第二节 行政法的实体性基本原则

行政法由行政实体法和行政程序法两大部分组成，因而行政法的基本原则也分为行政法的实体性基本原则和行政法的程序性基本原则。

行政法的实体性基本原则有合法行政原则、合理行政原则、信赖保护原则、比例原则等。

一、合法行政原则

1．合法行政原则的含义

在早期资产阶级国家中，合法行政原则的“法”仅指议会制定的法律或宪法与议会法。后来行政合法性内容逐渐扩大，行政活动不仅应符合宪法、议会制定的法律，还应符合行政机关依议会授权制定的法规。在我国现阶段，合法行政原则所指的法，既包括实体法，也包括程序法；既包括宪法，也包括法律、法规和规章。合法行政原则的内容在历史上经历了一系列演进。在封建社会，行政与立法、司法不分，国家权力集中于君主一身，君主既立法又执法直至司法，是典型的个人专制。资产阶级革命后，宣扬“人民主权”，要求代表人民的议会制定的法律得到普遍的遵守，公民守法自不待言，政府也必须遵守法律。

一般认为，合法行政原则是指行政权力的设定、行使必须依据法律、符合法律，而不是与法律相抵触。合法行政原则包括符合行政实体法与符合行政程序法规定两个方面，违反行政实体法与违反行政程序法均构成对合法性原则的破坏。合法行政原则包含了以下四个方面：任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在；任何行政职权的行使都依据法律、遵守法律；任何行政职权的授予、委托及其运用都必须具有法律依据，符合法律要旨；任何违反上述三点规定的行政活动，非经事后法律认许，均得以宣告为“无效”。

合法行政原则的基本内容可以归结为以下五项：第一，行政主体的行政职权由法设定与依法授予。一切行政行为以行政职权为基础，无职权便无行政。不合法产生的行政职权不能构成合法行政的基础。第二，行政主体实施行政行为必须依照和遵守行政法律规范。这里含有“依法行政”和“守法行政”两项内容。行政主体既是实施法律的主体，又是遵守法律的主体。第三，行政主体的行政行为违法无效。行政主体的行政行为必须合法，它既应符合行政法律条文，更应符合法的精神。违法的行政行为不具有法律效力，无论是实体上的违法还是程序上的违法。第四，行政主体必须对违法的行政行为承担相应的法律责任。第五，行政主体的一切行政行为（法律另有规定的除外）必须接受人民代表大会监督、行政监督和司法监督。任何行政行为必须受到监督和救济，否则任何责任都将成为空谈。“无救济便无权利”，无监督便无行政。

2．合法行政原则的具体要求

合法行政原则的具体要求，因各国法律制度的不同而有所不同。在我国，总的来说，合法行政原则的具体要求如下：

（1）行政权的来源和设定合法。任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在，无法律即无行政，法律没有授权的领域和地方，行政主体无权实施管理。

行政权的来源应当合法。一切行政行为都以行政权为基础，无行政权便无行政。行政主体的行政职权来源必须合法，合法获得的行政职权才能构成合法行政的基础。在我国，行政主体合法获得行政职权通常有两条途径：一是宪法、法律和法规设定；二是由有权机关依宪法、法律和法规的规定授予。

行政主体的设立必须合法。行政主体是行政职权的拥有者和行使者，一切行政行为都必须由行政主体直接作出或者由其他行政行为主体以行政主体的名义作出。

（2）行政权的运用和行使合法。行使行政权的主体必须是依法成立的行政组织，行政权必须在法律的范围内行使而不得与法律相抵触；行政权非以法律为依据，不得科以行政相对人义务或损害其权益，也不得擅自免除特定人的法定义务或为特定人设定权利。

（3）行政权的委托合法。在通常情况下，行政权应当由法律明文规定的行政主体行使，当行政主体需要将其职权的部分或全部委托给其他的组织行使时，必须符合法律规定的条件。只有当法律明文规定行政主体可以委托其他主体代行部分或者全部行政职权以及被委托的组织符合法律规定的条件时，行政委托才能合法成立。

