第二章 行政法的基本原则

第一节 行政法的基本原则概述

一、行政法基本原则的含义和特征

法律条文的背后都凝结着一定的立法精神，法律条文可以因现实变化而被修改，发生变动，但在变动不定的法律条文背后，总是沉淀着一系列相对稳定的基本精神，这些基本精神构成了法的基本原则。所谓行政法基本原则，就是指导和规制行政法的立法、执法以及行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规范。行政法基本原则决定着行政法的根本性质、发展方向和社会效果，行政法的基本原则既不同于行政法的理论基础，也不同于行政法的具体法律规范。行政法的理论基础比行政法的基本原则在内容上更抽象，效力层次更高。而行政法基本原则比行政法理论基础具有更直接的可操作性。具体行政法律规范是行政法的细胞，它是行政法基本原则的体现，行政法基本原则是行政法律规范的精髓和直接指导。行政法律规范必须与行政法基本原则保持一致，而行政法基本原则必须通过具体的行政法律规范体现出来。

行政法基本原则具有以下四个方面的特征：

1．特殊性

行政法基本原则既不是所有部门法都适用的基本原则，也不是适用于行政法以外其他部门法的基本原则，它只为行政法所独有，这是由行政法的自身特征所决定的，它不是适用于所有法律部门的基本原则，也不是行政管理的基本原则。

2．普遍性

行政法基本原则具有普遍性，是一种普遍性规范，它覆盖行政法的各个领域，指导行政法制的各个环节。它贯穿于行政立法、行政执法、行政司法的全过程和所有部门行政法之中；它不仅是内部行政法准则，也是外部行政法准则。行政法基本原则对作为行政法调整对象的各种行政法律关系进行整体的、宏观的调整和规范。

3．法律性和理论性的统一

行政法基本原则具有法律性，可以直接规范行政行为的实施和行政争议的处理，具有直接的法律约束力。同时，行政法基本原则并不是由某一个或几个具体法律所明确规定的，而是在行政法调控行政权的过程中形成、并由行政法学者所概括出来的。它是行政法学者对浩如烟海的行政性法律法规中孕育的基本精神进行高度的理论概括，把握其共性，并用规范性的法律语言加以表述的结果。

4．规范性

行政法基本原则体现行政法的基本价值观念，是一种“基础性规范”，是产生其他行政法具体原则和规则的规范。

二、行政法基本原则的作用

行政法基本原则具有多方面的作用，主要表现在以下八个方面：

1．行政法基本原则是制定各种行政法律规范的基本依据

法的发展历史表明：往往先是社会关系的客观反映在人们头脑中形成法的原则，然后在一定的法的原则的指导下建立起以法的原则为核心的法律制度。行政法的发展也不例外。我们总是根据社会发展需要，特别是根据国家行政管理的需要，首先形成创制法的基本原则，形成对有关行政关系进行法律调整的总的指导方针，然后以此为指导制定具体的行政法律规范，与行政法基本原则相抵触的行政法律规范必须修改或撤销。因此，行政法基本原则对行政法律规范的制定具有纲领性作用。

2．行政法基本原则能够促进和保证行政法律系统的和谐与统一

行政法的调整机制由行政立法、行政执法、行政守法等不同阶段所构成，它们相互衔接；行政法体系则由不同行政管理领域具体的行政法制度和规范所组成，它们之间相互联系，又有差异，特别是国家行政管理的广泛性、多样性、复杂性和易变性使各类行政法律关系和行政法律规范具有个性和差异。而作为独立的部门法，行政法不应该是无数行政法律规范的简单凑合或堆砌，它们必须形成结构紧密、功能齐全、内外和谐、协调统一的整体。而贯穿着无数行政法律规范的“红线”就是行政法的基本原则。可见，行政法基本原则具有协调作用，它是赋予行政法系统性、统一性，使行政法内部各部分、各因素有机结合的“黏合剂”。

3．行政法基本原则在行政执法过程中具有重要的指导意义，有时还成为行政执法适用的直接依据

由于行政法规范是在行政法基本原则指导下制定的，因此，深刻领会和把握行政法基本原则，有助于我们在行政执法过程中正确地理解并适用法律条文。由于行政事项的复杂性、多变性，对某些事项的调整会暂时缺乏成文法的规定，而这时可以直接适用行政法的基本原则。因此，行政法的基本原则可以成为行政法的特殊渊源，特别是在法律条文不完备而又必须追究有关行政法律关系主体的法律责任时，行政法基本原则可起到特殊的作用。

