往往也会发生相应变迁。规制的历史是不断变换政府行为重点的动态过程，随着政策目标的变化，规制制度及应受规制的目标市场也会发生变化。总之，结构性的经济变化经常伴随着政府干预市场的新形式，规制通常是对经济实践或市场失灵的特殊回应。这就需要传媒规制研究准确面对传媒产业实践和市场存在的问题，为政府规制评价提供有效的标准，为规制政策决策提供科学有效的理论和实证依据。

所以，本书首先将简介规制理论以及传媒规制的基本概念、理论、历史，梳理新中国传媒规制目标的变迁并分析当下我国传媒规制社会目标和经济目标体系特征，并在此基础上设立符合理论原理与具体社会目标的规制评价指标体系。

一、规制理论概述

（一）规制概念及实施规制原因

1．规制概念

规制作为学术概念一般应用于经济学领域。规制经济学产生于美国，政府规制（government regulation）或称公共规制（public regulation），在美国是指政府在微观层面对经济的干预。美国学者史普博定义规制是“由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费的供需决策的一般规则或特殊行为”。规制学研究的是规制存在下的规制过程及作为其结果的市场均衡。规制的过程，是由被规制市场中的消费者和企业、消费者偏好和企业技术、可利用的战略以及规则组合来界定的一种博弈。很显然，理性的企业和消费者都会充分利用规制政策给定的空间，采取相应的经济行为来实现利益最大化。规制的实施具有博弈性质。如果企业没有动力去实现自身利益最大化，不能充分提高生产效率，或者企业为了自身利益最大而突破政府规制、损害了社会整体利益，这都是规制失效或低效的表现。

日本经济学家植草益的著作《微观规制经济学》在中国流传甚广，其规制理论一定程度上反映了东亚地区国家干预力量往往比英美更强的现实，体现了这种市场模式的运行和规制特征。该书所提到的规制外延更广，认为通常意义上的规制是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体活动进行限制的行为。而由社会公共机构进行的“公的规制”，是由司法机关、行政机关及立法机关对私人以及经济主体行为实施的规制。广义的规制，还包括政府为了提供公共服务和产品、实现经济增长与合理化、保障就业与公正分配等目标而采取的各种国家干预措施。现代世界各国政府都会采取相应的干预政策来促进经济持续平稳发展，其干预强度和干预方式往往因政治体制和历史文化传统而存在较大差异。

中国政府对社会和经济的干预强度比西方发达国家更高，中国经典的《产业经济学》教科书对产业规制的定义，似乎也体现了这种更强的干预特征和更宽的外延：“政府或社会为实现某些社会经济目标而对市场经济中的经济主体做出各种直接和间接的具有法律约束力或准法律约束力的限制、约束、规范，以及由此引出的政府或社会为督促产业经济主体活动符合这些限制、约束、规范而采取的行动和措施。”的确，中国政府产业规制目标比西方国家更广，社会目标、经济目标更为复杂，规制的形式更加多样。

2．实施规制原因

公共机构为什么要对自由市场交易过程及其经济主体实施规制呢？这是因为完全自发自由的市场机制不能自动带来完全竞争、维持资源有效配置和实现社会公共利益。而古典经济学曾经认为自由市场能够带来最佳资源配置效率、生产激励从而自动实现全社会利益最大化，这种理论和相应的制度在几百年来极大地推动了人类经济发展，市场经济至今也仍是世界经济运行的基本方式。市场经济的基本价值理念、理论体系实际上已经超出了经济的范畴，成为人类社会现代化的一项基本指标。当然，市场制度远没有其声称的那么完美，历史轨迹、经济现实和理论发展都表明，自由自发的市场存在大量“市场失灵（market failure）”现象。这种市场失灵主要表现为公共物品短缺、非价值物品供给、自然垄断性（natural monopoly）、外部性（externalities）、不完全竞争、不确定性、信息不对称、风险等问题，从而带来市场和全社会对政府规制的需求——规制那些不利于市场效率和社会公共利益的现象和行为。美国经济学家萨缪尔森认为，市场非效率导致市场失灵最重要的三种情况是不完全竞争（如存在垄断）、外部性及公共品，另外分配公平、宏观经济稳定增长也需要政府调控才能实现。

限制垄断、促进竞争以及调控外部性影响，是规制理论关注的基本问题，为社会提供有效的公共物品是规制研究的应有之义。首先，社会需要政府规制抑制企业制定的垄断价格，维护社会分配效率。垄断企业总是趋向于利用自身的垄断地位，来制定高价格、获得垄断利润，这会扭曲分配效率；其次，规制可以抑制破坏性的过度竞争，以防止生产过度闲置、造成社会资源浪费，也防止企业因破坏性竞争而停产，从而影响产品的供给稳定；再次，规制可以制约垄断企业的不正当竞争行为，这种不正当竞争主要表现为排斥正当竞争。外部性是指企业经济行为对企业以外社会、企业、个人的影响，如某企业的行为可能对社会经济发展、环境、产品质量和消费者利益产生正面或者负面的影响。政府规制就是要限制企业产生负面外部性，激励企业正面外部性。由此可见，规制一方面与竞争密切相关，既要防止竞争不足、垄断低效，也要防止竞争过度、资源浪费；另一方面，规制与市场交易之外的社会主体利益相关，规制企业为了自身利益而损害其他人以及全社会公共利益的行为。

规制可分为经济性规制和社会性规制。经济性规制是指在自然垄断和存在信息不对称的领域，主要为了防止发生资源配置低效和确保资源利用者的公平，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。因为规模经济效应、网络经济效应、资源稀缺等原因，广播、电视等传播行业一般被认为属于自然垄断行业。社会性规制则是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生，保护环境，防止灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。

