第一节　中国传媒规制研究的问题与思路

当中国1 894种报纸、2 534座广播电视播出机构、10 232家获得《广播电视节目制作经营许可证》的制作机构、482万个网站在2016年生产出的海量传媒产品在人们生活工作中传播流通时，当这一年中国传媒产值大幅增长了19.1%从而达到1.6万亿元的总规模时；当2017年中国数字经济规模增长至27.2万亿元；当2018年中国网民规模增长达到8.29亿、在线政务服务用户规模增长至3.94亿、传媒产业总产值突破2万亿元，我们不难意识到传媒产业对社会运行和经济发展有多么重大的影响。

传媒是现代社会公众获取信息、认知社会以及日常生活所需的基本工具，是现代国民经济重要支柱产业之一，是国家政治体制良好运行的保障。

因为这种重大影响的存在，为了实现特定的社会公共目标，世界各国的政府部门和其他公共机构都针对传媒机构制定了相应的行为规范和产品规范，数量巨大的传媒机构都是在一定制度框架内进行内容生产和传播的。一定意义上说，传播政策的产生体现了政府的国家利益诉求和工商企业运作之间的互动，“双方都期望通过特权、规定以及约束来实现互利”。政府往往通过合理的传媒规制来约束传媒企业可能损害公共利益的行为，并通过实施特定的传媒规制政策来实现更广泛的政策目标和公共利益；传媒企业也可能在不同的规制环境下采取相应的经营行为，以实现自身的盈利目标和社会责任等其他目标。因为制度是如此重要，“制度界定并限制了人们的选择集合”，甚至可以说制度变迁是理解历史变迁的关键，所以在传媒技术革命和国际环境、国内政策目标持续变迁的背景下，我们需要更加科学地评价传媒规制作用于整个传媒行业所产生的结果（或者说系统绩效）。传媒规制创新的方向也需要基于系统的政策目标和各种传媒技术条件来深入研究。

传媒的组织形式基本属于“结构”问题，而“行为”则意味着媒介“表现”，也就是传媒如何去实践其被选定或指定的任务；传媒规制则在很大程度上形塑了传媒组织机构的复杂存在及其生产行为。规制（regulation）是产业经济学中的一个重要概念，有着系统的理论内涵，其内容包括经济规制和社会规制两方面；传媒规制（media regulation）也是国际传媒学术界和管理机构常用的相关概念，尤其是在讨论传媒产业放松规制及其与民主表达之间关系的时候。本书在考虑传媒综合社会功能和经济属性的前提下，侧重研究我国传媒经济规制在传媒产业方面呈现的绩效及其改革效果。

一、研究背景

中国传媒业曾经被称作“最后的暴利行业”，但近年来却面临着经济低效、影响力下降的双重挑战。所谓的“暴利”传媒现在则被称为“传统媒体”，它之所以过去能够获得高利润，主要是因为它几乎是最后的行政垄断行业，在有限的市场供给下同时依托国民经济快速发展的机遇，当时的媒体拥有旺盛的广告需求和内容需求。加之传统媒体作为党的喉舌承担了宣传导向功能，因此官方经常评价传统媒体取得了社会效益和经济效益“双赢”。然而，如今市场和技术的冲击来得如此之猛，各种媒体分化如此之大，传统媒体纷纷进入经营困难乃至“断崖式下滑”时期，受众传媒使用频率和传播影响力也在逐步下降。2015年，曾被称为“第一媒体”的电视广告收入被互联网广告超越、被游戏收入超越，互联网广告收入同比增长35.3%，游戏市场销售收入同比增长22.9%，网络视频广告收入增长63.19%，而电视广告同比增幅为-10.31%，报社广告也在前几年持续下滑的基础上再次下降0.11%。业已形成的庞大的传统媒体行业，经济生存上面临巨大危机。广告收入流向一定程度也显示了受众注意力的流向，电视等传统媒体受关注度持续下降，而网络新媒体关注度则快速提升。2015年中国网民每周上网时间26.2小时，比上一年增加了0.1小时，与2012年相比则增加了5.7小时，增幅达27.8%；与此同时，2015年我国观众平均每周收看电视的时间却只有18.2小时，同比下降3.1%，比2012年则下降7.69%。报业更是延续了多年“断崖式下滑”的势头，2015年报纸零售总量同比下降41.14%。如果传统媒体收入和受众注意力双重流失，其社会效益和经济效益的实现显然都要大打折扣。

中国互联网媒体经济成就大、社会应用广、发展速度快，这已经是举目可见、触手可及的事实，国际权威互联网报告甚至认为“中国已经成为互联网领袖”。中国互联网媒体市场化程度高，市场竞争中产生了许多经济效率较高的互联网企业和丰富的互联网传媒产品。风起云涌的国际互联网市场竞争环境以及国家信息安全战略需要，也要求中国互联网媒体进一步提高技术创新、内容创新和经营创新能力，尤其是国有互联网媒体运营效率亟待提高。另外，从社会效益来看，互联网媒体上也存在许多违背道德伦理乃至违法内容的传播，政府和社会对互联网媒体承担主流意识形态和主流文化传播的功能也有更高的要求。