（4）任何行政法律关系主体不得享有法外特权，一切行政违法主体都应承担法律责任。违法实施的行政行为可能构成无效或可撤销的行政行为。无效行政行为自始不发生法律效力，可撤销的行政行为根据相对人的请求，由有权机关终止其法律效力。

【案情介绍】

某市市场监督局按《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》的规定，以授权书的形式授权该市林业局实施对市场销售国家保护野生动物的查处。某日，某市林业局在某大酒店查获了一只准备宰杀的穿山甲，重4.4千克，遂以该酒店非法收购国家重点保护二级陆生野生动物为由，依据《中华人民共和国野生动物保护法》第三十五条第一款、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第三十七条，作出三项处理决定：①没收酒店非法收购的重4.4千克活穿山甲一只；②没收与购买穿山甲等值的价款2380元；③罚款11900元。

某大酒店以某市林业局无权处罚、给其造成直接经济损失为由向法院提起诉讼。

【法律问题】

根据合法行政原则，某市林业局对某大酒店的行政处罚是否合法有效？

【参考结论】

某市林业局的做法不合法，且无效。

某市林业局虽然具有某市市场监督局的授权，从而实施了对市场销售国家保护野生动物的查处，但是这种授权并非法律法规授权，在本质上属于行政委托，因此，某市林业局不能以自己的名义对行政相对人进行处罚。因此，某市林业局所作出的行政处罚应该予以撤销。

【案情介绍】

行政行为须合法

原告韩某是辽宁省某市公安局交通警察大队的警察，自2017年始，原告由于工作和生活上的原因，曾多次到本案被告某市（为某市下属县级市）公安局以及某市市委、市政府上访，因结果未令其满意，原告便采取了往被告墙上挂草包皮等行为。被告某市公安局认为其行为违反《治安管理处罚法》的有关规定，疑其患有精神性疾病，于2017年12月3日向某市公安局精神疾病司法医学鉴定组提出申请，要求对原告进行医学鉴定。该医学鉴定组接受委托，于2017年12月28日作出鉴定结论：被鉴定人韩某频繁上访，言行偏激，妨碍公务的行为与疾病有直接因果关系，其对行为丧失辨认及控制能力，故评定为无责任能力，因目前正处于发病期，建议采取监护性措施。该鉴定书未向原告及其家属宣布，鉴定书中没有鉴定人签章等要件。被告据此依据某市《治疗管理肇事肇祸精神病人条例》，于2018年3月2日将原告送往某市安康医院进行监护治疗长达9个月，至2018年12月1日将其放出。被告对原告住院、出院，未给其下达任何法律手续和文书。在此期间原告家属曾多次要求被告对原告重新鉴定和要求变更监护人，但被告未给予任何答复。因此，原告向某市人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告对其强制治疗精神病、限制人身自由的行政行为，并赔礼道歉，恢复名誉，赔偿损失。

【法律问题】

（1）本案中，被告是否有权对原告采取强制监护治疗措施？

（2）被告是否违反合法行政原则？

【参考结论】

（1）被告无权对原告采取强制监护治疗措施。《立法法》第八条第五项规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。本案中，被告依据地方性法规——某市《治疗管理肇事肇祸精神病人条例》对原告采取强制监护治疗措施。该条例显然与《立法法》第八条的规定相抵触，有关限制人身自由的条款是无效的。

（2）被告的行为违反了合法行政原则。

合法行政原则要求行政主体实施的限制公民权利自由的强制性行政行为必须有法律的明确授权，否则即构成行政越权和行政违法。本案中，被诉行政行为是否合法，取决于被告是否享有法定职权，即被告是否有权对原告采取强制监护治疗、限制人身自由的强制措施。公民的人身自由，属于宪法规定的公民的基本权利和自由。对公民的基本权利和自由的限制只能由法律加以规定，即法律保留。本案中，被告对原告采取强制监护治疗措施、限制其人身自由，明显缺少法律依据，属于超越职权的违法行为，违反了合法行政性原则。对此，人民法院应当依法撤销判决。

