第四节 行政法律关系

一、行政法律关系的含义和分类

法律关系是一个重要的法学范畴，大陆法系国家普遍将之作为区分公法与私法的内在根据。法律关系是法律在调整人们行为的过程中所形成的权利和义务关系，它是人们相互结成的各种社会关系中的一种特殊的社会关系。不同的法律调整不同的社会关系，而当社会关系受不同的法律调整时即形成不同的法律关系。由于行政法的客观基点在于行政权，所谓行政法律关系，是指由行政法律规范调整的，因行政主体行使行政职权而形成的法律关系，它包括了行政主体与行政主体之间、行政主体与其组成机构及公务员之间、行政主体与行政相对人之间的权利义务关系。行政法律关系不同于行政关系，行政关系一般是行政法律关系产生的前提和基础，而行政法律关系则是行政关系被行政法规范调整的结果。

首先，行政法律关系是被行政法调整后而形成的一种精神的或意志的社会关系。法律规范的调控，既应包括将已有的行政关系纳入法律规范的调整范围，也应包括通过法律规则促进新的行政关系的形成。其次，行政法律关系是因行政权力行使而形成或引发的关系。离开了行政权及其行使，就不可能构成行政关系。行政法律关系既应包括行政权力行使本身而构成的行政法律关系，也应包括因行政权力行使而引起的行政法律关系。就其实质而言，行政法律关系是一种权力性关系或者因权力而引起的法律关系。最后，行政法律关系是在行政权力主体与行政相对方之间构成的法律关系。

行政法律关系可以从不同的角度进行分类，主要有以下几种：

1．内部行政法律关系与外部行政法律关系

内部行政法律关系是指上下级行政机关之间、行政机关内部组成机构之间以及行政机关与其公务员之间发生的为行政法所调整的关系。

外部行政法律关系是指行政主体与公民、法人或其他组织之间所发生的为行政法所调整的关系。

2．行政实体法律关系与行政程序法律关系

行政实体法律关系是依据行政实体法的规定并接受行政实体法调整所产生的一种行政法律关系，在行政实体法律关系中，双方的权利义务具有不对等性，这种不对等性集中体现为行政主体享有管理权。

行政程序法律关系是依据行政程序法的规定并接受行政程序法调整所产生的一种行政法律关系，在行政程序法律关系中，现代行政法侧重对行政相对人权利的保护，如行政诉讼法中被告负举证责任等。

3．行政管理法律关系与监督行政法律关系

行政管理法律关系是指行政主体行使行政管理权并为行政法调整所发生的法律关系。有学者指出，就行政领域内的法律关系而言，行政法律关系只是行政主体运用行政权力实施一定管理行为而与行政相对方形成的关系，只是行政法的基本关系之一。

现实中还存在着另一种以行政主体为监督对象的法律关系，即监督行政法律关系，它也是行政法的基本关系。监督行政法律关系的形成是基于对行政权力控制的需要。

行政法律关系与监督行政法律关系的区别是：在行政法律关系中，行政主体始终处于主导地位，而在监督行政法律关系中，监督主体处于主导地位，行政主体处于受监督地位；在行政法律关系中，相对于行政主体的另一方是公民、法人或其他组织，而在监督行政法律关系中，相对于行政主体的另一方是监督主体，公民、法人或其他组织只有在行政诉讼法律关系中，才能成为监督行政法律关系中的一方主体；行政法律关系的客体是指行政法律关系主体的权利与义务所指向的对象，包括物质财富、精神财富、行为等，而监督行政法律关系的客体主要是行政主体的行政行为。作为一种独立于行政法律关系的法律关系，监督行政法律关系具有自己的特性，它包含多重复杂的法律关系，包含行政诉讼法律关系；其主体之间的权利与义务具有非对等性。