本书研究的传媒规制绩效主要侧重于经济性规制；对传媒社会影响及社会性规制绩效，仅通过调节公共产品供给数量指标来体现。

（二）规制历史简介

经济理论和实践中关于政府规制的认知和实践思潮，经历了无规制、产生规制、强化规制、放松规制、规制改革几个历史时期。

古典经济学从诞生以来就倡导自由市场，反对政府限制或推动投资与交易。古典经济学创始人亚当·斯密认为，每一个人的利己心是人类一切经济行为的推动力，这种利己心推动的分工劳动和商业交易，有助于提高整个社会的福利，一个国家也只有对内对外商业不受任何限制，才能得到充分的发展和繁荣。“违反自然趋势将更多的社会资本吸引到特定产业，或试图通过特别的限制将本来有可能投入某一特定产业的资本抽走，实际上都有悖于它要促进的主要目的。这将阻碍而不是加速社会真正的富强的进程。”“所有优惠或限制的制度完全废除后，自然而自由的简洁制度水到渠成地就会建立起来。”这种自由主义市场理念一直是西方世界的经济理论基础，也成为自由主义政治思想重要的组成部分。自由市场经济的确提高了生产资源配置效率和生产效率，推动了西方世界和全人类生产力的爆发，总体提高了全人类物质生活水平。

现实世界显然达不到市场理论中充分竞争的假设条件，市场垄断的弊端带来了对政府规制的需求，资源、收入配置失调带来的经济危机更是需要政府从社会宏观层面进行更广的规制调控。19世纪末美国市场经济垄断力量逐步形成，公共机构为了公共利益和公平公正，对铁路、粮食等企业产品定价进行了规制。自此，显著市场缺陷成为政府干预的理由，因为市场不能自行达到完全竞争状态，需要国家来矫正市场失灵。产业组织理论也为经济规制提供了理论背景，尤其是公用事业部门市场结构、企业行为的规制工具等理论得到发展。规制的目的在于维持正当的市场竞争、经济秩序，限制市场垄断势力，提高资源配置效率，保护大多数社会公众的利益，使之不受少数垄断者的侵犯。20世纪30年代初资本主义世界经济大萧条让人类对政府干预市场有了更多的期待，第二次世界大战后各种形式的政府规制普遍加强。从某种角度上说，新中国采取了国家主导的计划经济模式也与这一时期世界范围的国家干预、规制强化思潮有密切联系。

20世纪70年代以前，这种规制理念一直为社会所接受。凯恩斯、阿罗、萨缪尔森等经济学家都坚持国家干预市场的观点。在20世纪中叶，政府的权力日益扩大。无论是在苏联和东欧国家、中国等社会主义国家，还是欧洲和美国等资本主义国家，虽然政府干预的程度和方式有很大不同，但在强调政府“代表公共利益”组织和管理经济职能这一点上，表现出了很强的一致性，比如发达工业国家中福利国家增加，许多发展中国家采纳了政府主导的发展战略。

在经历了规制的高潮之后，20世纪70年代经济规制在实践和理论两方面都发生了巨大的变化。随着政府规模的扩张、政府管辖事物范围扩张，行政垄断替代市场垄断导致资源浪费、经济效率低下，西方国家出现的以财政赤字、高通货膨胀、低经济增长、高失业率为特征的“滞涨”现象也使人们更清楚地认识到“政府失灵”。经济学界意识到政府提出的规制市场运行、促进市场效率和公共利益的政策目标，并不等于它能够实现，更不等于它能无成本、低成本地完美实现。

所以，“放松规制”思潮因现实经济形势和各种政治原因推动而在20世纪70年代后兴起。世界各国纷纷转向更高自由度的市场取向改革，政府的作用也重新受到审视，自由、竞争理论再次崛起，特别是美国、英国推动了政府放松规制，掀起了自由化、私有化浪潮。弗里德曼是现代新自由主义和货币主义的主要代表人物，他认为应该把政府干预限制在最低程度。被认为是“规制经济学”创始人的经济学家施蒂格勒认为，经济规制理论的中心任务是解释谁从规制得益、谁因规制受损、规制会采取什么形式以及规制对资源配置的影响。施蒂格勒反对把政府所宣布的规制目标等同于规制的实际效果。施蒂格勒通过对电力市场、证券市场规制的研究，认为规制没有达到降低价格、提高经济效率的效果。相反，施蒂格勒认为，政治是各种力量的混合物，政府规制通常是产业自己争取来的，规制的设计和实施主要是为受规制产业的利益服务的。因此，施蒂格勒认为减少政府规制，提倡市场自由准入、充分竞争才是提高经济效率的关键。科斯是新制度经济学的创始人，他对广播业的垄断研究表明，私人市场交易比政府规制更有效率。他还认为，明晰的产权是经济稳步发展的根本所在，作为处理市场失灵问题的机制，普通法优于直接规制。科斯及其所在的芝加哥大学的许多经济学家的经济制度思想、产权理论对中国经济改革产生了较大影响。

“放松规制”出现的同时很快也产生了“规制改革”，或称“再规制”。20世纪80年代末至90年代初，私有化浪潮开始衰退，西方国家不同程度上实现了进一步的规制改革。改革主要体现在：缩小规制的范围和权限，重组规制的职能；从限制性进入的经济规制转向社会性规制；规制指导思想上，从传统规制理论中的规制与竞争对立，转为强调规制和竞争关系的互相依存，规制的机制设计主要是为了建立更有竞争力的环境而不是替代竞争，基本放开了进入规制和价格规制。美国1996年《电信法》被认为在放松规制改革方面具有里程碑意义，它以公平竞争为导向，采取了较为激进的改革措施。正如美国经济学家、航线规制解除设计者阿尔弗雷德·卡恩所说：“规制政策的演变将永无止境。然而，它所经历的道路正是我们要竭力观察到的，它并不是一个完整的圆或摆线将我们带回原位；它是螺旋形的，有一定方向的。在某种意义上，这仅仅是一种偏好的表述，力求沿着市场经济最优功能的方向前进。”20世纪70年代末开始的中国改革开放与世界范围的“放松规制”潮流在时间和政策取向上都有类似之处，尽管中外各项规制的具体政策措施和政府干预力量差异很大，但是在充分发挥市场作用、尊重市场规律、提高市场运行效率方面也存在共同理念。