二、合理行政原则

1．合理行政原则的产生背景及其内涵

合理行政原则是基于实际行政活动的需要而存在的。任何法律都是有局限性的，尤其是规范行政活动的法律。主要表现在：第一，法律不可能规范全部行政活动。由于社会活动的复杂多变，国家行政活动也呈现出多变性与复杂性，法律不可能对全部行政活动作出细密无疏的规定，在许多情况下行政机关只能在法律原则的指导下，运用自由裁量权，根据客观情况采取适当的措施或作出合适的决定。第二，法律对行政活动的规范，应留出一定的余地，以便使行政机关根据具体情况灵活处理。如果法律对行政活动规定得面面俱到，毫无裁量余地，则最终可能导致行政机关束手无策，无法适应行政管理的客观要求。

合理行政原则产生的原因是行政机关自由裁量权的存在和广泛运用，自由裁量权是指行政机关在法律规范明示或默示的范围内，基于行政目的自由斟酌选择适当的行为方式的权力，即对行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权。从形式上看，行政主体基于法定范围内自由裁量权的行使所产生的自由裁量行为都是合法行为，即使在客观上背离了社会公共利益，造成不良后果也仅属于不当的行为，不产生违法的问题；但同时又应注意到，严重不当的行政行为也会给相对人的合法权益造成损害。因此，自由裁量权的行使同样必须受到法律的控制，自由裁量权的行使不仅应当合法，还应当合理、客观、公正，这是行政法治的基本要求。那么，应如何理解“合理”呢？一是正当性，行政行为在主观上必须出于正当动机，在客观上符合正当目的；二是平等性，行政主体应当平等的适用法律规范，不得对相同的事实给予不同的对待，也不得对不同的事实和情节给予相同的对待；三是平衡性，必须注意权利与义务，个人受益和社会受益，个人利益与国家集体利益之间的平衡；四是情理性，行政行为必须符合客观规律，合乎情理，不能要求行政相对人承担其无法履行或违背情理的义务。

2．合理行政原则的具体要求

一般认为，合理行政原则应当包括以下三个方面：

第一，自由裁量权的行使必须符合法律授权自由裁量的目的。自由裁量权并不是任意行使，它意味着根据合理和公正的原则做事，而不是根据个人意愿做事，根据法律做事，而不是根据个人好恶做事。自由裁量权不应是专断的、含糊不清的、捉摸不定的权力，而是法定的、有一定范围的权力。法律赋予行政主体以自由裁量权的目的，是使行政主体能在法律规定的原则和幅度内根据具体情况更准确地体现法律的意图。

第二，自由裁量权的行使必须基于正当的动机和考虑。基于正当的考虑，即应考虑相关的因素，而不应考虑无关的因素。

第三，基于自由裁量权的行使所作出的行政行为的内容必须客观、公正、适度。所谓客观，是指行政行为必须以客观事实为依据，坚持实事求是，杜绝凭个人好恶、恩怨作出行政行为。所谓公正，是指所有当事人在适用法律上一律平等，无论其地位、社会关系、社会背景如何，行政主体在作出行政行为时一视同仁，不偏不倚。所谓适度，是指行政行为的内容应以法律为准绳，在法律规定的范围内，根据实际情况选择适当的行为种类和形式。

3．合法行政原则与合理行政原则的关系

合法行政原则和合理行政原则相互补充，缺一不可，二者共同构成行政法治原则的主要内容。

合法行政原则主要解决行政行为合法与非法问题，合理行政原则解决行政行为是否适当的问题。合法行政原则适用于一切领域，而合理行政原则主要适用于自由裁量领域。行政机关的一个行为如果违反了合法行政原则就无须再考虑其是否合理的问题了，而一个行为若属于自由裁量行为则应重点考虑其是否存在合理性问题。合法性问题与合理性问题的界线不是绝对的，二者有可能相互转化。随着社会生活的发展与行政法治化进程的加快，原先属于合理性范畴的问题有可能转变为合法性问题，原先属于合法性范围的问题基于行政效率的考虑也可能转化为合理性问题。