【案情介绍】

朱某于2009年11月被县人民代表大会决定任命为县教育局局长。2010年4月县委召开常委会议，决定免去朱某县教育局支部书记和教育局局长的职务。

朱某对县委常委会议决定不服，欲诉诸法律解决。

【法律问题】

（1）朱某与县教育局、县委之间是否属于行政法律关系？为什么？

（2）朱某与县委之间的问题能否适用行政法解决？为什么？

【参考结论】

（1）朱某与县教育局之间是行政关系，归行政法调整，因而属于行政法律关系。理由：县教育局属于行政机关，朱某所担任之职属于行政职务，与县教育局之间形成了行政职务关系。

朱某与县委之间不是行政关系，不归行政法调整，因而不属于行政法律关系。理由：县委既非行政机关，也非法律、法规、规章授权组织，不是行政主体，双方之间不存在行政职务关系。

（2）朱某与县委之间问题不能适用行政法予以解决。

县委常委会免去朱某支部书记职务，属于党内职务任免关系，不属于行政法调整范围；由于县委不具有行政主体资格和地位，其免去朱某教育局局长的决定不是行政行为，既不具有行政效力，也不受行政法支配。

二、行政法律关系的特征

行政法律关系作为法律关系的一种，具有其他法律关系所共有的普遍特征，但这里所讲的行政法律关系特征特指行政法律关系所独具并使之区别于其他法律关系（特别是民事法律关系）的一些典型特征。行政法律关系的特征主要表现在：

1．行政法律关系中一方主体具有恒定性

行使行政职权的行政主体是任何行政法律关系中都不可缺少的一方，没有行政主体也就没有行政法律关系的存在。

2．行政法律关系主体的法律地位具有不对等性

行政法律关系中抽象地看主体双方都既享有权利又履行义务，但这种权利和义务无论在质和量上都是不对等的，这是由它们各自在行政法律关系中的地位所决定的，因为行政主体为行政权力的行使者，具有管理者身份。

3．行政法律关系的设立、变更、终止往往决定于行政主体单方面的意思表示

行政主体为了实现国家行政管理或监督行政之目的，往往在不征得行政相对人的同意，甚至在违背行政相对人意志的情况下就使某种行政法律关系产生、变更或终止，这区别于民事法律关系中的双方合意性。不过，在行政法律关系中也有例外的情形，如行政合同关系就具有双方合意性。

具体来说，行政主体通过单方面意思表示能够直接导致某种行政法律关系的产生，如产品质量行政管理部门在出示证件的前提下可以不经被检查人同意直接检验其产品质量；行政主体通过单方面意思表示能够直接使行政法律关系发生变更，如教育行政管理部门可以不经过学校的同意而对其招生计划进行变更；行政主体通过单方面意思表示能够直接终止行政法律关系，如行政机关撤销其所管理行政人员的职务。

当然，产生、变更和终止行政法律关系必须严格依据法定理由和法定职权并经法定程序。

4．行政法律关系主体对其权利义务不可自由处分

行政法律关系主体的权利义务是法定的，行政法律关系主体之间不能相互约定权利和义务，也不能自由选择权利和义务，国家权力在公共行政过程具有双重性，它相对于行政管理相对人来说是职权，而相对于国家和社会来说，又是职责，因而行政权是职权和职责的统一。因此，对权利义务特别是行政主体的权利义务，非经法定事由或经过法定程序不得任意处分。行政主体对其权利义务不能自由转让或自由放弃，对公民或组织的权利义务也不得任意处置；处于行政相对人地位的公民、法人或其他社会组织，其权利的行使也受到一定限制，有些权利可以放弃却不能转让。这一点与民事法律关系中民事主体有对其权利的自由处分特点具有明显的区别。如行政许可既是一种职权，也就是说只能够在法定许可的范围和条件内作出具体行政许可。同时，行政许可也是一种职责，只要行政相对人所要求的行政许可在许可范围内并符合许可条件，行政主体就必须给予相对人以相应的行政许可。同时，行政相对人获得某种行政许可后不得非法转让。