2008年美国债务危机引起全面的金融危机，这又引起了新一轮关于自由市场与政府规制理论的反思，推动了规制实践改革。美国首先是强化了金融领域的规制，在医疗、教育等领域加强了国家干预。但是，在这场危机引发的实践改革、理论反思影响还未完全明确，规制改革和规制理论创新尚在进行之中时，2016年美国大选、英国脱欧为代表的保守主义思潮在世界重新兴起，美国新一届政府在国内收入再分配等方面有减少干预的趋势，却在国际贸易中加强了各种控制和保护。这也给世界各个领域的经济规制、社会规制改革的认识和实践带来新的不确定性因素。

总体来说，中国各个历史时期的社会和经济改革和世界各国的规制改革多有相似之处，各种改革体现了中国在不同时期根据政策目标、实际国情和对人类发展规律的认识，在国家干预和自由市场这两种基本资源配置方式之间进行探索。“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，这个理念比较准确地体现了当下中国各项经济规制改革的基本原则。

二、有效竞争市场与规制绩效

主流产业规制理论的核心是促使一个有效竞争市场的形成，从而使资源配置效率达到最优。产业组织经济学也从早期的强调通过市场结构形成有效竞争机制，发展到同时强调考察企业竞争性经营行为本身来提高经济效率。如果市场不能达到这种有效竞争的状态，各国就会采取政府规制来对市场进行规范和引导。

现代主流经济学发展史某种程度上就是论述各种条件下通过自由市场竞争来配置资源、提高全社会经济效率的历史。亚当·斯密在两个世纪以前指出，“任何人，只要他不违反正义的法律，都有充分的自由，以自己的方式追求自己的利益，并以其劳动和资本与任何其他人或其他阶层去竞争”。亚当·斯密认为凭借市场这只“看不见的手”，那些在完全竞争的经济中追求自身利益的人恰恰最能够有效地促进生产、促进公共利益。新古典经济学家保罗·萨缪尔森则认为：“这一见解——沉浮残酷的市场竞争是提高产出和生活水平的一种强有效力量——是历史上最深刻和最有力的思想观念之一。”因为价格对于生产者来说是经济稀缺性的信号，同时对于消费者来说是社会效用的标志，所以竞争性价格机制能使社会资源和技术生产出商品和劳务的最佳组合。在理想的完全竞争条件下，经济会同时处于生产可能性边界和效用可能性边界上。新古典学派创始人阿尔弗雷德·马歇尔在肯定竞争的经济效率的基本作用同时，也发现大型企业生产费用会低于小企业，并且为了自身长期利益可能会降低价格，进而把小企业排挤出市场。于是，企业在自由竞争、在追求规模经济的过程中又出现垄断，从而使经济运行缺乏原动力、企业缺乏竞争活力。这种规模经济和竞争活力就成为两难的选择，即所谓的“马歇尔困境”。直到1940年克拉克在总结前人观点的基础上提出了“有效竞争”的概念，认为价格政策应该避免竞争过强或过弱的极端状况，多样化竞争手段才能保证企业在追求规模经济前提下使竞争有效。在具体的市场竞争标准方面，产业组织理论“哈佛学派”的梅森和贝恩等经济学家创立了“结构—行为—绩效（SCP）”分析范式，梅森认为有效竞争的标准大致包括：市场上存在相当多的卖者和买者且其市场份额不足以控制市场；新企业能够在市场上出现；市场存在改进产品和生产工艺的压力……不存在持续性的设备过剩。史蒂芬·索斯尼克则从市场结构、企业行为、市场绩效等方面提出了有效竞争的29条标准：不存在进入和流动的资源限制，交易者的数量符合规模经济的要求；利润水平刚好足够酬报创新、效率和投资，产品质量和产量随消费者需求的变化而变化，厂商竭力引入技术上更先进的产品和技术流程，厂商的生产过程有效率等。鲍莫尔等则提出“可竞争市场”理论，认为进入无障碍和范围经济是有效竞争的基本条件，政府应保持市场潜在竞争。规制经济学创始人斯蒂格勒定义“所谓规制效果的大小，其含义是在某一产业部门可观察的经济行为中，有多大部分是只能由规制来说明的”，从产业兴衰与规制的关系、收费差别、阻止垄断利润产生等指标来评估规制效果。

我国学者也从理论和产业实践上探讨了规制绩效的问题。王俊豪肯定了克拉克的观点，即有效竞争就是将规模经济和竞争活力有效地协调起来的一种竞争状态，并建立了由规模经济、市场集中度和进入壁垒这三个指标构成的有效竞争标准的基本框架。还有文献从利润率、实际利润率、职工平均工资来衡量价格规制效果，并结合规制机构利益同盟等规制行为来评估规制效率。姜林认为规制收益要体现规制目标，即控制污染、提高环境质量；规制投入体现为政府为实施规制投入的人力、物力、财力。曹建海从市场结构、企业行为、经济绩效三个方面建立了15条我国产业有效竞争的标准。

总之，人们已经充分认识到市场竞争是有效配置资源和激励生产效率的基本动力，兼顾竞争活力和规模经济的市场结构最利于社会整体经济效率的提高，最终提高经济效率的措施必须落实到企业各种有效的生产经营行为。但是，市场竞争不可能自动达成这样的有效市场结构，企业主体也不会自动采取完全符合社会整体经济效率的经营行为。即便是市场经济的创始人亚当·斯密，也在强调自由竞争的同时，指出君主要监督、引导私有产业并使其最符合社会利益的责任。他也指出要履行这种责任，君主必然始终面对无尽的困惑，人类的智慧或知识难以正确完成这种任务。这也正说明了政府规制的必要性，并说明了在各种不同社会、经济、技术条件下有效政府规制的复杂性。

三、传媒规制理念：保障公共利益，有效使用资源

上述关于经济行为的规制理念和变革趋势在传媒产业领域也多有体现，并且因为传媒的社会影响重大，世界各国政府对媒介产业比一般性竞争产业采取了更积极的规制，尤其是对广电媒介实施了比印刷媒介更严格的规制。