我国传统媒体当前的困境意味着传统媒体时代下的传媒行政垄断体制也面临前所未有的挑战；互联网媒体相对较高的经济效率意味着它对传统媒体制度创新有积极的启示；社会对互联网传播内容和社会效益更高的期待，则意味着我国对互联网的功能定位认知将持续深化，未来的互联网规制方法也将持续创新。中国“传统媒体”和互联网媒体在功能定位、经济效益、社会影响等方面出现的二元分化和融合趋势，以及相应的规制创新驱动力，既是一个传媒研究领域的学术问题，也是国家整体发展、深化改革乃至民族伟大复兴的战略问题。2014年通常称为我国“媒体融合”元年，中央全面深化改革领导小组第四次会议审议通过了《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》，这意味着媒体融合已经成为国家战略层面深化改革的一项重大任务。2019年1月中共中央政治局第一次集体学习就集体调研《人民日报》新媒体机构，再次聚焦媒体融合发展的重大主题。

中国的媒体融合不仅仅是媒体产品和机构的融合，其深层更是各个细分传媒领域中传媒功能和体制的融合与创新，因此中国媒体融合也是推动传媒体制和政策融合的重大决策。传统媒体和互联网媒体经营和传播的差异，其表层原因是技术上的差异，进一步可以发现是传播内容、风格的差异，更深层的是经营主体及其经营行为的差异、市场竞争格局的差异，乃至传播理念的差异。其实，这几个层次差异的产生，从根本上说都与管理政策、体制有关。因为在传统媒体领域中，具有传媒内容把关作用的媒体渠道环节几乎完全由国有媒体控制；而互联网媒体领域中，经营主体虽然多种多样，但是目前在传播市场上取得经济优势和传播优势的绝大部分是民营媒体。当下，传播内容的生产者空前拓展，海量的、不同规模的生产者都在生产各种传媒产品，包括不计其数的自媒体。国有媒体与民营媒体、个人自媒体的经营行为特征及经济效率有显著差异，政府对其管理要求与目标显然也不同。

各界对中国传媒制度的研究由来已久，对传统媒体表层弊端和深层矛盾的分析从未停止。即使在传统媒体的黄金时代，我国业界、学界以及政府管理机构在看到传媒业成就的同时也认识到我国传媒远未“做大做强”，传播社会效益有待提高。对传统媒体体制弊端的反思和谨慎的改革探索从未停止。就我国传媒经济效率来看，这种反思的核心主要体现在以下三方面：①传媒机构市场经营主体地位不明确导致激励约束低效、经营行为低效；②按地域、按行业对传媒市场人为切割导致低效；③行政垄断严重、竞争活力缺乏、行政干预过多、行政配置资源特征依然显著。其他很多弊端也与这三个方面相关，相应的改革理论探索和实践也多针对这三方面弊端展开，本书的“研究现状”概述中将对此做更为详细的梳理和评议。

应该说，各界对传媒体制的弊端分析已经较为充分，政府也出台了很多传媒体制改革的文件。改革开放以来，传媒市场化程度逐步提高。当下，互联网媒体的崛起已经影响到传统国有媒体的生存，然而传统媒体行政垄断的基本格局并未改变。在我国声势浩大的文化体制改革进程中，传媒产业作为文化产业最重要的组成部分，一直是其中影响最大却推进最慢的领域。我国传媒有着极其敏感的政治属性，传统媒体经济效率的低下尚未对传媒体制的系统性改革形成充分压力，因为“新闻媒介被理解为精神产品的生产机构，具有强大的社会影响力，属于上层建筑范畴”。在建设中国特色社会主义市场经济的过程中，传媒尤其是大众传媒对公共政策传播和社会稳定有重要影响，而政治稳定、社会稳定是任何一个国家经济发展、转型升级必需的要素。

中国稳健的政治改革、经济改革特征，决定了传媒改革没有采取激进的大规模国有传媒产权改革——全面市场化、私有化，而是采取了“事业单位、企业化管理”，允许乃至鼓励国有媒体积极参与市场经营，兼顾传媒的社会效益和经济效益。与此同时，中国在广告、影视、出版等领域也逐步放开了市场准入，活跃了传媒市场。特别是我国的互联网媒体，自其诞生以来就采取了较为宽松的准入制度，为社会资本参与互联网经营打开了空间。如今，面向市场、在激烈竞争中发展起来的民营互联网公司、影视制作公司的传媒生产能力已经相当强大，对国有媒体机构的内容生产和市场占有构成了规模性的威胁。但是，国有广播电视、报纸媒体的行政垄断地位未变，在改革开放以来持续快速发展的宏观经济环境、局部市场化条件下还曾带来良好的经济收益，这在一定程度上固化了国有传媒机构在“事业单位、企业管理”体制下的既得利益，使其缺乏通过深化改革提高传媒产业整体经济效率的动机。然而，经济效率毕竟是生产经营的一个硬性标准，经济低效的机构在激烈的市场竞争面前必然会逐步失去市场。近年来，国有媒体亏损面正在逐步扩大，国有媒体的生存、体制改革成为不可回避的重大课题，甚至在2017年全国“两会”期间引起热议。全国政协委员、湖南电视台原台长欧阳常林介绍，一些电视台广告下滑60%以上，只有少数频道的广告有增长。记者网发表了“部分电视媒体产生等政府‘包养’的腐朽思想”的调侃式批评，并且认为“目前已进入等包养的省级卫视、城市电视台、县级的电视台，正以集结方式进入排队模式”。这种亏损的症结还是在体制，正如中央人民广播电台原台长王求所说，现在传媒收入“断崖式下滑”，而媒体格局和规模还是传媒繁荣时候的体量，如果全靠政府财政拨款为媒体输血，不可能完全托住现在的国有传媒框架，而要形成国有媒体自身的造血机制才是解决问题的长远之道，也是真正的困难所在。人民日报副社长何崇元也认为主流媒体当前面临困境的关键是机制问题。此类观点一直都存在，但是国有媒体自改革开放以来似乎还没有出现过当下这么严峻的系统性经济危机。