【案情介绍】

A县H兽药门市部从外省J药厂购进80万单位青霉素钾10万支。从外表看，药品的质量合格，但无质量检验合格证。J厂的代表人表示：保证质量符合国家规定的标准，如果两年内出现质量问题，J厂愿负一切法律责任。H兽药门市部的工作人员信以为真，没有索要质量合格证。

5个月之后，A县农牧渔业局兽药监督员发现该批兽药质量不稳定，即取走50支送兽药监察所检验。检验结果是：该批青霉素钾1含量为标示量的80%，不符合国家规定的标准，属劣质兽药，并作出处罚决定：没收未出售的4.5万支兽用青霉素钾；没收销售劣兽药非法所得3万元；罚款两万元。

H兽药门市部不服处罚决定，向人民法院起诉，要求撤销A县农牧渔业的处罚决定，理由是：①兽药是J药厂生产的，购买时J厂保证质量合格，并说两年内如发现问题，J药厂负一切责任。因此，应处罚生产厂家J。②不处罚生产劣兽药的厂家，只处罚销售劣兽药的门市部，不符合法律规定，也显失公平。

【法律问题】

（1）在本案中有几种法律关系？它们之间有哪些区别？

（2）H兽药门市部的理由能否成立？

【参考结论】

（1）本案中有三种法律关系。

①H兽药门市部与A县农牧渔业局因行政处罚所生产的行政法律关系。

②H兽药门市部与人民法院之间产生的行政诉讼法律关系。

③H兽药门市部与J兽药厂之间因合同引起的民事法律关系。

这三种法律关系的主要区别有：

①法律依据不同。行政法律关系依据行政法规范，行政诉讼法律关系依据行政诉讼的法律规范，而民事法律关系依据民事法律规范。

②主体不同。行政法律关系中必有一方为行政主体，行政主体占主导地位；行政诉讼法律关系中必有一方为人民法院，人民法院属监督地位；而民事法律关系双方主体为平等的民事主体。

③内容不同。行政法律关系的内容是因行政处罚而形成的双方主体之间的权利义务关系。实施处罚是A县农牧渔业局的权力，履行处罚决定是H兽药门市部的义务。行政诉讼法律关系的内容是H兽药门市部不服行政处罚而引起的三方主体间的权利义务关系。人民法院作为监督主体，对A县农牧渔业局作出的处罚行为进行合法性审查是其权力；反之，认真听取双方当事人的申辩、依法实施审判，则是其义务。而作为原被告双方的H兽药门市部和A县农牧渔业局双方都享有各自的诉讼权利，同时又要履行诉讼义务，由于行政诉讼的特殊性，双方所享有的诉讼权利和应履行的诉讼义务不同。如原告有起诉权，被告没有起诉权和反诉权，被告负有法定的举证责任。民事法律关系的内容是因为H兽药门市部购买J兽药厂劣质兽药而引起的双方权利义务关系，作为平等主体双方有各自不同的权利和义务。

（2）H兽药门市部的诉讼理由不能成立。

A县农牧渔业局对H兽药门市部的处罚行为是因为该门市部向顾客销售不合格兽药的行为，而不是H兽药门市部与J药厂之间批量交易兽药的合同行为。只要有销售假冒伪劣产品的行为就必然有进行行政处罚而引起行政处罚的法律关系。至于该兽药是从何处买来，实际上属于H兽药门市部与J药厂之间民事法律关系。如果兽药不合格的过错是在J兽药厂，H兽药门市部可以在行政诉讼后，另行提起民事诉讼，要求J兽药厂赔偿损失。当地主管机关也同样可以对生产不合格兽药的J兽药厂进行行政处罚。

