第二章 中等国家参与国际事务的路径
第二次世界大战后，在美国统领西欧和资本主义世界的格局下，加拿大在追随美国的同时也选择了符合本国利益的路径和模式参与国际事务。冷战结束后，这种路径和模式经过适当的调整开始显示出自己的活力，但同时也暴露出一些内在困境。本章对加拿大战后国家身份的确立进行了细致的研究，并对中等国家参与国际事务的路径、方法、内在困境进行了梳理、分析和研究，认为“世界是多元的，中等国家参与国际事务的路径和方法也可以是多元的”。
第一节 中等国家的概念及其演进
“中等国家”（middle power）是指中等力量或实力国家，最早由16世纪意大利政治哲学家和外交家乔万尼·波特罗（Giovanni Botero）在其最著名的著作《国家的原因》（The Reason of the State）中用文字表述。乔万尼认为世界可以分为三类国家：帝国、中等国家和小国。但在当代日本学者的定义中，“中等国家不是指一国面积大小或军事和经济实力，而是指一国的外交实力，即一国在对外事件中投入的资源和知识”。[47]加拿大学者认为，“中等国家”至今还缺乏一个固定而明确的定义，但生存、安全、合法性、领土、相对资源和能力是界定“中等国家”的基本要素。[48]综合而言，大中小国家的界定参数主要是依据“能力和意愿”两大要素，能力包括地理位置、自然资源、国家面积、经济总量、外交影响力、军事力量、人口、科技发展力、媒体影响力、国家吸引力和人才流动，意愿包括国家决策者意愿和公众意愿。因此，一国在世界体系中的国家身份归类离不开此两大要素的限定。第二次世界大战后，美国霸权领导下的世界秩序逐渐形成。在美国和苏联分别控制西欧和东欧、资本主义和社会主义两大世界的格局下，如何选择符合本国利益的路径和模式参与国际事务、如何实现本国外交的真正独立并最终形成自己独特的外交模式，这成为以加拿大为代表的“中等国家”所关注的问题。作为在资本主义制度下拥有核心国家地位的加拿大，虽然高福利国家的地位为加拿大赢得了全世界的瞩目，但在第二次世界大战后，作为战胜国的加拿大应该选择何种路径介入国际事务，这成为了加拿大对其国家身份如何定位的重大问题。
早在1943年7月9日，加拿大总理麦肯齐·金（Mackenzie King）在其著名的关于“务实的原则”的议会演讲中，第一次官方阐述了加拿大作为中等国家身份的定位。他认为，虽然加拿大不是一个大国，但它是仅次于大国的中等强国，不仅有能力，而且应该有资格参与第二次世界大战后的国际事务。自金总理演讲后，加拿大公众舆论和媒体对“中等国家”概念逐渐熟悉，以中等国家身份参与战后国际事务的理念也开始形成，并最终演绎为加拿大对外事务的指导思想和行为指南。
“中等国家身份”（middle power manship）是由“中等国家”延伸而来的，最初由加拿大的政界和经济界精英提出。提出这一概念的假设前提是：第一，对世界和平和人类福祉的最大“威胁”是国际共产主义，加强美国的力量是抵制共产主义蔓延的最好选择；第二，对世界经济秩序和主要经济机构所进行的建构和运作是为了推进所有参与国的经济发展，并在此经济体系内消除成员国之间的不公正和不平等。[49]正是在这样的假设前提下，加拿大参与了以美国为主导的北大西洋公约组织并成为该组织的最初成员国之一。在这个组织里，“维和”成为加拿大有效参与国际事务的具体行为方式。也正是在这样的假设前提下，“中等国家”的概念得到了进一步阐述。从国际层面上看，在冷战时期的两极霸权结构中，中等国家身份的确认有助于指导加拿大在国际组织、多边论坛，特别是在大西洋联盟、布雷顿森林体系和联合国中进行自我角色定位以及采取相应的行为方式。为此，第二次世界大战后的加拿大希望通过在国际事务和国际组织中承担调停者或斡旋者的角色，消除或减少可能对世界秩序与稳定造成危害的冲突。从国内层面上看，建构中等国家身份并被加拿大民众所认同是确保加拿大在第二次世界大战后的国际事务中有效行使其中等国家职能的前提。