在差异和共性并存的世界传媒规制中，大致可以概括出两项最基本的理念：保障公共利益、有效利用资源。

首先，公共利益原则是各种传媒规制合法性的基本来源。稀缺的电波频谱属于公共资源，其使用首先要符合公共利益，而非私人拥有、私人牟利，这是广播经济规制的基本逻辑。广播电视“外部性”比印刷媒介更强，其受众门槛更低、社会影响面更大。因此广播电视的传播通常都有比印刷媒介更为严格的限制与选择，以使广播电视更符合民主政治、公共秩序、文化传播、道德伦理的需要，也因此获得主流民意的认同和支持。所以，即便是商业媒体主导的美国，其媒介产业政策制定、实施和调整的依据仍然是“公共利益原则”，它主要包括四个方面：意见市场理论（the marketplace of ideas metaphor）、多样化原则（the diversity principle）、本地主义（localism）原则和普遍服务原则（universal service）。

其次，高效合理地运用自然资源尤其是稀缺性公共资源，是传媒规制合法性的另一来源。传媒经济规制始于广播，无线电频谱资源的稀缺性是广播电视规制的基础。为了各机构能够避免互相干扰、有效使用无线电频谱资源，政府机构就不得不对企业、个人使用无线电采取一定的规制。广播电视的传播最初都是通过无线电传输，而一定区域内的无线电频谱资源非常有限，电波搭载内容非常有限。如果人人都自由使用电波、自由进入广播市场，使用者过多的结果是每个人的使用都受到严重干扰。世界各国普遍认定无线频谱属于公共资源，为全民所有，政府为人民的代理人。广播电视执照获得者不拥有频谱资源，而广播电视台类似公共资源信托机构，未获得这种信托资格者，则无权经营广播电视。印刷媒介则不同，理论上可以从各地输入无穷的纸张、印刷资源进行生产。有线电视、卫星电视、互联网、手机等各种媒体分别需要用不同的资源，制定政府规制的重要原则就是促进全社会高效合理地配置、应用这些资源。

传媒规制的内容也可分为经济规制和社会规制两部分。传媒经济性规制，指的是公共机构对传媒企业的进入退出、价格、服务的数量和质量、投资、并购、财务会计等有关行为加以规制。传媒社会性规制则是指为保障公共利益，保护劳动者和消费者的安全、健康等权利，而对传媒产品和服务的内容及其他质量指标制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。

世界各国对传媒规制的理解和政策实施也有很大差异。欧洲国家认为媒介产业有助于技术革命、经济增长、就业等经济目标，同时媒介也是民主、自由和多元主义政治、文化的基础；欧洲各国多数以公共广播电视体制为主体。美国从法律上规定了传媒的公共利益职能，但是在实践中非常重视传媒企业的商业利益，商业传媒的影响力远远大于公共传媒系统。我国传媒功能更加复杂，媒介经济规制和社会规制更加严格。当下，我国常见的对传媒功能的定位包括党和政府的喉舌、人民的喉舌、大众文化生活载体、传媒产业等。我国传媒规制内容有：进入规制、价格规制、数量规制、许可权限规制、产权规制、广告规制、反不正当竞争规制、反垄断规制、新闻政策规制等。

四、传媒规制历史：自由准入—规制—放松规制—再规制

公共利益、经济效率是传媒规制的基本理念，但这两个理念的实现方式却往往是发展、变革的。不同历史时期的经济问题不同、生产技术不同，为了提高经济效率的措施也不同；公共利益的概念则更加复杂，各个国家因为文化、社会、政治背景不同，对公共利益的理解也不同，传媒规制的目标、手段、强度也不同。所以，了解西方主要国家历史上的传媒规制手段、规制强度变迁，并了解其背后的政治思潮、经济状况、技术条件，这对理解传媒规制内在规律、理解我国不同时期的传媒规制并制定评价传媒规制绩效标准具有重要参考价值。

现代大众传媒的起源要追溯到印刷术带来的书籍、报刊，但人类早期的大众印刷品控制并非现代意义上的“规制”，因为它并非基于公共利益和经济效率的理念。英国都铎王朝和斯图亚特王朝认为传媒属于王室，只有经过特别许可私人才能拥有传媒所有权，当私人被认为没有履行支持皇家政策的职责时，许可随时可能被撤销。权力部门保有制定和更改政策的权利、颁发许可证以及某些情况下实施新闻审查的权利。从17世纪晚期开始，欧洲出现了自由至上主义传媒理论，认为传媒不是政府工具而是争辩机构，传媒属于有从事这种活动所需经济手段的任何人。这种理论认为，传媒必须不受政府控制和影响，只有侵害名誉、淫秽、下流、战时煽动的传媒行为才被禁止。“200多年来，美国和英国传媒保持着这样一种形态：几乎完全不受政府影响，而且政府鼓励传媒成为政治管理中的‘第四等级’”。这种资本主义自由主义传媒理论当时是一种伟大的历史进步，在与封建制度的斗争中也成为有力的理论武器。

所以说世界现代规制的现实原点，是自由准入、竞争、交易的市场经济；当这种市场经济无法良好运行、引发重大社会弊端时，才推动现代政府规制的诞生。历史上传媒规制的变迁，也和其他产业的规制类似，经历了自由准入无规制、规制模式、放松规制、再规制几个历史阶段。

（一）自由准入

广播发源于美国，因其自由市场、自由言论的传统，无线电广播最初诞生的时候也是自由准入，没有准入规制，内容规制也因美国宪法第一修正案的存在而非常少。

20世纪20年代前后广播业开始兴起，出现了许多实验播出广播。1920年11月2日，美国诞生了世界第一个正式申请商业执照的电台——KDKA电台，它是威斯汀豪斯公司为了推销收音机、赢得商业利益而筹建的。巨大的商业利益引起商业电台猛增，1922年美国广播电台数量剧增，从3月1日的60家增至11月1日的564家。由此可见申请商业电台执照似乎没有什么严格规制门槛，只是根据1912年无线电法，建立无线电台必须持有商务部长签发的执照。