毕竟，市场和技术渐变带来的经营困境已经把传统媒体和传统媒体体制推到了变革临界点。我国宏观经济进入中速发展的“新常态”，体制外的互联网媒体市场在经济影响力和传播影响力二十多年的量变积累中逐渐形成质变式的竞争挑战，传统媒体曾经所依赖的经济基础和垄断地位不再。面对传统媒体的困境，面对新媒体的强力竞争，许多学者强调传统媒体的转型重点在于建立稳定的体制机制，真正激发国内传统媒体按照市场规则和互联网逻辑，去构建其生存发展、产生影响力的新方式。“中国的传统媒体很大程度上是被自己打败的，不是被新媒体打败的。中国传统媒体与新媒体之争与其说是媒介之争，不如说是体制机制之争。此套不解，传统媒体的危机就不可能解。”特别需要指出的是，传媒学者们不仅看到了我国传统媒体持续加剧的经营困境及其体制困境，而且还强调了传媒融合转型、体制创新时机的紧迫性，认为“传统电视转型的窗口期已经到了快要闭合的时候。我们已经错过了报纸转型，今天不能再错过电视转型，未来更不能错过广播转型”。

二、研究视角

面对长期以来的传媒体制经济低效困境难以突破的情形，研究我国传媒规制改革的新视角在哪里呢？我们应该正视在媒体融合时代，我国的传媒体制无法维持传统媒体时代的国有垄断的状态，应该从大局层面理解我国传媒政策目标，认识到我国传媒业不会像一般性竞争产业那样采取大规模产权改革，由此推论未来我国传媒体制改革的方向，应该是在保障传媒社会功能的前提下，通过渐进的规制创新来激发市场竞争活力、提升规模经济效应、激励传媒机构采取有效经营行为，从而逐步优化传媒产业市场结构，提高传媒产业经济效率。理论研究视角大致来说有两个视角：一是反思这种渐进性改革的合理性和局限性，进一步优化改革基本目标；二是在国家既定的规制目标方向下，对传媒规制创新决策与实施过程中遇到的传媒市场现实运行状况进行准确量化研究，并基于政策目标、学术理论来系统分析，进行科学决策和调控。本书属于后者。

所以，本书采用了“规制”和“传媒规制”的概念和理论来研究我国传媒体制问题，因为规制理论背后系统的产业组织经济学、传播学理论和国际惯例背景，比较适于对我国特定传媒体制下各个传媒领域复杂的问题和运行效果，以及传媒体制改革的规律和具体问题进行量化分析，甚至可以设置一定的考核指标作为传媒政策调控的参考依据，也便于与发达国家的商业媒体、公共媒体进行量化绩效比较。上文论及的我国传媒体制的三大问题不能通过简单的市场化、私有化的方式来解决，而是需要通过量化、渐进的改革调控来权衡解决。而这种量化调控方案，基本上都可以在规制理论范式中找到相应理论工具进行定性和量化分析：传媒市场切割是准入壁垒的问题，传媒竞争活力与垄断低效可以用市场结构相关理论工具进行分析，这都是典型的产业组织学研究的对象；传媒机构经营主体地位问题是产权问题与激励规制问题的结合。可以说，从产业组织、产业规制的角度研究我国传媒行业，是分析行业问题、促进体制改革和行业发展的有效路径之一。

传媒规制长期以来都是传媒政策的核心部分。世界各国的传媒经营通常比一般性竞争行业有更多的规制，不同国家、不同时期的传媒规制形塑了不同的传媒机构、传媒行为和传媒内容。规制通常包括经济规制和社会规制两大部分，传媒规制亦如此。市场经济条件下传媒经济规制主要是运用产权规制来促成传媒有效的市场结构，并对部分媒体采取一定经济行为规制；社会规制主要体现为传媒内容规制。各国传媒规制的政策目标，往往是既希望传媒市场繁荣、产业增长、经济高效，同时希望传媒能生产出优质的内容产品，为社会和受众提供有益的传播服务。当市场不能自动实现这两方面目标时，各国普遍采取政府规制来促进实现这些目标。