【要点集成】

此案例分析的难点之一就是区分行政法律关系与民事法律关系，民事法律关系各主体间地位平等，双方当事人在不违法的情况下，可以相互约定彼此的权利义务等内容。

三、行政法律关系的构成要素

行政法律关系，由主体、客体和内容等要素构成。

1．行政法律关系主体

行政法律关系主体，又称行政法主体，也可以称为行政法律关系当事人，是指参加到行政法律关系中享有行政法权利、承担行政法义务的公民、法人和其他社会组织。主体的基本特征就是既享受权利又承担义务，这是行政法律关系的核心要素，也是行政法律关系产生的前提。行政法律关系主体包括行政主体和行政相对人两个方面。

在我国，行政法律关系的主体通常包括以下几类：①国家行政机关；②其他国家机关；③企业、事业单位；④社会团体和其他社会组织；⑤公民；⑥在我国境内的外国组织及外国人和无国籍人。

上述不同主体，在行政法律关系中的地位是不同的，其中代表国家行使行政权的谓之行政主体，处于被管理一方的主体谓之行政相对人。此外还要注意的是，行政主体与行政相对人的身份不是一成不变的，行政机关在有些行政法律关系中属于行政主体，而在其他行政法律关系中则可能成为行政相对人，这主要依据该行政机关是否行使了国家行政权力，实施了行政管理行为。

行政法律关系主体是行政法律关系的首要构成要素，是行政法律关系的启动者，没有行政法律关系主体，行政法律关系就不可能启动，也不可能成立。

2．行政法律关系客体

行政法律关系的客体是指行政法律关系内容，即权利义务所指向的对象，它们是权利和义务的媒介。行政法律关系的客体包括人身、行为和财产，行政法中的客体大多是行为。

人身主要是指人身权，包含了人身自由和人格权、身份权以及与人身密不可分的其他社会性权利，人身权作为行政法律关系客体并不具有普遍性，只是在行政处罚、行政强制、行政奖励等行政法律关系中，行政相对人的人身权才可以成为行政法律关系的客体。身体作为行政法律关系客体的情形有行政拘留、居民身份证的发放与管理等。

行为是指行政法律关系主体的积极作为和消极不作为，它既包括行政主体的行政行为，如税收征收引起的税收征纳关系，也包括行政相对人按照行政法实施的行为，如申请许可证的行为所引起的行政许可法律关系的发生、违法行为引起的行政处罚法律关系的发生等。

财产是指具有使用价值和价值的物质资料或精神财富，它既可以是实物，如收购的农产品、行政确认物、公益物、行政裁决物、行政征用物、行政罚没物、被保护物等，也可以是货币，如罚款、税赋，还可以是精神或智力成果，如专利权、商标权、著作权。行政法律关系客体是行政法律关系内容的最终表现形式，没有客体，行政法律关系的内容就无法体现出来。

3．行政法律关系的内容

行政法律关系的内容是指为行政法律规范所设定的权利和义务，在行政主体方面，它表现为行政主体可以行使的行政职权及必须履行的行政职责；在行政相对人方面，它表现为行政相对人依行政法规范所享有的行政权利和应当履行的行政义务。

在行政法律关系中，行政主体的行政职权最主要表现为：①行政主体在其职权范围内有对社会经济、政治、军事、文化等方面行政事务进行组织和管理的权力，这是行政主体最主要的经常的权力；②行政主体有依法对不服从行政管理或违反行政法规定的单位、个人予以行政处罚、采取行政强制措施以及实施行政强制执行的权力。

行政主体的义务和职责主要表现为：①依法实施行政管理的义务；②保护行政相对人合法权益的义务；③纠正违法不当行政行为的义务；④对受到行政权侵害的行政相对人给予赔偿或补偿的义务。

行政相对人在行政法律关系中的权利义务是一个值得讨论的问题，我们认为，行政相对人的行政法权利应当包括实体权利和程序权利两个方面：

实体权利是指行政相对人依行政实体法的规定所享有的行政权利，包括取得法律规定可以取得的各类许可证、执照的权利，享受国家减免税收的权利，取得国家价格保护的权利，在特定领域投资经营所享有的国家给予的无息或低息贷款的权利，拒绝摊派、拒绝处罚的权利，合法权益受侵犯时获得国家的行政赔偿或行政补偿的权利等。