数量众多的电台在有限的空间内播出，很快出现了频率互相干扰，甚至干扰国防通信的情况。“其混乱是无法形容的。业余爱好者的信号与职业广播信号混杂；许多职业电台用同一波长广播，他们或者用君子协定来分割广播时间，或者在别人广播时贸然以自己的播音切断别人的喉咙，听众只能无可奈何地努力在另一个电台喧闹的背景声中收听节目；用莫尔斯电码的船舶通信业将其嘀嗒声加入这愚蠢的声音交响乐中”。“私人企业在长达7年的时间内没有将自己的房子排列整齐，割喉式的竞争立即阻碍了无线电的有序发展，并迫使听众经受不可名状的疲劳和不便”。1927年初，电台数进一步增加到733座。电台为了避免干扰，它们在广播频带上的位置不断来回移动；在大城市，这种现象已经严重到使收音机销量下降的地步。

（二）规制模式

因为自由准入带来的混乱秩序损害了媒体和听众利益，广播规制应运而生。这也类似其他领域经济规制产生的一个重要原因——自由准入、自由竞争产生了强烈的负外部性。当然，世界各国规制的主观动因、手段方式不尽相同，有的是因为技术上电波资源稀缺，有的是因为对传媒内容的追求或限制。其中，各国规制模式，以美国在私有商业基础上的准入规制模式、英国公有公营广播两种规制模式最为典型。

当然，规制政策不是一成不变的，社会意见从未绝对一致。美国的商业广播电视体制、英国的公共广播电视体制都持续存在利益主体的博弈，随着不同的社会背景、力量博弈，两国的私有商营、公有公营的广播电视规制都在不同形势下经历了必要的局部调整。

1．美国：私有和商营基础上的准入规制

规制最基本的措施就是市场准入规制，自由市场理念强烈的美国亦是如此。1922年美国商业电台剧增，负责电台执照签发的美国商务部也是通过执照控制，来防止新电台之间和新电台与原有电台之间的信号干扰。

正式的规制法案、规制理念、规制机构也逐步诞生。通过1922年、1923年、1924年、1925年的无线电会议，根据《1912年无线电法案》拒签执照以及被拒签公司的上诉博弈，经过系列议会提案与讨论，最终1927年2月参、众两院通过了《1927年无线电法案》（The Radio Act of 1927），确立了规制的基本理念和具体措施。该法案规定了无线电波的所有权、准入条件以及部分电波使用要求：“以太及其使用是美国人民不可分割的财产”“获得执照者必须‘放弃任何违背美国利益的权益或权利要求”。为了防止执照持有者拥有频率产权，1926年议会规定了广播电台执照期限不得超过90天，继续播出者必须申请并经审批才能获得执照。该法案还产生了专职规制机构——联邦无线电委员会。该委员会负责对无线电台进行分类、标明其服务性质、制定波长、确定发射机的功率和位置、规定所用设备种类和制定防治干扰的法规。无线电台执照申请人必须提交书面申请，申请内容按照委员会要求应有：国籍、身份、资金、技术及其他开台资料；申请台及对方台的台主和台位；拟用功率和频率或波长，拟开机时数；电台用途及其他有关情况。委员会运用其权力开始消灭广播频道的混乱。电台数减少了近150座，在此后10年总数始终保持在略多于600座的水平。

1934年，美国议会通过了《通信法》（Communication Act），联邦无线电委员会权力移交给联邦通信委员会，美国私有商业基础上的传媒规制模式逐步形成。《1934年通信法案》强调美国的广播电视不应由政府经营；同时不应由私人垄断而成为无限制的纯自由竞争的事业。1941年美国联邦通信委员会广播联营条例规定，一家广播公司在同一地区、同一时间不得有两个以上的广播网。

从美国广播规制形成过程可见，防止过度竞争、互相干扰是广播所有权规制的初衷；同时为了防止过高程度的垄断，需要通过市场结构规制来保证市场竞争经济活力，这也一直是美国传媒规制的传统。同时，竞争的传媒市场也能够保证舆论的多元化竞争传播，从而保证民主政治的良好运行、维护社会公共利益。

在美国商业广播绝对占优的背景下，部分非商营公共广播电视也逐步产生，形成对原有产权结构和传播内容的有机补充。1951年，福特基金会发起和资助了非商营电视运动，通过游说FCC，争取到了242个非商营频道，并资助、促成了全国教育电视台（NET）诞生。1967年，卡内基基金会在《1967年公共广播（电视）法案》的形成中起了重要作用，促成了公共广播电视公司（CPB）及其节目机构全国公共广播公司（NPR）和公共电视广播公司（PBS）的诞生，这个非营利、非政府的公共广播电视网为多元化和不同意见表达提供了渠道。

2．英国：广播公有化、公商平衡

英国的广播准入规制与美国差异很大，一开始就没有实行自由准入，商业广播不久也转型为公共服务广播，市场准入之门就算是关闭了。尽管后来适当放宽了商业广播准入，但是这种公共服务理念却一直在延续。这也是当时民众社会期待、政治力量对比、精英文化传统、地理空间狭窄、报界商业利益排斥等各种因素综合作用的结果。

1922年英国邮电总局收到了将近100份来自无线电制造商希望开办电台的申请，为了解决广播频率资源稀少、开办申请者众多的矛盾，邮政大臣说服互相竞争的制造商们共同投资成立英国广播公司（British Broadcasting Company）。BBC于1922年11月开始提供服务，这是一家经过邮政大臣独家特许授权的商业性质公司，收入来源于收音机牌照税，一部分是收听执照税。