世界各国传媒规制理论绝大多数都是把公共利益作为传媒规制的最高目标的，公共利益正是传媒规制的合法性所在。但是，各国在各个时期对于公共利益的理解和实现方式存在一定差别，所以不同时期传媒规制的目标和方式会存在差别。西方发达国家的规制理论普遍把保障社会民主自由所需的信息自由传播与意见自由表达作为传媒规制的最高目标，民主自由的社会价值是公共利益最重要的因素。各国传媒规制实践则非常复杂，民主自由、经济效率、消费者利益和企业利益往往是传媒规制政策制定中需要综合考虑的要素，各种传媒规制理论研究则多从应然和实然的角度，关注这些要素及其关系。我国传媒规制则更加严格而复杂，因为我国传媒承担着更复杂的政治、经济、社会、文化功能。从根本上说，我国传媒规制制定的内在逻辑是服务全体人民的公共利益，但是不同历史时期我国对公共利益的理解及其实现方式有所不同，传媒规制也在因各种政治、市场、技术环境变迁而持续变革。党的十八届三中全会以来，我国正在推进新时期的全面深化改革，改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民；经济体制改革的核心是“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，这正是中国人民最大公共利益的体现。作为承担公共政策宣传、公众意见表达和公益文教传播的传媒行业，更是一种直接关涉公共利益的“公器”，需要为全社会深化改革提供良好的舆论环境；与此同时，传媒又是现代信息社会的经济基础设施和支柱产业，需要通过市场配置资源提高自身经济效率，也为全社会提供更加丰富的传媒消费产品。从规制理论角度来看，这种以公共利益的社会目标为先、同时追求经济效率和产业发展的政策目标，是要通过改革经济规制和社会规制来实现的，从而更好地实现传媒的社会目标和经济目标。

本书重点是研究传媒经济规制，尤其是基于对各类传统媒体“分立规制”绩效的系统分析和比较，来探讨当下和未来媒体融合中的“融合规制”创新路径。近年来我国传统媒体经济效益和传播影响力迅速下滑，而互联网媒体却因不同的体制和强大的技术功能而持续迅猛发展，并且“互联网+”已然成为我国经济转型升级的国家战略，互联网媒体的传播能力和社会影响力也持续迅速提高。传统媒体与互联网媒体这两种不同的发展趋势固然与其传播技术相关，但是两者产业规模在国际同行中相对地位差异显著，这只能说明传统媒体规制与互联网媒体规制的差异对相应的媒体市场行为和产出产生了不同影响。所以，要研究我国媒体融合时代正在进行中的媒体规制创新，就需要实事求是地深入研究过去传统媒体规制和互联网媒体规制，分析不同规制下的传媒市场竞争格局和传媒机构市场行为，并发现不同历史时期特定规制及其变革带来的效果，进而根据我国新时期的规制目标，参考国际融合规制经验，来综合权衡规制创新决策。

三、研究问题

那么，在传统媒体规制体系下，我国传媒产业究竟多大程度上达到了社会目标、经济目标？要实现传媒产业持续增长且促进整体经济增长与转型，保证正确舆论主导“中流砥柱”、各种创造性传媒文化“百花齐放”，需要怎样的传媒经济规制体系？不同时期的规制改革在规制目标实现中发挥了怎样的作用？应该说，党和国家的各个时期的重要文件作出了方向性的决策，尤其是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的坚持正确舆论导向、促进媒体融合、鼓励公平竞争、提高产业规模等文化体制改革方针，这将成为今后一个时期我国传媒规制的指导方针。但是仅有这些政策方针还不足以认识传媒规制复杂的政策目标的实现程度，不足以深层认识这些宏大传媒政策目标之间的理论关系。学术界需要在中央总体改革原则下，在传媒技术和传媒市场迅猛变革的条件下，审慎辨析传媒规制主体和客体的性质，构建一个科学严谨的规制绩效评估体系。

对我国现有传媒系统及其体制——“事业性质、企业管理”媒体、企业性质国有媒体和民营媒体企业混合并存——的绩效评价，官方文件使用最多的是“取得了社会效益和经济效益双赢”；有人认为，这种混合体制既限制了传媒产业经济效率的进一步提高，也妨碍了传媒公共服务职能的实现。崔永元关于中国电视公共功能和商业效率均未充分体现的批评颇有代表性。这些观点道出了许多重要现实，但作为传媒规制学术研究，对规制绩效尤其是经济规制绩效评价不能停留在描述的层面上，而应该有更系统的理论分析和评价指标。

传媒行业产出数据指标固然可以作为反映规制绩效的指标，甚至是最终指标；但最终产出指标往往还受技术、市场等多种因素影响，所以不能简单以最终产出绩效来评估传媒规制绩效。按照产业组织经济学相关理论，规制能够直接产生的结果，即规制直接绩效，是影响市场结构、影响企业行为、影响市场可竞争性，进而和其他社会、经济要素一同影响传媒经济产出和经济运行效率。经济规制的主要目标是形成产业内部有效竞争、激活市场竞争并且保证适当的规模效益，才能充分发挥个体企业和整体产业的经济效率。因此评价我国传媒经济规制绩效的研究，应该包括以下几组问题：

（1）从市场结构上看，中国传媒市场究竟是竞争不足，还是竞争过度？时间序列上，报纸、电视、互联网媒体等传媒子市场的市场集中度如何变化？这种市场集中度变化体现了规制政策怎样的作用？

（2）中国传媒机构市场经营行为有何特征？它与市场竞争水平有何关系？不同产权传媒机构市场经营行为有何区别？

（3）中国传媒机构规模经济达到怎样的水平？传媒规制对传媒规模经济有什么影响？

（4）中国传媒产出达到什么水平？不同产权性质媒体的传媒商品产出、传媒公共产品产出有何特征？

四、研究现状

在社会、经济转型背景下，我国传媒规制研究问题复杂、视角较多、成果较丰富。其中有的研究是用“规制”概念和理论，更多研究常用传媒政策、体制、制度等概念和理论来研究与规制相关的问题，研究成果比较丰富。各类研究范式大致有新闻传播学范式、经济学范式、制度主义范式等。

