第三节 无障碍战略顶层设计
一、以顶层设计法分析无障碍战略目标
上一节对于顶层设计已有介绍，下面将参考系统工程顶层设计的流程图来制定战略目标的顶层设计流程图。
先有战略目标，再把整体目标进行分解，把子目标看作子系统，推导出图1“战略目标顶层设计流程图”和图2“目标子系统间相互影响图”。
图1 战略目标顶层设计流程图
战略目标顶层设计流程图表明了使用顶层设计方法来进行制定战略目标的大致过程。对于本书而言，图1的流程就是全文的战略分析框架。第一步，先确立无障碍战略总目标（以无障碍战略的目标定位为基础）；第二步，根据总目标（或系统），分解战略分目标（或子系统），建立无障碍战略的实施路径；第三步，协调、评估、迭代、优化等，建立合适的保障机制（或实施机制）。当然，顶层设计方法在实际使用时，还必须考虑以下三点：①关注战略系统自身内部子系统间的相互关系及影响。笔者把这种子系统间相互作用、影响最后达至平衡的往复状态称为顶层设计的小循环。②重视战略系统自身内部自上而下设计思路与自下而上设计思路的有机结合。笔者把这种双向交叉的设计思路称为顶层设计的双向循环。③分析战略系统所处的自身系统以外的战略环境。笔者把这种战略系统与外界战略环境相互作用、影响最后达至平衡的往复状态称为顶层设计的大循环。这种顶层设计的小循环、双向循环、大循环，从哲学的视角看，同样符合唯物辩证法的两个论断，即世界是普遍联系的和世界是永恒发展的。
前面在介绍顶层设计方法时，重点介绍了顶层设计的顶层指向性、层次性、整体性、他组织与自组织性等四个特征。在这些特征中，使用者往往很关注顶层指向性、层次性、整体性和他组织性，而忽略了自组织性。这里就顶层设计方法使用者容易忽略的问题谈两点：①顶层指向性具有相对性。在图2中，子系统1自身内部又有孙系统，此时基于孙系统之间的相互作用与影响，子系统1的目标也体现出顶层指向性。②谈到系统的自组织性必然涉及他组织性。这里的他组织性的外力具有相对性，它是相对于子系统而言的，实际上也有顶层指向的含义。从唯物辩证法的观点看，对于顶层设计方法而言，我们既要重视他组织机制的顶层指向性，也要重视自组织机制的联系协调性。如图2所示，子系统间可能存在各种联系或协调。
图2 目标子系统之间相互影响图
二、无障碍战略的目标定位
对于无障碍战略的目标定位，适宜采用在专家会议法基础上运用目标定位三要素理论的方法。
1.采用专家会议法讨论的情况
2017年5月28日，“国家无障碍战略研究与应用”丛书编委研讨会在福建漳州举行。会议期间，来自国家发改委社会发展研究所、国家住建部标准定额司、全国五部委无障碍专家委员会、中国标准化研究院服务标准化研究所、中国残联维权部、中国社会福利与养老服务协会以及清华大学、中国人民大学、北京师范大学、浙江大学等高校的无障碍研究院或研究中心共计18位专家就无障碍战略的目标发表了各自的观点，归纳起来有如下几点：①无障碍战略应以人为本；②重点以无障碍环境建设为主，兼顾无障碍意识的提高；③加快无障碍环境建设，实现共享发展；④统筹考虑无障碍事业发展与全面发展；⑤无障碍是人的现代化。
2.运用目标定位三要素理论的原则性方法分析的情况
（1）合目的性：以人为本
刚开始，人类社会的发展内涵集中于经济增长（指一个较长时间跨度中一个国家人均产出或人均收入水平的持续增加）。发展集中于经济增长有其背景，根据麦迪森在《世界经济千年史》中的研究，世界的发展在第一个千年，人口仅增长1/6，人均收入没有明显的提高。在第二个千年，世界人口增长了22倍，人均收入提高了13倍，世界GDP提高了近300倍。其中在1000—1820年，人均收入提高了50%，人口增长4倍；而1820年后人均收入提高了8倍以上，人口增长了5倍以上。[4]人均寿命在1000年时是24岁左右，如今是71.4岁，生活实实在在地得到了改善。这种发展的过程，通过克服经济发展障碍获得了经济增长，通过克服生活障碍提高了生活质量、延长了平均寿命，这本身就是无障碍发展的过程。经济的增长是为了让人生活得更好。