如果中等国家身份的定位获得了加拿大国内民众的一致支持，那么这将有助于加拿大在国际事务中发挥符合其本国利益的最大化效用。为此，在“中等国家身份”的论证中，加拿大政界和经济界的精英着重强调了国家的稳定在于维护国际秩序与推进人类和平，加拿大的国家目标就是致力于建设一个有利于世界经济发展的和平环境，因为只有在这样的环境中，那些以自由、福利为人类福祉的核心国家才可以发展和壮大。因此，加拿大对于自身中等国家身份的定位是为了向世人表明加拿大是国际社会中一个负责任的成员国，支持国际秩序以及国际事务的主流发展趋势是加拿大的国家责任和国际道义。[50]在加拿大人看来，以中等国家身份参与国际事务既可以在国际舞台上展示加拿大多元社会的“利他主义”核心价值观，又可以强化加拿大人的国家责任及其对国际事务的使命意识。正如加拿大著名外交学家约翰·霍姆斯在其《中间最安全》一文中所指出的那样，在第二次世界大战刚刚结束的时代背景下，“中等国家”概念的提出有利于激励那些尚未找到国家定位的人懂得如何参与维护世界和平和世界经济自由，并视之为国家责任。[51]
“中等国家”概念在加拿大学界的提出，最初是为了维护加拿大国内精英阶层利益，使加拿大外交最终从英国传统外交模式中剥离出来，形成自己独立、独特的外交风格和参与国际事务的模式，并与第二次世界大战后的全球秩序保持一致。在早期实践中，加拿大也曾遭遇了来自美国和其他国家的欢迎或反对。1945年4月，当联合国在旧金山成立时，作为创始会员国之一的加拿大政府一方面在原则上支持联合国，同意五大国的优势地位，另一方面与澳大利亚政府联手对《敦巴顿橡树园提案》提出了长达八页的修正案。在修正案中，加拿大政府认为，联合国安理会的权力应有所限制，反对安理会常任理事国的否决权，提出如加拿大这样“对全世界有利害关系的二等国家”在选举安全理事会的非常任理事国时应比其他更弱小的国家有优先权，等。最终，在加拿大代表团和澳大利亚等中等国家的共同努力下，《联合国宪章》中的第7章第44条对安理会指挥调遣中等国家军队的权力作了限制。尽管加拿大最终没有当选为第一届安理会非常任理事国，但澳大利亚这个中等国家的当选足以让加拿大政府引以为豪，因为正是在加拿大代表团的大声疾呼下，中等国家才获得了与大国平等参与国际事务的机会。另一案例是在20世纪60年代（即在约翰逊政府时期的1965年），美国行政部门曾经对加拿大总理皮尔逊1965年4月2日在美国天普大学演讲中建议约翰逊政府停止对越南北方轰炸之言论表现出极大的愤怒。然而，在加拿大人看来，对美国政府的“轰炸越南政策”进行委婉批评与加拿大“中等国家”的国家立场一致，与泛美主义的利益一致，也与加拿大在20世纪50年代支持西方阵营在中南半岛的利益一致，更是与加拿大试图体现其与美国不一样的国家目标一致。加拿大所要传输的信息是：全球秩序并不是狭义上的美国秩序，而是代表着全人类的共同利益，加拿大为了这个更高的利益和福祉，自愿暂时牺牲本国利益。然而这一来自盟国的批评使美国的霸权无论在国内还是在国际层面上均受到了一定程度的影响，以致约翰逊政府决定在越南问题上既维持其对越南北方的一贯强硬政策，也不再对盟国的建议和参与抱有希望或让步。[52]皮尔逊的“天普演讲”开创了西方盟国在冷战胶着期批评美国对外政策的先河，它是加拿大政府第一次公开表述其不同于美国的国家目标和国际道义的历史事件，更是加拿大实践其独立外交的历史见证。在加拿大外交史和加拿大的外交研究课题与教学中，上述两起历史事件一直被视作冷战期间加拿大以中等国家身份积极参与国际事务的经典案例。
第二节 中等国家参与国际事务的路径选择