4．行政法基本原则有助于人们形成正确的行政法律意识

行政法的遵守是指行政法律关系主体严格依照行政法办事，严格遵守行政法。行政法的基本原则在客观上调整和巩固正常的行政管理秩序，是衡量行政法律关系主体的行为是否合法的实质性标准。无论是行政主体还是行政相对人，如果正确理解并掌握了行政法的基本原则，就有助于其形成正确的行政法律意识，为行政法得到普遍遵守奠定良好的思想基础。

5．行政法基本原则对于行政法学理论发展也具有重要意义

能否正确提出行政法的基本原则，反映了一个国家行政法治建设的水平，也标志着行政法学科体系的完备程度。因此，探讨和把握行政法基本原则有着重要的理论意义。

6．行政法基本原则具有指导和统率作用

行政法没有统一的法典，具有广泛性、多样性、复杂性的特点。但行政法规范所体现的基本精神应是统一的，它们都遵循着一定的基本原则。同时，基本原则是指导行政法制定、修改和废止的准则，有利于保障不同立法主体制定的不同法律文件在立法精神上的统一，防止其相互矛盾和冲突。

7．行政法基本原则具有统一和稳定作用

虽然行政法规范作为法律规范具有稳定性，但较之其他部门法规范，又具有相对的多变性和灵活性。然而行政法规范这种多变性或灵活性只是体现在具体内容的变化，其核心精神和基本原则往往是稳定的，所以确立行政法基本原则有助于行政法制的统一和稳定。

8．行政法基本原则具有补充和适用作用

由于行政管理的广泛性和复杂性，行政法规范不可能对每一种行政关系作出相应法律调整，行政管理中存在大量自由裁量权。对行政法条文的补充，可以弥补行政法规范的不足，也可以指导行政法的实施，防止行政执法的错误或偏差。

三、讨论我国行政法基本原则应注意的问题

因为行政法基本原则的重要性，所以它一直是我国行政法学界的热门话题。我们认为，讨论我国行政法的基本原则应首先注意并解决以下几个方面的问题：

1．应当将社会政治原则与法律原则区分开

在我国学界，有学者将社会主义原则、党的领导原则、民主集中制原则、为人民服务原则等社会政治原则作为行政法的基本原则加以讨论，这样概括欠妥当。上述社会政治原则是我国所有法学部门乃至整个社会科学的基本原则，因而，它不是行政法学甚至法学部门所独有的原则。行政法的基本原则所要讨论的应是行政法作为一个法律部门所应当遵循的基本法律原则。因此，应当将社会政治原则从行政法的基本原则中分离出来。

2．应当将行政法的基本原则与行政管理的基本原则区分开

在我国学界不少学者将精简原则、按照客观规律办事原则、管理民主化原则、管理科学化原则、效率原则、权威原则、节约原则等行政管理中应当遵循的基本原则作为行政法的基本原则加以讨论，此亦不妥。行政法学与行政管理学尽管都是以行政为研究对象的学科，但是，其研究的角度及所承担的职责是不同的，行政法是从法律的角度研究行政的科学，因而，其基本原则应当是作为一个法律部门所具有的法律原则而不是管理原则，应当将行政管理原则与行政法的基本原则区分开来。

3．应当将行政法的基本原则与其他部门法的基本原则区分开

在行政法基本原则的讨论中，有学者提出的诸如保障人民权利的原则、社会主义法治原则、民族平等原则、人民群众参与国家管理的原则等实质上属我国宪法上的基本原则而非行政法的基本原则，将它们作为行政法的基本原则加以讨论容易混淆行政法与宪法的界限。

4．应科学地认识和理解行政法治原则

行政法治原则是法治原则在行政法领域的具体化，对于行政法治原则作为我国行政法基本原则，理论界基本上持一致的看法，但如何认识行政法治原则学界分歧很大，主要有两种不同的看法：一种观点是从总体去理解行政法治的含义，并将它作为与其他原则相并列的一项基本原则；另一种观点则对行政法治原则进行分层解剖，将其分解为若干个子原则。我们同意后一种意见，并将我国行政法治总体原则分解成合法性原则、合理性原则、程序公正原则和权力制约原则四个方面。