【案情介绍】

李某系从事饮食业的个体工商户，出售自制蛋糕。李某自制的蛋糕未经有关部门检验，这一行为被某市场监督局查获。根据《中华人民共和国食品安全法》的规定，对此类违法行为，应予以警告、没收违禁食品和违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得的，处以1万元以下罚款；情节严重的，可责令停业整顿或者吊销其营业执照。在某市场监督局查获前李某出售蛋糕共获利590元。

根据上述有关规定，某市场监督局没收了李某尚未出售的蛋糕，没收其违法所得590元，并且某市场监督局认为李某曾因伤害罪而被判刑三年，一年前刚出狱，因此要重罚，又处以李某1500元的罚款。

【法律问题】

某市场监督局对李某的违法行为进行的行政处罚是否合法适当？是否符合合理行政这一行政法基本原则？

【参考结论】

某市场监督局的行政处罚行为是合法的，但不合理，违背了合理行政的原则。主要表现在对李某的罚款行为上。

本案中，根据法定的罚款幅度的规定，某市场监督局对李某处以1500元的罚款属于法定的幅度内，其行为没有超越法律，不与法律相抵触，是合法的。但某市场监督局在法定幅度内的自由裁量权行使得不恰当，对李某进行1500元的罚款，除以其违法事实情节等为依据外，还依据“李某曾因伤害罪而被判刑三年，一年前刚出狱，因此要重罚”，作出加重处罚的行政行为，这是考虑了不相关因素，违背了合理行政原则的要求，属于不合理行政的行为。

【要点集成】

行政法的基本原则贯穿于行政法之中，是指导行政法的立法和实施的根本原理和基本准则。合法行政原则与合理行政原则是行政法的两大基本原则。合法行政原则是指行政权力的设定，行使必须依据法律，符合法律，不能与法律相抵触。具体内容包括：行政职权基于法律的授予而存在，行政职权依法律行使，行政授权、行政委托有法律依据，符合法律要旨。合理行政原则是指行政决定的内容要客观、适度，符合理性，即合理行使行政自由裁量权。合理行政原则的具体要求是行政行为的动因应符合行政目的；行政行为应建立在正当考虑的基础上；行政行为的内容应合乎理性。

三、信赖保护原则

1．信赖保护原则的概念

信赖保护原则，也称诚实信用原则，是指当行政相对人对行政主体作出的行政行为已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到保护时，行政主体不得撤销这种信赖利益，或者如果撤销必须补偿其信赖损失。这种情况下，行政信赖保护原则优于行政法治原则，行政法治原则受到一定程度的弱化。现代行政法与传统行政法的分野，一个重要因素是现代行政法在保护公共利益的同时，兼顾私人利益，而传统行政法往往只强调公共利益而忽视私人利益。信赖保护原则的基础——行政行为具有确定力、拘束力和执行力，行政决定一旦作出，即受法律调整和规制，行政相对人也会予以信赖。法律应该保护这种信赖利益，禁止行政主体随意变更既有的行政决定。

2．信赖保护原则确立的必要性

确立信赖保护原则对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会秩序，提高行政效率，促进政府职能转变，以及建立诚信政府都有着极其重大的意义。

第一，建立诚信政府的需要。现代行政理念发生了重大的变化，政府的角色从管理者变成了服务者，服务行政要求政府抛弃治民的观念树立由民做主的观念，将公众置于行政的中心位置上。政府要有效地实施行政管理，必须得到行政相对人的配合和支持，而这种配合和支持是建立在对政府充分信赖和尊重的基础上的。

第二，保护公民的合法权益。信赖保护原则要求行政主体应保护行政相对人因信任行政主体的合法性、正当性、权威性而无过错，并参与其实施的授益性、合意性、指导性等行政行为所期望得到的合法和合理利益。

第三，有利于营造“责任政府”，规制行政权。信赖保护原则不但要求行政主体对违反法律规定的行为负责，还要求其对不合理的行为负责。此原则不仅规范和制约羁束性行政权，还规范和制约自由裁量性行政权，从而使行政主体对其行为全面负责，以消除不合法、不合理的行政管理特权。促使行政主体既在形式上依法行政，又在实质上依法行政。