在第二次世界大战结束后的最初阶段，积极参与国际组织的筹备与建构是大多数中等国家参与国际事务的主要途径。加拿大、澳大利亚作为众多中等国家的先驱，为联合国、布雷顿森林体系、北大西洋公约组织的构建发挥了重大作用，也正是在此参与过程中，中等国家对第二次世界大战后如何参与国际事务有了一个基本的共识，即“调停与斡旋、维和”应为中等国家介入国际事务的主要路径和中心任务。1949年，加拿大首次参加了联合国为解决印巴克什米尔问题组建的“驻印巴军事观察员组”工作。1956年，面对苏伊士运河危机，在加拿大时任外长皮尔逊的积极倡导和全力协助下，联合国历史上第一支维和部队得以创建，而皮尔逊本人因其卓越的贡献于次年被授予诺贝尔和平奖。加拿大介入苏伊士运河危机以及20世纪60年代的越南战争则是对上述路径的具体实践和检验，前者是加拿大维和外交的成功案例，后者则是斡旋外交的失败案例。如果说中等国家介入国际事务最初主要停留在高政治层面，但随着国际形势的变化，中等国家也转向经济、环境、卫生、人权等低政治领域。
在冷战期间，国际人道主义援助和难民安置是中等国家参与国际事务的另一主要路径。在20世纪50年代的东欧一系列危机中，加拿大率先启动了中等国家参与国际难民救援和人道主义援助的机制，例如在1956年匈牙利事件中，加拿大接受并安置了38 000名匈牙利难民，其接受难民的人数仅次于美国，成为冷战期间第二大难民接受国。[53]此后，加拿大分别在1968—1969年、1972年、1973—1974年、1975—1980年接受了数以万计来自捷克斯洛伐克的政治难民、乌干达难民、智利难民和中南半岛难民。在2016—2018年间，加拿大又接受了来自中东地区的3万多名难民。在环境保护问题上，自20世纪80年代起，加拿大驻联合国代表不断在联合国安理会上提出议案，要求针对臭氧层问题形成联合国决议。1987年9月16日，46个国家在加拿大蒙特利尔签署了《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔决议书》，联合国则将每年的9月16日定为“国际保护臭氧层日”。
然而，随着战后欧洲国家经济的复兴、第三世界国家的兴起、七国集团的创立和加拿大国际地位逐渐上升，加拿大政界滋生出一种对中等国家身份不满或怀疑的情绪并逐渐上升。自20世纪60年代末以来，寻求一种新的国家身份或修正中等国家身份成为加拿大政界的流行话语。1968年5月，在特鲁多总理的亲自倡导下，加拿大正式拉开了对外政策评估的序幕。在长达25个月的对外政策辩论中，参与者来自政府各个部门的资深官员、公共团体以及学术界。1970年6月，由外交部和国防部牵头推出的长达2 719页的系列评估报告以白皮书的形式发布，并被冠以《加拿大对外政策》的标题。值得关注的是，该系列报告认为，精英集团对加拿大对外政策的不满直接引发了对中等国家身份下的国际角色与作用的过度强调，这一行为又导致了加拿大政策目标和现实利益不一致的问题出现。报告认为，将加拿大对外政策的依据基于“加拿大可以被塑造为国际事务的调停者”的假定之上是一种误导，因为这一假定与国际现实不再相符。在这场对外政策大辩论中，这一试图重新定义加拿大国家身份的努力却受到了加拿大公众的强烈抵制，这种抵制也得到了那些坚定的“中等国家”信仰者的拥护。当然，有些抵制原因则出自较为深层次的思考：既不满意国际政治中关于对外政策具有“私利”的传统阐述和认知，也不满意那种传统的“无私利”的“中等国家身份”的实践方式。自1968—1970年外交大评论后，关于加拿大中等国家身份的讨论仍此起彼伏。1976年，加拿大权威外交学专家霍姆斯汇集了其数年来研究加拿大外交的论文与研究心得，以专著的形式出版了《加拿大：一个中年国家》一书，书中收录了作者在1972年发表的《加拿大与中等国家危机》一文。该论文认为，在超级大国掌控下的世界中，加拿大作为中等国家有其自身的弱点，即时刻需要依赖联合国，而联合国体系本身所难以克服的结构性矛盾使中等国家难以在国际事务中发挥其积极的作用。为此，加拿大在继续扮演国际事务中的斡旋者外，也应保护自己的国家利益。[54]1985年，加拿大国际关系特别联合委员会提交了一份题为《竞争与安全》的加拿大外交评估报告。