1979年，佩鲁在其应联合国教科文组织要求撰写的《新发展观》一书中提出为一切人的发展，把人的全面发展作为评价发展的尺度和发展目的，强调发展应该是“整体的”、“综合的”和“内生的”，发展应以人的价值、人的需要和人的潜力的发挥为中心，旨在满足人的基本需要，促进生活质量的提高和共同体每一位成员的全面发展。[5]佩鲁的观点对于无障碍发展理念相当重要：对于障碍人群，无障碍发展应以人的价值、人的需要为中心，旨在满足人的基本需要。
阿玛蒂亚·森在《以自由看待发展》一书中说了相似的话：发展的内容包括消除各种障碍，如贫困、教育障碍、歧视残疾人、缺乏社会保障等，它是一个综合的过程。同样在这本书中，他八次提到“可行能力”一词（可行能力理论是他后来提出平等理论的基础）。他强调，可行能力旨在实现享受人们（当然包括障碍人群）有理由珍视的那种生活，具体包括免受困苦的基本的可行能力、享受基本社会保障等的自由。无障碍网络、无障碍交通、无障碍校园、无障碍生活圈等正是社会和政府通过无障碍建设让个人“可行能力”得以实现的某种途径。
人道主义提倡关心人、尊重人、以人为中心。在一定程度上，通过无障碍建设让个人“可行能力”得以实现，体现了人道主义精神，保障了人权。
（2）合规律性：追求全面协调发展
从某种意义上讲，迄今为止的人类发展史本身就是一部无障碍史，是一部人类不断认识障碍、克服障碍、逾越障碍的历史。人类社会发展内涵的层次由低到高，内容逐渐丰富，首先是“集中于经济增长”，然后是“扩展为经济发展”，第三阶段是“拓宽为综合发展”。综合发展，包括政治、社会、文化等方面的发展，以及人们开始关注的无障碍发展。无障碍发展理念转向更广泛的维度，是从20世纪50年代开始的。不同学科从不同角度拓宽或发展现代化的内涵，如以罗斯托为代表的经济学、以亨廷顿为代表的政治学、以帕森斯为代表的社会学、以英克尔斯为代表的人文学、以布莱克为代表的制度学等。这些拓展既包括定性描述，也包括定量的指标。1977年沃尔芬森提出“综合发展框架”，认为发展不能归结为一种单方面的进展，而应当是促进不同方面同步的进展[6]。沃尔芬森谈到的这一点对于无障碍发展理念而言相当重要：社会发展不能仅仅依赖于一种单方面的进展，而应当是促进不同方面，包括无障碍事业的同步进展。无障碍社会事业正是在这个过程中逐步发展的。在综合发展阶段，无障碍社会事业得到了社会更多的关注，真正实现了无障碍发展理念的创新和升华。
（3）合实际性：统筹兼顾各方面情况
随着现代化的不断推进，发展进入了一个更大的时空领域，不仅涉及社会领域多扇面的发展，而且涉及不同历史阶段的发展，如不同时代（现代与后现代）的发展、代际关系（可持续）的发展等。从系统论的观点看，此时的无障碍发展进入多扇面的社会领域，进入了一个更大的时空领域，如耳蜗、盲文、智能电话、无障碍网络、无障碍交通、无障碍国际交流等，无障碍跨越了国界和地域，忽略了种族和信仰，平等地看待性别、残疾和健康，无障碍终于成为人类的共识。我国的无障碍发展也有自己的社会领域性、历史阶段性，这就是最大的合实际性。
综上所述，可将无障碍战略的目标定位为：坚持以人为本，统筹兼顾地推进全面协调可持续发展与无障碍发展。这实际上是运用目标定位三要素理论把以人为本的合目的性、全面协调可持续发展的合规律性与统筹兼顾的合实际性统一了起来。
三、无障碍战略的目标体系
在无障碍战略目标定位下，可以将总目标细分，制定阶段性目标，把无障碍战略的目标体系分为三个阶段。
（一）第一阶段，从现在到2020年，全面推进无障碍设施建设，增加无障碍产品供给