这种私有垄断的规制模式市场却没有按照预期的轨迹运行，公有公营的广播规制模式在充分的论证后应运而生。私营BBC时期，有许多听众组装收音机以逃避设备牌照税、申请试听牌照来逃避全额牌照税。BBC和设备制造商皆对这种没有给他们带来丰厚利润的广播规制模式不满。1923年4月、1925年7月，英国政府分别成立希克斯委员会、克劳福德委员会调查商营BBC的合理性，研究合理的广播政策。希克斯委员会认为，电波是公共资源，授权时应慎重考虑公共利益；广播媒介对民意、公共生活具有极大的潜在影响，不应毫无节制地任由商业利益团体独占。该委员会认为，电台广告收入应该排除，因为广告时段因稀缺而昂贵，电台必将青睐大公司，为其提供更多广告时间，这将破坏整个市场经济的竞争机制，所以希克斯委员会报告建议提高牌照费以发展广播。克劳福德委员会也建议由议会立法成立一家公共广播公司，为全民利益而制作、播出节目；该公司对新闻内容应有独立自主权。1926年12月31日，BBC由商营改制为公营机构British Broadcasting Corporation，亦简称BBC，获得了国王批准的第一个皇家特许状。“就像皇家学院和英格兰银行一样，BBC直接由皇家授权行使职责，它不是政府的一个部门。”在日常运营中，BBC保持政治中立，竭力避免成为政府宣传工具。优秀、伟大的社会精英纷纷来到演播室，从各个方面教育和引导大众。“BBC是思想的引擎，它代表着不受金钱左右的社会控制力量。”总之，英国为了全社会政治、文化、教育等方面的公共利益，没有放任广播按照市场的利润逻辑运行，创造了禁止商业准入、严格规制内容的公共广播体制模式。

公共体制下的BBC广播规制模式继续延伸到电视领域。1934年，英国华兹沃特委员会因为BBC不偏不倚的立场和兼容并蓄的原则，支持BBC继续独占广播事业，并且支持英国第一个电视政策委员会——塞尔斯顿委员会关于由BBC继续按照公共广播思想和方式负责第一个电视频道的经营管理的提议。1936年11月2日，BBC正式播出电视节目，公营型广播电视体制确立。可以说，这种规制模式体现了英国当时特定的政治、文化意愿，甚至也体现了世界公众对公平、独立、高雅文化的追求。

但是，公共广播电视垄断体制也引发许多批评，英国又逐步进行了引进竞争体制、丰富节目理念的改革。批评认为BBC以训导和教育为主的电视节目缺少吸引力，一些议员认为BBC独占体制缺少竞争，美国商业体制值得重视，呼吁开放商业电视。受众和市场也产生了实际反馈，虽然公共文化理念确立了，但是多样化节目的需求导致了很多商业性质的广播中转站选取BBC和欧洲大陆的广播节目发送到简易的家用“话匣子”供听众收听，这种电台数量从1929年的34家发展到1935年的343家，需求市场颇具规模。看来，传媒公共服务的理想境界，与受众、市场多元需求的现实始终存在一定的差距。

特定的外部条件往往成为传媒规制改变的契机，并最终带来正式的制度变迁。第二次世界大战期间BBC开始改变专注社会教育节目的方针。新任总经理欧格威主导创办了许多轻松、娱乐性质的“劳军综合节目”，迥然于和平时期冗长乏味的谈话节目、严肃音乐、大段戏剧节目。1946年BBC的“劳军节目”正式改为娱乐节目，当初的权宜之计变成了一种固定的节目形式。BBC在内部各部门间引入竞争机制，开始界定和认识不同听众群体的不同品位，并于1944年通过一份节目“三分法”备忘录，建议为不同文化素养的听众提供精英类、全民类、消遣类三种节目。这种对广播内容的分类，事实上意味着对广播功能认识的改变，这就为广播规制改变埋下了伏笔。1954年8月，英国《电视法案》获得通过，允许建立播放广告的商业电视台——同时有着较为严格的内容规制，从而与BBC一起形成了公、商体制广播电视竞争互补的局面。同时英国也成立了与BBC性质相近的公共机构——独立电视局（Independent Television Authority），管理商业性质的独立电视广播（ITV）。独立商业电视台也要履行相当的公共服务义务，即在新闻和时事报道方面遵循客观公正原则，并保证新闻、时事和纪录片的数量。ITA监督独立电视台节目编播，并有权取缔引起广泛争议或不登大雅之堂的电视节目。ITV受到的限制比BBC还多，它不能宣传自己的观点，必须遵守“对于所有争议性话题保持中立态度”，其政治独立性还不如BBC。英国商业电视的运行模式说明，一个国家的传媒文化传统改变是缓慢渐进的，即便放松了基本的准入规制，在行为规制、内容规制上还是有很强的延续性。

除了美国、英国，20世纪中期前后通过加强国家干预来规制传媒结构和内容是一种世界范围的普遍现象。社会主义的诞生本来就是对资本主义自由市场制度的革命，因此社会主义传媒制度对市场行为也有更多、更严格的规制，规定报刊等传媒属于国家而非私有，传媒生产不是为了追求利润，而是传播执政党的意识形态和具体政策，从而促进社会整体发展，实现积极的人民民主和公共利益；与执政党观点不同的意见乃至信息往往被禁止传播。西方世界不但在经营现实中出现了公共电视，在新闻理念上也产生了“社会责任传媒理论”，认为经营掌控传媒的少数私人机构成了新的权力机构，必须承担社会责任、平衡报道各方立场；该理论还认为要改善传媒表现必须依靠传媒自身的专业精神、公众和社会参与、政府制度、适当传播制度，其中政府规制的内容，包括鼓励投资、改善传媒滥用新闻自由、政府进入传媒领域弥补私人媒体不足等。

（三）放松规制

西方世界在政治经济领域的新自由主义思潮和放松规制潮流也波及传媒规制领域，20世纪70年代后期开始，放松规制成为传媒规制政策的主要特征。

1．美国

20世纪80年代以来，美国广播电视管理体制出现“放松规制”（deregulation）或称“去规制”的倾向，即政府放宽对广播电视产业结构和节目内容方面做出的种种限制——这些限制曾经是为了确保公共利益而确立的。1980年FCC废除了有线电视业的信号引入限制和辛迪加专有权的规定；1982年FCC废除了电台电视台买卖的“三年规则”；1985年单一所有者在全国市场拥有电视台数量上限由7座增加到12座……