该报告认为：“尽管加拿大的价值观要求我们帮助贫困者、饥饿者和政治上受迫害者，但鉴于加拿大的有限国力和有限的国际影响力以及不断变化的国际环境的种种限制，加拿大必须在多边框架中追求和平与正义。加拿大人必须接受这样简单但无法避免的事实，即在国际事务中，我们没有足够的资源来支持我们做我们所有想做的事。”[55]这些被学术界称为“有限主义者”（limitationist）的人认为，在这个不断变化的国际社会现实下，“中等国家”的国家身份要求加拿大政府全盘放弃那种积极的、凡事参与的行动方式，转向采取一种更为灵活的方式来维护加拿大在全球秩序中的现存实力和优势。[56]在“有限主义者”看来，这一新型的中等国家思想应是精英集团通向成功的一种手段，可以获取公众对政府对外政策议案的支持，同时又保持足够的灵活性而成为维护统治阶层利益工具，其核心观念就是灵活、实用。此后，这一新型的中等国家观既得到了由保守党人执政的马尔罗尼政府的认同，也得到了自由党人克雷蒂安政府的支持，成为加拿大20世纪80年代后期以及整个90年代乃至21世纪参与国际外交事务的指导思想。这一时期，在政治上，加拿大既与美国保持渐行渐远，同时又保持渐行渐近。在经济上，加拿大继续发挥其沟通古巴与西方国家之间关系的桥梁作用，鼓励并保护本国公司同古巴的经济、贸易往来；正式参加美洲国家组织、扩大加拿大与美洲各国的经济往来和政治关系[57]；继续参与援助非洲等第三世界的国际事务，但放弃了其传统的“无条件”援助，转向“附加条件”援助，即在给受援国提供粮食、人员培训和其他经济援助时，要求受援国进口或使用加拿大商品。在军事上，“9·11”事件后，虽然布什政府一再劝说加拿大参加北美导弹防御系统，但加拿大也一再宣称自己不会参加此防御系统。然而，当面临着愈演愈烈、难以预测的恐怖主义活动和某些国家的“核恐怖”威胁时，2003年5月29日，加拿大时任国防部长麦家廉[58]（John McCallum）在议会作证时宣布，加拿大将就加入美国的导弹防御系统同美国进行谈判，但明确表示只有在加拿大认为这一系统符合加拿大国家利益时才考虑加入。[59]这些具体的外交行为表明，加拿大从20世纪80年代后期开始淡化其传统的“无私利”的“中等国家身份”实践方式，转向公开追求国家利益。
在学术界，早在1965年，加拿大学者J.金·戈登（J.King Gordon）在其主编的《加拿大中等国家角色》论文集中收录了数篇有关加拿大的中等国家地位的学术论文，首开加拿大学界“加拿大中等国家角色”研究之先河，这标志着加拿大学者正式接受“中等国家”的概念。[60]此后，J.L.格兰纳特斯泰因（J.L.Granatstein）在其主编的《1945年以来的加拿大外交政策：中等国家或卫星国？》论文集中，对加拿大第二次世界大战后的外交政策是否追随美国提出了质疑，并对加拿大政府以中等国家身份参与国际事务提出了正反不一的观点。[61]在这些加拿大学者的论文和论著中，大多以加拿大、澳大利亚为代表的中等国家在当代国际政治中的地位与作用为例，着重研究了中等国家之间的关系。[62]1990年，加拿大《国际研究》杂志刊登了一篇题为《我们在哪里？我们应该去哪里？我们能向哪里去：对加拿大外交文献的评估》的论文。该文作者对第二次世界大战结束以来的加拿大对外政策以及相关的研究文献进行了详细的梳理和客观的分析，认为加拿大对外政策辩论的重点始终聚焦在两个方面，一是对加拿大“中等国家身份”的反思，二是对加拿大外交政策“无私利”特征的反思。随后，该文作者指出，中等国家的外交重点应该落点在“斡旋、构建和谐的国际改良主义阵线以促进现存国际体系内部的改革”。加拿大应该在变化中的国际环境下调整其对外政策及其介入国际事务的传统模式，以更为务实、更为灵活的方式参与国际事务。[63]1992年3月，由加拿大和平联盟组织和犁铧项目组织[64]共同撰写了《转型时期：一个加拿大人对共同安全的看法》一书，以公民对和平与安全诉求的报告形式对后冷战时期的加拿大作为中等国家参与国际事务的路径提出了调整建议：“在全球共同体框架中，地球上的资源可以在公平的基础上，通过国际机构成员国协商一致的方式进行管理。