（一）国内研究的问题和观点

1．传媒属性与功能

传媒属性、功能定位往往是传媒规制的核心问题，对我国传媒来说这是一个敏感而重大的问题，尤其是在改革开放前期。各界观点主要包括党的喉舌功能、公共利益属性、“双重属性”、产业属性、功能转型等。童兵认为，传媒是党和政府的喉舌同时又是人民群众的喉舌，政治文明需要民主、科学、人文的新闻观；舆论监督的理念和顶层设计尚须变革；马克思主义新闻观中国化过程中要保持正确的政治方向（2001，2003，2012，2018）。李良荣认为，中国传媒整体具有上层建筑和信息产业双重属性；“一报两台”是党的喉舌，具有更多事业性质，其他媒体则具有更多信息产业属性；“公共利益是中国传媒业立足之本”；中国新型主流媒体应面向以中等收入群体为主的主流人群，传递主流价值观。（1995，2003，2007，2018）喻国明认为，社会系统要求传媒功能从“喉舌论”向保障知情权与信息安全转型，从一元宣传导向往多元沟通、公共话语平台转型（2004）。宋建武从新闻的公共物品性质、广告的私人物品性质论述了媒体的双重性质（1997）。邵培仁、胡智锋、李晓枫等也论述了传媒的公共利益属性。周鸿铎较早提出了传媒经济属性的观点（1986）。黄升民、丁俊杰论述了传媒产业属性及产业化动力（1997）。吴信训等论述了传媒经济具有商品属性、政治属性和公益属性（2005）。

在哲学理论、政治理论没有重大突破的情况下，近年来关于我国传媒属性与功能的研究似乎也没有多少重大进展，当然也有研究者提出了新媒体环境下传媒属性的挑战和机遇以及对我国混合传媒功能的思考。张金海、李小曼提出，在中国传媒混合型的功能结构中，不仅公众利益缺乏结构性保障，还存在强势政府与传媒的严重利益冲突，冲突双方均将受到利益的损伤。中国传媒按照公共性、意识形态性与商业性三种不同属性设立不同传媒类型，实现政府、传媒、公众三者在传媒结构中的利益均衡，就成为传媒结构合理建构的可行路径（2007）。刘瑞生认为，新媒体传播中意识形态构建方式正在转型，新媒体网络化、全球化、社会化与个体化的传播属性对我国主流意识形态的媒体建构提出新的挑战和机遇（2011）。任陇婵认为，改革开放后我国媒体由单纯的宣传单位转变为集宣传喉舌、公共服务、产业发展“三位一体”的新主体。时政新闻也具有政治、经济双重属性，时政新闻所背负的新闻理想、时政情怀与商业诉求、市场压力之间的乖离，使时政新闻及其从业者成为一个矛盾体（2015）。

2．传媒体制特征、问题剖析、改革方向

如果说从根本上论述我国传媒属性和功能有理论风险和难度，那么论述具体体制特征、剖析体制存在的弊端和问题、探讨具体可行的体制改革方案，则更可行也很有必要。

从新闻宣传到产业发展，从传媒结构到市场运营以及传媒组织、体制变革特征，都有较多的研究文献。喻国明认为，我国新闻体制是一元多层的刚性控制；我国传媒发展失速，迫切需要体制改革解放传播生产力；规制改革需要统一机构、科学标准、法规体系（1988，2003，2010）。胡正荣认为广电公共服务应由政府主导提供向政府组织、社会资本参与或市场供给发展（2007）。张志认为我国要建立事业和产业双重现代政府规制，促进传媒多样性和效率性，促进有效竞争（2004）。谢耘耕认为我国需要通过资本运营来盘活资产、优化竞争、实现规模经济（2006）。陈怀林认为传媒改革路径是自下而上的“合谋”与连续边际调整（2000）。陶喜红研究了传媒市场结构变迁及其制度、技术原因，认为中国传媒市场行政力量转向适度垄断，进入壁垒从刚性向适度黏性发展（2013，2014）。胡智锋、尹鸿、严三九、屠忠俊、庞井君、潘祥辉、易旭明等人就传媒制度也有深入论述。

现有文献论及的我国传媒制度弊端主要有：“事产混合”体制低效、公共功能受损、市场分割行政垄断、产权不清、无序竞争、资源浪费、规制权威不足等。胡正荣批评了媒介寻租现象；认为传媒资本化重组面临体制、产权、垄断困境，会侵蚀本来就很脆弱的公共利益；我国媒介制度困境的根源在于意识形态中关于媒介、国家及人本身的理解（2003，2005）。唐绪军论述了中国报业的产业特性、体制条件、现实挑战，论述了报业市场化与宏观体制的关系（1995，2005）。李本乾认为我国传媒产业组织政策导致传媒产业散、滥、小，应该重构媒介管理体制、重建媒介竞争秩序，分宣传、公益、商业传媒三大类型实施不同监管与规制（2010）。陆地认为中国电视产业面临资源补偿、管理系统、市场系统及国际化四大危机（2002）。时统宇对电视收视率导向、泛娱乐化现象进行了持续的批判（2006，2007）。陈敏、张晓纯对52位媒体人的离职告白文本进行内容分析后发现，传媒体制的禁锢是首要原因（2016）。黄勇、李晓枫等也剖析了各种传媒弊端。