美国《1996年电信法》是放松规制的标志性法案，它出台的背景是信息产业迅猛发展、全球化竞争加剧。该法案对原有法律做了重大修改：①打破电信业、传媒业与其他产业之间的壁垒，允许产业间互相渗透；②放宽对媒介的限制，以促进自由竞争、促进投资；③限制暴力、色情等内容的传播。该法案中，广播电台在地方市场的数量限制进一步被放松，在全国市场的所有权限制被彻底解除；电视台在全国市场的观众覆盖率上限由25%放松到35%；建立所有权两年一审的制度。2003年FCC进一步放宽所有权规制，电视台在全国市场观众覆盖率由35%继续放宽至45%；在大型地方电视市场，单一所有者可以拥有两家甚至三家电视台；基本取消了单一所有者在同一地方市场对电视台与报纸交叉持股的限制。

传媒所有权规制放松导致了传媒大兼并，1996年后更是掀起并购大潮，这正是规制改变经营行为、市场结构的典型，同时也改变了全球传媒市场竞争格局。1985年大都会通信公司（Capital Cities）出资35亿美元买下ABC，其后实行了严格的削减成本的计划；通用电气（GE）兼并了RCA、NBC；1990年代迪士尼公司又买下了大都会，成为世界最大的传媒（娱乐）公司；西屋电气（Westinghouse）并购了CBS；CNN则被归入时代—华纳（Time-Warner）旗下。1995年9月，时代—华纳公司宣布以67亿美元的天价收购特纳广播公司，从而重新夺回了世界传播及娱乐业的头把交椅。1996年6月，威斯汀豪斯（Westinghouse）以49亿美元购买无限广播公司（Infinity Broadcasting）；1998年2月，钱塞勒（Chancellor）又兼并了CBS/Infinity，成为最大的电台公司。2000年，互联网公司美国在线（AOL）以1 840亿美元的价格并购了历史悠久的时代—华纳公司。

传媒企业兼并、垄断现象也成为传媒政策制定、学术研究最重要的议题之一。支持者认为企业并购、交叉准入提高了生产效率，对全社会和消费者也是有利的；反对者则认为传媒垄断导致了新闻垄断，妨碍了各方意见传播，伤害了民主政治和文化多元。显然，传媒并购主要是出于商业目的，以扩大规模经济，增加利润，提高传媒公司资源整合程度，降低成本，提升传媒集团在国内外的竞争力；跨行业准入使电信、传媒、互联网企业之间竞争效应强化。兼并重组能造就更大型的“巨无霸”传媒企业，通常来说可提高其市场竞争力、抗风险能力和全球竞争地位。但是也有批评者认为这只是增加了传媒资本家个人财富，对社会经济效率并没有实质性好处；还有批评者认为利益集团启动放松规制改革，其实是出于政治理念而非简单的经济效率原因。当然，更多的批评还是集中于传媒兼并的不良社会影响，社会各界普遍认为传媒企业兼并导致新闻舆论控制权过分集中于某些大型传媒集团和特定利益集团，对民主社会新闻多元、自由传播、文化多元造成巨大伤害，尤其是低收入阶层、少数民族、女性等相对弱势地位的团体的利益和权利受到伤害。巨型媒介集团控制了大部分受众市场，信息传播口径和意见表达趋同化，受众的知情权和表达权因此而受到侵犯。被兼并入大财团、大公司的传媒企业往往更加注重经济利润，新闻的社会责任往往被弱化。“看着一个被少数传媒巨人所支配的世界，而没有想到这些传媒公司是有恶意的极端利己主义者所经营，这是相当令人不安的。”

无论如何，发源于美国的放松规制政策已掀起席卷全球的思潮，并随着数字化技术和互联网技术的革新与应用，已促成了电信产业、传媒产业、计算机产业的大融合和大发展，信息经济已经成为国际社会经济发展的引擎、未来社会发展最重要的动力之一，人类社会也宣告进入了信息时代。

2．英国

拥有广播公共服务传统的英国也逐步放松了传媒规制。1971年英国保守党政府宣布放开商业广播，并于次年开始审批商业性和地方性独立广播电台。由于“公共服务”有了新解释，制作多元、讨论争议性节目被认为是对公共利益的保护。20世纪80年代初开始，开放广播电视市场的观点在英国逐渐占优。1982年建立的面向非大众偏好的第四频道，采取了购买独立制作公司节目、间接广告资助模式，兼顾了商业运作和公共利益平衡。80年代末期，BBC、ITV都被要求增加购买独立电视制作公司的节目。总之，80年代英国电视市场有两个公营的电视频道——BBC1和BBC2，两个商营电视频道——ITV和Channel4，节目来源有公、商营电视台，也有来自独立电视制作公司，结构上体现了公共利益、商业效率平衡的原则。一个国家的传媒发展目标和传媒规制目标往往是兼顾多种政治、经济、文化目标，并为此采取各种综合规制措施。

1988年，英国广播电视立法计划白皮书宣布，由于技术进步和国际化进展，政府尽可能对广播电视采取与放宽限制政策相一致的方针。英国《1990年广播法案》（The 1990 Broadcasting Act）开始实行商业广播电视放开政策。1991年后，独立广播局被撤销，分别建立独立电视委员会和广播管理局，提高了商业台的独立性，原独立电视台、第四频道电视台、独立电视新闻公司等通过招标成为独立民营公司。1992年英国第一家全国性民营广播电台开播，1997年英国第五家全国性电视台“第五频道电视节目广播公司”开播，这是通过招标由三家国内外民营公司合办的。广播电视的产权性质结构显然在放松规制的潮流中大大改观。1991年BBC开设了商业性质的国际电视服务WSTV，1995年和私营公司合办了两个欧洲卫星电视频道，但其国内电视仍维持非商业模式。有线电视方面，1990年广播法案使有线电视局成为独立电视委员会的一个部，减少了广告数量和节目编排的限制，有线电视主要由私人企业资金经营。这为北美等国际资金进入英国市场提供了机遇。1990年代卫星电视市场也开放竞争，因本国缺少势力雄厚的发展卫星电视的财团，默多克的新闻集团进入英国并几乎形成了垄断地位。