确立信赖保护原则要求行政政策不能朝令夕改，如必须改变，就必须考虑社会成员已产生的信赖利益，并能促使行政主体更加谨慎地行使行政权，防止行政权被滥用。

3．信赖保护原则的内容

第一，行政主体之间相互信任和忠诚，同时本着诚实信用的精神，以诚实信用的方法作出行政行为。例如，行政主体在作出行政行为时不得进行欺诈、威胁，不得以虚假的表示误导行政相对人。如果不是可归责于行政相对人明知或应知的情形，行政主体在作出上述行为后，造成行政相对人损害的，行政相对人就可以信赖保护原则而要求行政主体给以利益救济。

第二，行政主体原则上不得制定对行政相对人具有溯及力的抽象行政行为。行政主体作出的抽象行政行为，其效力不得适用于施行前已经终结的事实，即使作出具有“溯及力”的抽象行政行为，也不得限制或者损害相对人已经依法取得的利益。这是法治国家中法的安定性的必然要求。在法治国家，法律规范的内容必须具有明确性、可预测性、连续性、可靠性、稳定性，因而法律规范的溯及力一般是被禁止的。尤其是在制定对公民权利具有侵犯性、负担性规则时，信赖保护原则要求该规则不得溯及既往。

第三，行政行为的撤销必须受到限制。在一般情况下，对违法的不利行政行为（或称负担行政行为），行政主体可随时依法撤销。但必须注意的是，即使在这种情况下，信赖保护原则也会发生其独特的作用。例如，当行政主体撤销一违法的不利行政行为而代之以另一个对行政相对人更为不利的行政行为时；又如，行政相对人因信赖从而遵守了一违法的不利行政行为，并作出相应的行为使其无法或者很难恢复原有状态时，信赖保护原则仍然是行政主体应考虑并遵守的重要原则。对违法的不利行政行为撤销是原则，不撤销是例外，这里的例外情形主要是指撤销该行为所损害的私人信赖利益明显大于保护的公共利益。对违法的授益行政行为不得一概撤销，而应遵守不撤销是原则，撤销是例外之规则。这里的例外情形主要是撤销该行为保护的公共利益明显大于私人的信赖利益。

第四，行政行为的废止应受到限制。撤销是针对违法行政行为而言的。废止则是针对合法行政行为而言的，它是指因客观情况的变化，原行政行为不再适应新的情况，行政主体决定终止该行为往后的效力。一般情况下，对合法的不利行政行为，行政机关可以依法裁量是否废止。对合法的授益行政行为，除非法律上有特别规定，原则上不得废止。但当出现了下列情形时，可以部分或全部废止：①行政行为在作出时就附有废止保留条款；②行政行为附有履行义务，而相对人未及时履行该义务或未在法定期限内履行该义务；③行政行为所依据的法规或事实基础发生了变化，如不废止该行政行为，则将会给公共利益造成危害。

【案情介绍】

据报道，在城市建设中，有的政府部门发出有关土地使用的许可证照后，因法律、法规、规章的修改、废止，或城市规划修改等许可所依据的客观情况发生了重大变化，为了公共利益而撤回已生效的许可。也曾有个别地方的政府部门在颁发土地使用证照过程中确有审查不严的问题，为弥补过错过失而以公共利益需要为由收回已生效的许可；或为了以更高价位将土地出让给他人，而以公共利益需要为由收回已生效的许可。

【法律问题】

上述政府的行为是否符合信赖保护原则？

【参考结论】

信赖保护原则是“二战”后在许多国家的行政法制实践中得到广泛的认可和运用的，它的兴起是行政伦理及责任政府理念的内在要求。在现代国家，无论是权力的行使还是义务的履行，都要求不得损害对方的信赖。根据该原则，经合法性和安定性、公共利益和个人利益的权衡，如果存在值得保护的信赖，行政机关不得撤销违法的行政行为，或者只能在给予合理补偿的前提下才能撤销。其包括两方面的内容：①行政机关公布的信息应当全面、准确、真实，行政机关对其真实性承担法律责任；②行政机关的职权行为具有法律的效力，不能随意改变，非经法定事由和程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定，因国家利益、公共利益或以法定事由而改变行政决定的，由此给行政相对人造成的损失应当予以补偿。