关于改革方向，各界观点大致包括“事产分离”、明晰产权职责、放松规制、打破条块分割等，还就制播分离、三网融合、公共服务、产权改革等具体制度进行了研究。童兵主编的“中外传媒体制创新”丛书系统论述了报业、广播电视、互联网等传媒体制，提出了培育市场主体、完善市场体系、转变政府职能的改制方向。戴元初认为我国需要解构“潜规则泛滥”的旧规制，建构市场和政府职责明晰、超越部门利益的新规制（2006）。唐世鼎、黎斌探讨了制播分离的理论依据及系统改革路径（2005）。李岚、朱虹、强月新也论述了制播分离。黄升民认为“三网融合”具有内容管控、传输安全、公共信息平台的媒介思维，通过双向准入、市场竞争、技术进步服务于国家信息战略（2008）。严三九认为，尽快实现媒体融合与传媒体制之间前沿性与滞后性、客观性与主观性的动态平衡，成为决定媒体业发展格局的关键环节；其调研显示“现行传媒体制在传媒公司运营机制改革中阻碍作用的程度”居各项要素之首，但是巨大的革新需求与谨慎、惰性之间形成了传媒体制改革在意识层面必须克服的一对矛盾，政策的制定、执行与行业反应存在不对称现象（2016）。朱剑飞则强调媒体融合是“一场革命性的转基因工程”，认为我国媒体融合通畅度被区域属性制约，要通过突破地域与体制来培育真正拥有主导性的市场主体地位，通过资本手段实现台（报）网合一的平台联动运营、实现产业链全面融合；要打造拥有吸引力和数据分析能力的用户平台，最重要的是技术能力和“互联网+”的思维价值理念，产业化导向的混合经济媒体融合，要打破传统媒体管理的路径依赖，将不可避免迎来再一轮思想解放与传媒集团的“二次革命”（2016）。在具体的规制创新方案上，葛明驷提出“特殊管理股制度”具有加强社会性规制、放松经济性规制的功能，是我国媒体规制融合的一种趋势（2017）。

3．传媒规制理论、国外体制研究

各界一般认为传媒社会价值、技术特征是规制合理性所在；国外规制政策对我国的启示主要是放松经济规制、促进竞争与融合、重塑社会规制。张志认为西方规制变革特征是放松经济规制、强化社会规制、调整外部规制、建立内部规制，目标是提高效率、适应全球化（2003，2012）。朱春阳认为我国传媒规制应以传媒事业、产业分离为切入点，以形成全国统一、开放、竞争的传媒市场为产业规制目标（2008）。肖赞军认为西方传媒融合规制趋势是：纵向规制向横向转换，放松准入、促进竞争、吸纳投资取向，行为规制取代结构规制（2011）。夏倩芳认为公共利益是英、美广电规制的正当性所在，但实践中公共利益往往不能公平表达，放松规制导致产业利益与公共利益之矛盾更难调和（2004）。戴元初认为，如果没有政府规制传媒市场失灵几乎是必然的，但是规制方式因各国传媒嵌入社会功能方式不同而各异。美国侧重于自由市场环境下公众经济利益诉求基础上的“公共利益、便利和必需”，英国侧重于以公共广播电视为主体的精英干预下的公共利益保障机制。美、英传媒规制形成均源于其特定的政治、经济、历史、文化条件，但美英两国电子传媒规制目标和实现方式正有所趋同（2014）。金冠军、郑涵分析了西方各国因政治调控关系不同而形成的四种公共广播模式（2002）。国家广电总局发展研究中心梳理了13国广电体制沿革、模式、法规，认为我国广电可以借鉴经验、基于国情，经外围突破向整体转型变革（2007）。经济学对传媒机制的实证研究很有价值。程贵孙研究了传媒、广告商、消费者作用机制，认为适当传媒规制利于社会福利增加，兼并利于传媒、广告商，如兼并后节目差异性提高，消费者福利并不会降低（2007）。李然忠基于“多任务委托—代理”经济模型分析，认为中国媒体“双重任务”必然导致经济低效率（2005）。龚彦方计算了传媒需求弹性、规模弹性，认为中国传媒上市公司垄断势力明显，但“条块分割”又使公司规模不经济（2012）。张文锋分析了自我规制或共同规制的形式对国家规制的补充或替代（2015）。互联网媒体规制也成为各界关注的新热点，郎劲松等认为我国视听内容规制与传媒市场化之间的张力不断强化，注重传媒公共性、探索传媒法治化应成为我国内容规制的新思路（2016）。李杉、阮毅针对中国经济进入“新常态”的形势，提出经济下行时规制改革的目标和手段也应符合新常态的本质，采取以激励性规制手段完善市场结构与产权结构、建构经营者激励机制、提升传媒市场的有效竞争等一系列举措（2018）。郭镇之、金碚、崔保国、吴克宇、金雪涛等学者也论及传媒规制。

4．传媒、传媒产业、传媒规制的绩效评估标准

总体包括传媒公共功能、经济效率两大维度。喻国明、戴元初评述了美、英规制效果评估方法，指标包括集中度、观点多元性，及综合公共领域平台实现程度权变评估法（2008）。丁和根认为应从媒体社会责任、制度认同、竞争力、经济效益等角度评价传媒制度绩效（2007）。陈蕾、李本乾、岳芃、王艳萍等人的研究，论及市场结构、产权结构、规模效率、资源配置、利润率、产出、市场行为、技术进步等指标（2005，2009，2006）。