首先选取我国“十三五”时期与无障碍相关的三个具有代表性的文件进行比较，具体内容见表3。三个文件分别为《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》。另外两个文件《中国妇女发展纲要（2011—2020年）》和《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》，对妇女、儿童的全面发展均有提及，亦简略地涉及了残疾妇女、儿童等，但都没有出现需要我们关注的“无障碍”这个词，在此就不单独列出予以比较了。即使如此，妇女尤其是孕妇、儿童及儿童看护者仍然是非常需要无障碍建筑、无障碍环境的，因为无障碍环境是惠及全体人民的。
表3 “十三五”时期三个文件中关于无障碍的内容比较
从表3可以看出，三份文件对无障碍都比较关注，对无障碍均有具体表述。值得一提的是，在无障碍的建设方面，三份文件各有亮点。
1.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出了“全面推进无障碍设施建设”的规划要求，意味着政府在一个国家战略、行动纲领性文件中把“全面推进无障碍设施建设”作为自己实实在在的责任和国家战略内容，把“无障碍设施”包括无障碍建筑作为公共物品，同时体现了无障碍设施的通用性和普惠性。
2.《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》对无障碍的内容表述得比较丰富，囊括了方方面面，除了通常提到的无障碍的相关内容外，还提出了“无障碍产品”、“无障碍通用产品”等相关内容，这是“八五”以来制定的五个残疾人事业发展规划中都没有出现过的。一方面，无障碍产品概念的提出意味着将原来有形的无障碍产品（如无障碍建筑、无障碍住宅）扩展到包括无形的无障碍服务、组织、观念或它们的组合。另一方面，无障碍产品概念的提出意味着无障碍市场供给，同样需要考虑将无障碍需求侧纳入供给侧结构改革之中的问题；从产业经济学的角度看，同样存在无障碍产业，而且鉴于无障碍产品具有通用性和普惠性，这个产品无论是政府购买还是民众自己购买，需求量都是巨大的，无障碍产业必将是朝阳产业、长青产业。
3.《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》直接提出“探索鼓励市场主体参与无障碍设施建设和改造的政策措施”的规划要求，这在之前的类似文件如《中国老龄事业发展“十二五”规划》和《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》等中都从未提及。“市场主体参与无障碍设施建设和改造”的提出具有十分重要的意义，体现了对市场机制的认可。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，在无障碍设施建设和改造过程中，当政府的作用发挥到一定程度后，必须考虑市场在资源配置中的决定性作用，这也将有益于更好地发挥政府的作用。
2018年3月5日，国家层面的《政府工作报告》首次正式写入“加快无障碍设施建设”的内容。
十九大报告指出，从现在到2020年是全面建成小康社会的决胜期。我们要对照小康社会的各项要求，“五位一体”地统筹推进各项建设，突出抓重点、补短板、强弱项。全面建成小康社会的核心在于“全面”，包括极端贫困的残疾人家庭、贫困的老年人家庭。对于无障碍而言，“短板”是重点障碍人群，“弱项”是无障碍发展。
经过上述分析，结合目标定位三要素理论，可以确立第一阶段目标为：全面推进无障碍设施建设，增加无障碍产品供给。
（二）第二阶段目标，从2020年到2035年，全面推进无障碍环境建设，无障碍设施基本臻于完善，无障碍产业初具规模
十九大报告指出，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化。人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，基本公共服务均等化基本实现，国家治理体系和治理能力现代化基本实现。