为此，加拿大民众强烈呼吁建设一个更为安全、更为健全的世界。在这个世界里，各国政府可以运用协商一致的原则‘杠杆’，生产出生活必需品，而不是武器和死亡。作为世界上拥有广袤土地、丰富的自然资源、超新技术以及良好的国际声望的国家，面对这一历史的机遇，加拿大应该为全球性安全架构的发展和健全提供国际服务。”[65]这一报告表明加拿大人民希望并支持政府在后冷战时期参与全球多边框架体系建设，并在此框架中继续参与国际维和行动，为国际社会提供公共安全产品。此后的《渥太华禁雷公约》谈判历程见证了加拿大政府和人民为全球提供公共安全产品的执著、胆识和热情。[66]冷战结束后，面对欧盟的扩大、北约的东扩、联合国作用弱化，以及经济全球化的趋势，加拿大外交部于1995年以《世界中的加拿大：加拿大对外政策评估》为论题，对加拿大冷战后的对外政策目标以及加拿大参与国际事务的路径进行了深入的探讨。报告就六个议题进行了辩论，即勾画蓝图、促进繁荣和就业，在一个稳定的全球框架中确保国家安全、保卫加拿大文化与价值观，国际援助与未来之路。[67]在众多议题中，促进繁荣和就业、在一个稳定的全球框架中确保国家安全、保卫加拿大文化与价值观这三个议题被认为是加拿大在后冷战时期对外政策的主要目标。报告认为，为实现这三大目标，加拿大必须处理好与美国的双边经济关系并扩大其国际贸易、对外交流和国际援助项目；必须把国内经济增长而不是军事增长放在首位，同时将对外经济政策与国内经济发展高度挂钩，共生共赢；鉴于日本与中国在经济、政治领域的影响力持续上升，加拿大除与欧盟和拉美市场保持良好关系外，还必须与亚洲市场建立经济联系，增加新市场的准入份额；在坚持国际主义的同时，加强区域主义思想的建设，帮助发展中国家融入国际经济体系；尊重人权，促进民主，援助发展中国家。[68]报告还表达了加拿大愿意和其他资本主义核心国家一道，在急剧发展和变化的国际社会以及国际事务中继续发挥作用并深化其影响，特别是在武器削减、经济发展、财富再分配、环境政策，以及对外决策程序民主化中发挥作用。2005年3月，一位加拿大外交部官员在其题为“未来的加拿大外交政策”的演讲中宣称，加拿大将继续支持维和，并仍将斡旋、调停作为其参与国际事务的主要路径，但核武器控制、打击国际毒品走私、人道主义援助和环境保护将是其在新时期外交的主要关注点。加拿大将致力于联合国的改革并愿意在多边框架中参与国际事务的治理，特别是借助区域组织渠道。[69]事实上，2000—2005年，加拿大联合法国[70]、德国、日本这些自称为中等国家的国家在联合国安理会决议投票中，在诸多决议案中不赞同美国立场，这些议题包括：（1）以色列在占领区的行动；（2）对古巴的禁运；（3）反弹道导弹条约；（4）巴勒斯坦问题；（5）核武器控制；（6）儿童权利。为此，在国际上，加拿大呼吁“以土地换和平”、推动欧盟扩大对古巴贸易。在国内，加拿大时任总理保罗·马丁（Paul Martin）宣称将继续抵制有争议的美国导弹防御体系计划，鼓励加拿大公民去古巴旅游，开通救助和收养非洲儿童的热线电话。在区域组织方面，在加拿大多方努力和积极活动下，亚太经合组织（APEC）于1989年创立。作为亚太经合组织12个创始国之一，加拿大参加了该组织全部10个部门工作小组的活动，并于1997年主办了第五届亚太经合组织非正式领导人会议。在后冷战时期，加拿大的企业、学术团体和政府官员更加积极地融入了一系列正式与非正式的区域组织和活动。例如，参与北美自由贸易协定、东盟地区论坛、太平洋经济合作委员会等地区性组织和系列论坛，发挥其作为美洲和亚太跨区域国家的独特作用。这种依赖和借助国际组织或区域组织渠道发挥中等国家在国际事务和区域事务中的作用在经济全球化时代尤为有效，特别是在联合国作用弱化、美国独领风骚的单极时代，以多边制约单边成为中等国家在全球化时代参与全球治理的另一理性的路径选择。[71]