经济规制政策的主要目标是保证有效竞争，传媒研究也常论及它是传媒经济规制目标，但是对有效竞争的理论阐述和深入研究则多在经济学研究中进行。王俊豪在中国较早论述了有效竞争属于适度竞争和适度规模交集概念（1995）。金碚建构了SCP循环分析模型，梳理了有效竞争指标（1999）。曹建海认为有效竞争可以作为经济政策依据（1999）。马文军等结合钢铁等产业研究了有效竞争的企业数量、企业规模（2010）。丁启军从利润率、实际利润率、职工平均工资来衡量价格规制效果，并结合规制机构利益同盟等规制行为来评估规制效率。于良春等用产量、质量、价格、资产利润率等指标来衡量电力生产效率、资源配置效率。

（二）国外相关研究

国外传媒规制研究各个时期各有重点。20世纪20年代，电波稀缺使得美国接受了执照审核、所有权限制、公平近用的广播规制理论；英国则采取了更强的规制——公有化。斯特恩（Stern）认为这种规制模式在商业利益主导下延伸到电视领域（1961）。一般理论认为广电产权规制利于实现观点多元、防止垄断。科斯（Coase）从经济角度则提出电波产权规制不如频谱产权私有、拍卖更有效率（1959）。

20世纪70年代起放松规制开始盛行，文献多论证其技术、经济效率的合理性，或从公共、民主角度论证社会规制的必要性。英国皮考克委员会1986年提出了“消费者主权”理念，强调市场力量。科林斯（Collins）等认为传输技术、意识形态、节目国际化改变了英国广电规制（1988）。皮卡德（Picard）分析了政府干预媒介市场的社会、经济原因和争议（1989）。奥格斯（Ogus）论述了规制和放松规制的法律形式和经济效率（1994）。麦克切斯尼和巴格迪基安（McChesney & Bagdikian）持续批评了放松规制下垄断媒介反民主的现象（1999，1983）。

21世纪的传媒规制研究，不仅关注媒介融合、全球化时代的规制趋势，还深入研究放松规制对民主的影响，精确量化传媒产权结构研究，辨析放松规制中的政治—经济关系、规制传统影响等问题以及各国不同文化下的社会规制。

哈根（Hagen）认为传输技术进一步改变广电性质，放松渠道规制是趋势；但传媒外部性意味着广播社会规制将超过经济规制（2005）。西布赖特（Seabright）认为广播产业租金已经从控制渠道转向控制内容，规制必须警觉内容企业的价格、行为（2005）。芬塔克（Feintuck）认为英国公共服务、民主价值受到市场价值挑战，规制很难协调激励增长与公共服务的关系，新的传媒规制并不完全符合整体公共利益（2006）。豪尔（Hall）等认为规制机构的自身传统会改变规制效果，规制需要更透明、客观（2000）。亚历山大、布依格斯和白金汉（Alexander、Buigues&Buckingham）等人分别研究了美国、欧洲、澳大利亚等国家根据自身政策、文化需要而实施的规制（2005）。

伦特（Lunt）等认为全球化中政府越来越难以通过传媒政策实现全国共享价值，随着商业、教育、社区等社会功能越来越依赖传播，英国规制机构越来越强调公民参与、自我规制；经济规制应通过精确信息判断市场是否有效（2002）。多伊尔（Doyle）分析了传媒产权集中的政治、经济影响，认为英国放松产权规制政策更多的是政治观点，而缺少精确、系统的量化研究证明媒介产权集中带来的社会、技术、经济影响，新规制未能禁止政治势力与传媒势力的不健康联盟；经济影响方面，她统计发现地面电视、全国性报纸受众规模与边际利润的相关系数分别是0.876和0.663；斜向扩张只有在经营专门性的共同内容时才有明显经济效益；传媒政策促成的市场结构和产权结构对企业经济绩效影响明显（2002）。

诺姆（Noam）认为美国传媒政策争论是“热度”大于“亮度”，精确的传媒产权信息是规制政策的基础。他分析了美国信息传媒产业20多年的产权集中数据，发现其2006年前后的传媒垄断程度，相对1984年以前并未上升，相对1992年则上升了，相对2001年未上升；数字传媒集中度更高是因为强规模经济、网络效益等技术特征；25家传媒寡头、无数专业传媒公司构成了美国“双层传媒系统”（2009）。美国政府问责局发布的媒介产权报告认为市场规模、技术及法律规制影响传媒数量；经济压力迫使传媒兼并或内容合作，这会减少独立的观点传播；互联网便于小企业及女性、少数派进入传媒市场；建议FCC（美国联邦通信委员会）改进女性、少数群体传媒数据的精确性，从而更好地保证传媒多样性的政策（2008）。斯乔瓦（Sjø vaag）提出基于媒介效果假设的规制原则是政治性的，传媒规制应该有系统的社会基础，而非简单“路径依赖”（2014）。新媒体环境下规制矛盾也是国外研究热点之一。凯莉·奎因（Kelly Quinn）研究了社交媒体隐私规制的困境（2016），苏珊·芬勒（Susanne Fengler）认为传媒自我规制效果有限，规制政策制定者应该创造更多的激励来督促传媒机构实现社会责任（2015）。林（Lin）认为泰国根据不同视频类型的社会文化影响采取不同的规制模式，能够覆盖大众传播市场的电视类内容，采取了严格的“把关人”模式的内容与执照规制，而网络传播平台的中立能够促进跨平台内容创新和传播模式创新（2016）。传媒规制如何处理公共利益和私人利益关系一直是个根本性议题。2017年伊莎贝拉·卡比尔和凯瑟琳·萨利卡伊斯（Izabela Korbiel&Katharine Sarikakis）仍认为欧盟传媒规制在协调传媒产权和公共利益方面并不成功（2017）。