程序权利是指行政相对人依行政程序法的规定所享有的行政权利，包括获得行政听证的权利，获得有关行政文件、资料的权利，还有控告权、申诉权、申请行政复议的权利以及行政诉讼权等。

相对人在行政法的义务主要体现为：①遵守行政法律、法规的义务；②接受国家行政机关管理、监督、指导、委托的义务；③承担因违反行政法规范被行政处罚及被强制执行的义务等。

【案情介绍】

某市场监督局李某，因爱人突然病重，便立即驾摩托车将其爱人送往医院，路上不慎将一位老太太撞伤，受害人家属多次找李某所在的某市场监督局要求该局赔偿，某市场监督局局长认为撞伤老人是李某的个人行为，与履行工作职责无关，不应该由某市场监督局赔偿。

【法律问题】

（1）局长的说法正确与否？为什么？

（2）受害人能否向法院提起行政诉讼？为什么？

（3）当事人应该怎么办？

【参考结论】

（1）局长的说法正确。因为李某撞伤人的行为并非因公行使职权的公务行为，而是在处理家事过程中的事故所致。此时，李某的身份为公民身份，其行为属于个人行为，其后果应由个人负责，行政主体不承担责任。

（2）受害人不能向法院提起行政诉讼。因为该案不是因公务员的行政行为而引起的行政案件，不符合行政诉讼的特点，不属行政诉讼受理范围。

（3）受害人可依法提起民事诉讼。

四、行政法律关系的产生、变更和消灭

1．行政法律关系产生、变更和消灭的直接原因——法律事实

相应的行政法律规范的存在是行政法律关系产生、变更、消灭的前提条件，而一定的法律事实的出现则是行政法律关系产生、变更、消灭的直接原因。所谓法律事实是指能够引起法律关系产生、变更、消灭的客观事实，这种客观事实以其与人的意志的关系，又可分为两大类：一类是法律事件，即不以人的意志为转移的，能直接引起行政法律关系的产生、变更和消灭的客观事实。另一类是法律行为，即能够引起行政法律关系产生、变更、消灭的客观行为。在行政法律规范业已存在的前提下，一定的法律事实的出现，就必然导致一定的行政法律关系的产生、变更或消灭。

2．行政法律关系的产生

行政法律关系的产生是指因一定的法律事实出现后，行政主体和相对人之间依法实际形成特定的权利义务关系，即使行政法律规范中规定的权利义务转变为现实的、由行政法主体享有的权利和承担的义务。例如，公民年满18周岁，就产生了兵役主管部门和该公民间的行政法律关系，使该公民具有了服兵役的义务，使兵役主管部门享有对其予以征集的权利。行政法律关系的产生与其他法律关系的产生所不同的地方在于，行政法律关系大多是由行政主体单方面的行为引起的，行政相对人虽然可以促使行政法律关系产生，如申请、申诉、检举、控告等，但是必须经过行政主体的受理，取得行政主体的批准、认可后方能成立行政法律关系。

3．行政法律关系的变更

行政法律关系的变更是指行政法律关系产生之后，消灭之前，因一定的法律事实的出现，原有行政法律关系的主体、内容或客体发生变化。例如，行政行为的变更，使行政相对人的权利义务发生扩大或缩小，即为外部行政法律关系的变更，国家公职人员职务的升降，即导致内部行政法律关系的变更。它包括行政法律关系主体的变更、权利义务的变更和客体的变更。行政法律关系的变更，一般有两种情况：一是主体的变更，如行政机关的增减、合并、撤销；二是内容即权利义务的变更，如税款的减免。