总体来说，“放松规制”改革使英国公共、商业电视竞争格局真正形成，商营的独立电视网ITV、卫星电视公司BSKYB等与BBC形成了稳定的电视竞争局面。在经营过程中，电视公司彼此竞争合作，不仅提高了节目竞争力，而且扩大了势力，逐渐参与到卫星电视的竞争当中。英国作为公共广播电视体制的典范，其放松规制的改革也对意大利、德国等欧洲国家产生了重大影响。

（四）“再规制”

“放松规制”（de-regulation）潮流较大程度放松了经济规制，但并非简单放宽准入与所有权规制，而是根据现代信息产业特点改革了规制机构和规制方式；并且，对社会规制、内容规制仍然坚持了“公共利益”“公共服务”的标准；在涉及传媒金融财务的领域，规制政策改革则体现为各种激励性规制手段。这种规制趋势经常被称为“再规制”（re-regulation）。以欧盟为例，广播电视规制法律就包括普通竞争法、特定部门竞争规制、内容规制。

数字传播技术发展，实际上使传统的各类媒体分立规制变成了“融合规制”，因为无线电视、有线电视、卫星电视、电信电话、互联网、印刷媒体等已经出现大汇流、大融合的趋势。数字化、互联网传播的“融合媒体”的规制改革出现了以下趋势：

（1）规制框架从纵向规制向横向规制转换。即从按照广电、电信等分行业规制，转向按这些服务的传输网络、集成平台、内容制作这几个环节进行规制。

（2）规制机构从分立机构向融合机构转变。规制机构变化态势，首先是各国建立独立规制机构，1990年世界仅有12个国家有独立规制机构，但2000年已有106个、2009年有153个独立规制机构。其次是原有分立规制机构被合并为统一、独立的规制机构。如英国根据《2003年通信法案》，将原电信管理局（OFTEL）、广播标准委员会（BSC）、独立电视委员会（ITC）、无线广播局（RA）和无线通信管理局（RCA）5个规制机构合并为统一的规制机构——通信管理局（OFCOM）。

（3）规制取向是放松准入、促进竞争与吸纳投资。为了充分利用各种资源并通过提高竞争效率来推动数字化传媒信息产业发展，各国纷纷放宽市场准入，促进市场竞争，消除投资障碍，刺激投资增长。其中放宽市场准入的核心领域是解除电信业、有线电视业交叉禁入制度，废除广播电视网对有线电视系统所有权的限制。市场准入改革中还建立了包含经营多种业务的融合性许可证制度，降低许可门槛，允许许可证再次交易。曾被认为具有典型自然垄断性质的电信、有线电视领域，许多国家也在各种业务上持续推进民营化进程，体现了促进竞争、吸引投资的趋势。从1990—2008年上半年，固定电话私营或部分私营的国家从40个增加到125个；2007年有线电视已经建立竞争结构的国家占比近90%。

（4）规制重心从结构规制向行为规制转移。传统的规制模式强调通过限制市场企业数量、维持合理的市场结构，从而通过控制企业垄断势力来限制垄断行为；规制改革则放松了对优势企业的市场份额限制，转向直接规制企业的垄断行为、不正当竞争行为、侵害消费者利益行为。与此同时，因为传媒对政治、社会、文化的重大影响，各国的传媒规制改革也继续强调公共利益目标，充实和调整了相应的传媒行为规制。各国越来越强调商业媒体的普遍义务，主要包括各类信息传输网络对广播电视服务放开的义务、各类传输网络和服务平台为全体公民提供普遍接入的义务、商业广播电视媒体在播出内容方面承担比过去更多的社会责任和公共服务义务。一些国家放松所有权规制后，判定媒体并购是否合法，不仅要判断并购活动是否符合新规制，而且要评估并购活动是否符合公共利益。这便是英国《1996年广播电视法》引入的“公共利益测试”标准。在传输网络上，各国通信法和广播电视法均规定了网络接入和互联的义务，并对价格、条件进行了详细规定。

在传播内容方面，各国均根据自身的社会目标、文化传统，保留或加强了内容规制。主要通过内容分级、不良内容警示、青少年保护、广播播放限制、文化多样性和表达多元化保护手段进行约束。

为什么规制和传媒规制在历史上都大致经历了从自由准入无规制、规制产生、规制盛行，到放松规制—再规制的变迁过程？如果将规制作为一种行为规范、博弈规则来看，那么这个规制变迁的历程，就是公共机构根据公共利益、经济效率原则，在不同时期政治、社会、经济、技术条件下不断调整规制措施的过程。尽管各种理论可能对政府规制的真正动机和实施效果提出了种种质疑，但毋庸置疑公共利益、经济效率的确是政府各项规制合法性所在，现实世界的规制必须基于这两项基本原则来权衡决策和实施。如果从制度是一种博弈过程、博弈均衡结果的角度看，这种规制变迁也是各种政治、经济、文化力量致力于特定目标而互相影响和妥协形成的结果，随着各种力量格局及其目标的变化，各方达成一致的规制结果也随之变化。

这段规制和传媒规制历史的简单梳理给我们的启示是：传媒规制决策和实施，必须因政治、社会、经济、技术的历史条件而相机调整，服务于全社会的公共利益、经济效率目标。政府作为公共权力机构固然是传媒规制的决策者，也是对全社会政治经济文化利益进行干预、协调的管理者，所以政府机构制定的传媒规制往往也体现了全社会特定时期的多元目标及其优先顺序。如果传媒规制不能有效体现这种全社会综合目标，或者说这种综合目标实现的经济、技术条件发生了变化，传媒规制措施就必须进行相应改革创新，否则规制措施就会受到各个政治、经济、文化主体的正式或非正式的排斥而无法有效实施。