我国的《行政许可法》首次规定了信赖保护原则。行政许可信赖保护原则应作如下理解：首先，适用于存在违法授益性行政行为的场合。比如被许可人相信该行政行为而被许可人的信赖利益值得保护，所谓信赖利益值得保护是指被许可人通过合法的手段取得该利益，而非通过恶意欺诈、胁迫或者贿赂促成行政许可。这时如果撤销该行政许可行为对被许可人非常不公平。其次，信赖利益保护的结果以维持现状为原则，以撤销并给予充分补偿为例外，也即行政许可决定一经作出生效，非有法定事由和法定程序，不得擅自废止或改变。行政机关只有在下述情形下，才能废止或者改变已经生效的行政许可：①行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止；②准予行政许可所依据的客观情况发生了重大变化，且基于公共利益，需要变更或撤回已经生效的行政许可。

该案中，政府部门发出有关土地使用的许可证照后，因法律、法规、规章的修改、废止，或城市规划修改等许可所依据的客观情况发生了重大变化，为了公共利益而撤回已生效的许可，这种行为符合撤回行政许可的法定事由，如果是经过正当程序，并且对因此受到损害的行政相对人给予充分补偿，则符合信赖原则的要求。政府部门在颁发土地使用证照过程中确有审查不严的问题，为弥补过错过失而以公共利益需要为由收回已生效的许可；或为了以更高价位将土地出让给他人，而以公共利益需要为由收回已生效的许可。这种情形中的撤回行政许可并非基于实际的公共利益的需要，只是地方政府为了满足私益，并不符合改变和废止行政许可的法定事由，侵犯了行政相对人的利益，不符合信赖利益保护原则的要求。

【要点集成】

信赖保护原则的内容主要包括：

（1）行政主体之间应当相互信任和忠诚，同时须本着诚实信用的精神，以诚实信用的方法作出行政行为。具体表现在：对一个行政主体依法作出的行政行为，其他行政主体应承认其效力，除非符合法律明确规定的条件，不得作出与其不一致的行政决定；对一个行政主体作出的违法或无效行政行为，其他行政主体应在知道情况后及时告知作出违法或无效行政行为的行政主体，不应承认其效力；行政主体在作出行政行为时不得进行欺诈、威胁、逼迫，不得以虚假的表示误导相对人。如果不是可归责于行政相对人明知或应知的情形，行政主体在作出上述行为后，造成相对人损害的，行政相对人就可以信赖保护原则为由要求行政主体给予利益保护。

（2）行政主体原则上不得制定对相对人具有溯及力的抽象行政行为。尤其是在制定对行政相对人具有侵犯性、负担性规则时，不得溯及既往。但是，行政主体抽象行政行为不溯及既往也有例外情形，主要有：当时的规则已经规定了以后相关新制度的溯及力问题，相对人对此应当预见到；原有规则状态不明确；原有规则是无效的；新规则所追求的公益超越了信赖保护甚至是法定性要求。

（3）行政相对人因行政主体的行政行为而获得的利益，应当受到保护。行政主体不能随意撤销自己的行政行为。一旦因撤销行政行为而给行政相对人造成损失，行政主体应当承担责任。具体表现在：①对合法的授益行政行为，除非法律上有特别规定，原则上不得废止，除非行政行为所依据的法律法规或事实基础发生了变化，如不废止该行政行为，则将会给公共利益造成危害。②对合法的负担行政行为，行政机关可以依法裁量是否废止，但在下列情况下则不得废止：如果行政机关在废止该行政行为后又有义务作出内容相同的行政行为的；行政机关曾对第三人承诺不废止该行政行为的；按法律、一般法律原则、行政先例或行政行为的特征等要求，不得废止的。③对违法的授益行政行为，不撤销是原则，撤销是例外。这里的例外情形主要是撤销该行为的公共利益明显大于私人的信赖利益。④对违法的负担行政行为撤销是原则，不撤销是例外，这里的例外情形主要是不撤销该行为的私人信赖利益明显大于公共利益。