国外关于有效竞争的研究，可追溯到“马歇尔冲突”的发现。克拉克（Clark）为此提出了“有效竞争”概念，认为竞争过强或过弱都会导致效率低下（1940）。斯蒂芬（Stephen）则从市场结构、企业行为、市场绩效方面提出了有效竞争29条标准（1958）。马松、拜恩和舍雷尔（Mason、Bain&Scherer）逐步完善了市场结构—行为—绩效分析范式（1957，1959，1970）。鲍莫尔（Baumol）等提出可竞争市场理论，认为政府应保持市场潜在竞争（1982）。许多文献研究了规制与有效竞争实践，如格思里（Guthrie）发现有效竞争市场中企业比受规制企业获得更高现金流的投资模型（2012）。

（三）研究述评

如上所述，国外传媒规制基本理论和价值研究已趋于稳定，放松经济规制的政策方向基本形成，前沿研究一方面是对规制社会绩效、经济绩效的系统、精确、实证研究；另一方面是关于基本规制理论中的传媒影响机制等环节的研究，从而对规制理论进行深化或反思性的研究、验证。也有不少文献是从不同国别的经济效率、文化规制要求进行国别规制研究。

中国的传媒规制研究，多数还在论述放松产业规制或者保障公共利益的政策方向，以及总结借鉴国际规制普遍经验；部分研究开始探讨规制实践中的变量关系。我国传媒规制研究，尚未更精确地实证研究各层次、各类型传媒市场的市场结构、竞争行为、规模效应、融合效果，尚未对事业、产业混合体制下传媒公共、商业功能实现水平进行量化评估，尚未对不同产权媒体的社会与经济绩效这一敏感问题进行系统研究。

五、研究思路

根据国内外传媒规制领域的研究学术图谱以及我国传媒规制实践中的问题，本书聚焦我国传媒规制绩效，实证研究在各层次、各类型传媒市场中，传媒规制带来的市场结构、市场行为、规模效应、媒介融合这几类直接绩效，以及传媒规制与其他因素综合作用带来的传媒公共产品产出和传媒商品产出绩效。本书还将基于绩效实证研究，论述各时期规制变革对规制绩效的影响，探索我国传媒规制创新进路。

需要强调的是，传媒规制的政策目标包括社会目标和经济目标，世界各国普遍认同传媒社会目标高于经济目标；传媒规制不仅是传媒产业经济规制，传媒社会规制对社会目标实现也具有重要意义。本书侧重研究传媒经济规制及其对传媒经济效率的影响；关于传媒社会规制及其绩效，也从传媒公共产品（包括公共政策宣传、公众舆论表达、公益文教传播）产量的角度有所涉及。这是因为，传媒经济规制本身也是非常重大的研究议题，我国尚未从理论上清晰地解决在现有宏观制度环境下、在保障社会目标前提下，如何通过可行传媒经济规制改革充分释放传媒产业活力的问题。传媒产业经济规制下形成的传媒市场结构和市场行为不仅影响传媒产业经济发展，而且也影响我国传媒社会目标实现，甚至还影响我国整体国民经济的转型升级。中国语境下，政府在经济发展中所发挥的作用大于一般的成熟市场经济体。在传媒产业领域，我国政府干预和公共资源直接参与传媒产业发展的程度尤其高，传媒经济规制在微观传媒企事业机构以及全行业的发展中具有特别重大的影响，需要从理论和实践层面对融合时代的传媒规制进行拓展研究。

所以本书拟定的研究思路是：首先，梳理相关规制理论及我国规制政策目标，构建包括市场结构、规模经济、市场行为、传媒产出等标准的规制绩效评估模型。其次，分四章统计研究这些绩效标准及其子项目标准的现实表现、理论内涵，纵向研究市场结构的历史变迁轨迹，从中发现部分相关变量的关系，进而评价中国传媒规制绩效，提炼出关于中国传媒规制研究的理论和实践观点。最后，总结各层、各类市场统计研究中的重要发现，并针对性提出政策建议。研究思路如图1-1所示。

六、研究方法

对于中国传媒产业规制绩效这一理论性和实践性很强的研究课题，本书主要采用了理论分析法和实证数据分析法进行研究。

本书主要理论框架是基于有效竞争理论等产业组织理论、规制经济学理论以及相关新闻传播学理论，来构建传媒经济规制绩效评估模型，分析模型中各项指标的现实含义和规制政策原因。

根据上述理论视角，基于实证数据对传媒行业几个重要子行业及其细分市场的重要市场结构、市场行为、规模效应和传媒产出等方面的规制绩效进行实证分析，并实证研究核心市场结构数据的历史变迁，分析其中的内在规律；并在此基础上对照我国传媒规制目标来评价规制绩效实现程度，进而据此提出优化公共政策决策和实施规制创新的建议。