由于国家层面的“十三五”规划提出了“全面推进无障碍设施建设”，在接下来的阶段，在“全面推进无障碍设施建设”的基础上，再奋斗15年，应该“无障碍设施基本臻于完善”，并且无障碍信息建设、无障碍社区服务建设取得一定成效，无障碍产业初具规模。
（三）第三阶段目标，从2035年到本世纪中叶，全面推进无障碍发展，无障碍环境基本臻于完善
十九大报告指出，从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗15年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。到那时，我国人民将享有更加幸福安康的生活，我国已实现国家治理体系和治理能力现代化。
这一阶段，在“全面推进无障碍环境建设”的基础上，再奋斗15年，应该“无障碍环境基本臻于完善”，并且“全面推进无障碍发展”。无障碍环境、无障碍产业、无障碍社会组织、障碍人群、全民无障碍意识、无障碍国际交流等在无障碍系统内形成良性互动，同时统筹兼顾无障碍发展与全面可持续发展的关系。
综上所述，随着时间的推进，三个阶段战略目标的体系主线依次为无障碍设施建设、无障碍环境建设、无障碍发展，三个层次逐渐升高。无障碍战略在具体推进过程中可能遇到各种障碍，例如①无障碍意识不强。目前在我国，由于整个社会的无障碍意识不强，人们对无障碍战略的重要性认识不足，对战略实施支持力度不够。②社会经济发展水平不高。由于目前我国是发展中国家，社会经济发展水平不高，国家财政暂时还没有足够的资金投入无障碍战略实施及无障碍环境建设。无障碍战略的推进程度是和一定的社会经济水平相适应的。③无障碍社会管理机制不健全。无障碍设施的设计、建设、使用、管理的各环节衔接机制要健全起来，否则有人建无人管。目前我国对于无障碍服务的需求还没有相应的供给机制。正因为无障碍战略推进过程中会遇到各种障碍，所以更要从长远性、全局性角度来谋划无障碍战略。
为了更进一步弄清不同地位层级的无障碍目标、不同的无障碍子目标在不同阶段处于目标体系中的什么位置，这里将以无障碍战略阶段性目标和不同地位层级目标为行，以无障碍战略子目标为列（无障碍战略总目标分为七个子目标，详见第二章），建立无障碍目标体系矩阵表（见表4）。
表4 无障碍目标体系矩阵表
借由无障碍目标体系矩阵表，在无障碍目标内容充实以后，可以更清晰地看到不同地位层级的无障碍目标、不同的无障碍子目标在不同阶段处于目标体系中的什么位置。目标体系矩阵表同时有以下特点：地位层级越高的战略主体，目标愿景性越强，阶段目标跨度大；地位层级越低的战略主体，近期阶段目标执行性越强，远期阶段目标越模糊；不同地位层级的目标、不同的子目标是在不同的阶段实现，有利于分出目标的先后缓急。例如，对于第一阶段的省地市无障碍子目标是可以比较详细制定的，但是随着阶段的推进，远期阶段的无障碍目标会越来越难以具体化。本书关注的是较高层面的无障碍战略，因而主要研究不同阶段无障碍目标与无障碍子目标交织的无障碍目标体系。
[1] 〔德〕哈肯：《信息与自组织》，四川教育出版社2010年版，第19—20页。
[2] 苗东升：《自组织与他组织》，《中国人民大学学报》，1988年第4期。
[3] 宋爱忠：《“自组织”与“他组织”概念的商榷辨析》，《江汉论坛》，2015年12月。
[4] 〔英〕麦迪森著，伍晓鹰等译：《世界经济千年史》，北京：北京大学出版社，2003年，第15—18页。
[5] 张耀勇：《试论在科学发展观统领下经济社会发展的战略选择》，《云南社会主义学院学报》，2006年2月。
[6] 转引自〔印〕阿马蒂亚·森著，任赜等译：《以自由看待发展》，中国人民大学出版社2002年版，第123页。