（4）第三人因为不知道行政行为有瑕疵而与行政相对人发生某种法律关系，由于行政机关对行政相对人授益行为而给第三人带来的利益，也应当受到保护。

（5）如果行政相对人怀有主观恶意，从行政主体取得授益行为而获得的利益则不受保护。

四、比例原则

行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的权益，使二者处于适当的比例。广义的比例原则包含了三个次级原则：

第一，适当性原则，要求行政权力的行使应当适合于达成行政目的。第二，最小侵害原则，是指一个行政权力的行使不得超过实现行政目的必要程度，即为达到一个行政目的必须采取对私人权利侵害最小、影响最轻微的手段。第三，衡量性原则，又称狭义的比例原则，是指一个行政权力的行使即使是达成行政目的所必要的手段，如果所造成的损害超过所欲达成的目的可带来的利益，则同样不具有合法性，其实质是在手段与目的之间加以衡量。即只有确认实施该行为可能取得的公益大于可能损害的私益，才能实施。

【案情介绍】

张某不服夏阁镇政府行政处罚案

2016年洪水后，安徽省某市夏阁镇政府根据上级要求，将该镇沿河万亩联圩大坝改道，拆除了顾张自然村多户村民房屋。2017年4月夏阁镇政府土地规划管理所根据镇政府的意见，就地安排拆迁户的建房用地，在征求村民代表意见的基础上拟定了顾张自然村局部规划意见，并报镇政府批准。规划决定，拆除原告张某两间半房屋，在28米长、14米宽的土地上统一安排3户拆迁户和张某建房。张某房屋位于规划土地的北侧前端、规划后的沿街路边，位置较好。其现有房屋的北端超出规划线0.75米，西侧超出规划线1.75米。张某拒绝拆除其老房，将原有位置较好的宅基地让给其他拆迁户建房。镇政府则认为张某的行为违反了《安徽省村镇规划建设管理条例》第十九条的规定，于2018年6月3日作出责令张某限期拆除房屋的处理决定。张某不服，向某市人民法院提起行政诉讼。

【法律问题】

（1）行政法上的比例原则是什么含义？

（2）本案中，被告所作的行政决定是否违反比例原则？

【参考结论】

（1）行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的权益，如果为了实现行政目标，可能对行政相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于适当的比例。广义的比例原则包含了三个次级原则：第一，适当性原则，要求行政权力的行使应当适合于达成行政目的。第二，最小侵害原则，是指一个行政权力的行使不得超过实现行政目的必要程度，即为达到一个行政目的必须采取对私人权利侵害最小、影响最轻微的手段。第三，衡量性原则，又称狭义的比例原则，是指一个行政权力的行使即使是达成行政目的所必要的手段，如果所造成的损害超过所欲达成的目的可带来的利益，则同样不具有合法性，其实质是在手段与目的之间加以衡量。即只有确认实施该行为可能取得的公益大于可能损害的私益，才能实施。

（2）本案中，被告的行政决定违反了比例原则。

被告为妥善安排拆迁户安置建房，合理利用土地，由镇土地规划管理所在征求村民代表意见的基础上，制定顾张自然村局部建设规划，经过镇政府批准同意贯彻实施，在形式上是合法的。原告不同意拆除其老房的行为，镇政府依据《安徽省村镇规划建设管理条例》第十九条的规定，对原告作出限期拆除房屋的行政决定，形式上也没有违法。然而，根据案情的事实，原告原房屋所处的位置整体上并不影响规划的实施，原告只要拆除超出的部分即符合规划的要求，不需要全部拆除；如果全部拆除将会给原告造成不必要的经济损失，即使国家给予原告全额补偿弥补损失，也是对社会财富不必要的浪费，可见被告的行政决定明显不合理，违反了最小侵害原则。原告原房宅基地位置较好，而让其拆除另行安置，将其原宅基地让给其他拆迁户建房，对原告来说明显不公平、不公正。原告历史上长期使用其原宅基地，在规划安排时应考虑原告对其老宅基地享有优先使用权。被告在作出具体行政行为时对上述应当考虑的相关因素，没有考虑，可见是一个武断的行政决定。因此被告的行政决定违反了比例原则。