4．行政法律关系的消灭

行政法律关系的消灭是指行政法律关系主体之间权利义务关系的终止。这种终止可能是因主体双方权利义务的充分行使和履行引起的，也可能是因某种法律事实的出现使主体双方权利义务无法行使和履行造成的。行政法律关系的消灭，包括主体、权利义务和客体的消灭。主体的消灭，指当事人的死亡或资格的丧失；权利义务的消灭，如义务履行完结、行政行为被撤销；客体的消灭，如作为客体的文物灭失。行政法律关系的消灭与民事法律关系消灭也有所不同，一般来说，民事法律关系主体各方权利放弃行为可以使法律关系消灭，而在行政法律关系中，享有国家权力的行政主体、国家监督机关都不能放弃自己的权力。因此，行政主体和国家监督机关不能通过放弃自己的权力，而使行政法律关系消灭。

【案情介绍】

陈某等与陈某荣系兄弟关系。1990年左右，陈某荣患间歇性精神病，发病时用石头将其母亲砸死。陈某荣后经治疗有所好转，但不久，陈某荣旧病复发，多次放火烧房。1996年，陈某荣浇汽油将自家房屋全部烧毁，且手持铁棍阻止别人救火。其父陈某发气愤不已，欲将其打死，被乡干部劝阻。在陈某发的要求下，某乡人民政府（后更名为某镇人民政府）安排相关人员将陈某荣送往外地，后一直未回。2002年，陈某发去世。2004年9月，陈某等向泾县人民法院提出宣告陈某荣死亡的申请。2005年9月30日，泾县人民法院经审理作出泾民特字〔2004〕第01号民事判决，宣告陈某荣死亡。2006年8月18日，陈某等向泾县人民法院提起行政诉讼，要求确认某镇政府将陈某荣送往外地致其死亡的行政行为违法，并要求赔偿死亡赔偿金和精神损害抚慰金共计468100元整。

该案件经多级人民法院审理后，安徽省宣城市中级人民法院最后审理认为：间歇性精神病患者陈某荣危害社会治安的违法行为发生时，我国尚无法律、行政法规对精神病患者强制医疗作出明文规定，本省亦没有制定地方性法规明确规定国家需承担对精神病患者的公共监管职责。因此，某镇政府将陈某荣送往外地的行为，不具备行政行为单方性与强制性的法律特征，不能对精神病患者陈某荣产生行政法上的法律约束力，其行为性质不能认定为行政行为，而是基于陈某发的要求，为完成特定事项的民事委托行为。最终，判决驳回陈某等的起诉。

【法律问题】

本案中体现的是民事法律关系还是行政法律关系？

【参考结论】

本案中，基于陈某发的要求，镇政府将陈某荣送往外地的行为而产生的镇政府与陈某荣之间的社会关系，是行政法律关系还是民事法律关系，是案件争议的焦点。行政法律关系的产生除必须存在行政法律关系的主体和客体以及内容以外，还必须具备以下两个基本条件：①具有相应的行政法律关系赖以发生的法律根据，即有相应的行政法律规范的存在。没有行政法律规范的确认和调整，当事人的权利义务就无法确定，也就不可能形成行政法律关系。②具有导致行政法律关系发生的法律事实。法律事实包括法律事件与法律行为。没有法律事实存在，即使有行政法律规范，也不可能形成行政法律关系。在该案中，当时并没有任何的法律、法规规定国家（或政府）需要承担对精神病患者进行监管的职责。没有行政法律规范，行政法律关系产生缺乏根据。同时，镇政府应陈某发的要求，将陈某荣送往外地的行为，其中并没有涉及任何行政职权的因素，不是具体行政行为。尽管镇政府在陈某荣走失与最终被宣告死亡事件中存在过错，应当负一定责任。但是，该责任只是民事过错责任而不是行政法律责任。行政法律关系的认定在司法实践中对于确定案件性质及其责任追究具有重要意义。