第三节 中等国家参与国际事务的内在困境
第二次世界大战后，中等国家依托联合国等国际组织及各类区域组织，积极参与国际事务治理，并在诸多国际事务中有效地发挥了其“斡旋、调停、维和以及人道主义援助”的国际作用。但随着中等国家概念的泛化，中等国家的数目迅速增长以及后冷战时期国际政治、经济、安全格局的变化，中等国家参与国际事务的路径也面临着新的困境和挑战。
第一，在国际政治传统的认知观中，被国际社会公认的“中等国家”有南美的巴西、北美的加拿大、大洋洲的澳大利亚、非洲的南非，以及第二次世界大战后崛起的日本、意大利和德国。但随着东欧的解体以及部分西欧国家在国际上的自我定位与认同的变化，中等国家的数目急剧增长，它包括了墨西哥、印度、荷兰、土耳其，以及东欧诸多国家，这就给如何界定“中等国家”带来了新的问题，同时中等国家参与国际事务的路径或模式也出现了边际模糊的情况。[72]导致这一问题的根源之一就是如何从学理上来定义中等国家。有无界定中等国家的指标？如果有，它们究竟是什么？如果我们仅从功能方面来定义，那么任何一个国家则可能是一个大国，同时也是中等国家、小型强国，或兼而有之。在加拿大的个案上，如果从国际航运方面看，加拿大只能是一个小型强国，但在军事和安全事务方面，它却是一个中等强国，而在国际救援和人道主义安置方面，它的确又是一个大国。因此，当我们思考中等国家在国际事务中是否应该有一个标准化角色的辩题时，“中等国家”这个概念本身的模糊性及其所固有的结构性矛盾就导致了该辩题的“无解”。“中等国家”概念的泛化所外延出的另一问题是：当某国界定自己是中等国家时，其身份却值得“质疑”。这里有一个必须考虑的“变量和自变量”问题。例如，在联合国成立的初期阶段，由于联合国会员国成员的稀少，加拿大曾是一个次等强国（mini-major power），但随着联合国成员国数量的迅猛增长，加之德国、日本等其他国家在第二次世界大战后崛起，“次等强国”就只能成为加拿大历史上的一道风景线。再如，虽然加拿大现在是一个军事上的中等强国，但它很可能不再是军事强国。又如，加拿大核反应堆、石油资源以及财富的迅猛积累又有可能促使加拿大成为一个主要的经济大国。如此“变量”下的“中等国家身份”必然影响其“身份”下的国家认同和国际目标。当然，加拿大可以采取灵活、实用的外交手段以及适度参与国际事务的处理方式来解决这个问题，但这个“适度”如何掌握？或若以此“适度”介入国际事务，可否最大化地实现加拿大的国家利益和全球目标？这些已经存在或正在生成的问题正是诸多中等国家所面临的难题，它可能制约中等国家在国际事务中的立场以及参与方式。
第二，在冷战期间，由于超级大国对世界体系的掌控，那些自恃为或被认为中等国家的国家通常会选择依附或追随超级大国政策，以博取它们在世界体系中的位置。在联合国成立之际，中等国家似乎找到了（更确切地说是被五大国赋予了一项国际使命）行使国际调停者或斡旋者的职责。因此，中等国家参与国际事务的路径、目标明确，两级对抗下的中等国家之间也比较容易达成一致，共同实施其“国际使命”。特别像加拿大和澳大利亚这两个同属英联邦的中等国家，在国际事务中相互支持和协调几乎接近完美。但随着更多的国家加入中等国家序列，由于各国在人力、物力、资源、意愿方面的差异性，尤其是国家利益、国家目标设定以及国际地位和立场的不同，中等国家之间难以形成共同的“声音”。特别是那些与美国有着双边军事同盟条约的中等国家（如美日军事同盟、美韩军事同盟等），由于受到这些军事同盟条约的限制或强制，它们不得不参与美国主导下的某类国际事务。毋庸置疑，这些双边或多边条约也束缚了它们在处理国际事务中独立、客观、公正、无私利的立场选择。即使是那些没有与美国签订双边军事同盟条约的国家，由于其国家利益的需要，它们也愿意在国际事务中追随美国，例如东欧体系崩溃后形成的“新欧洲”国家，它们在伊拉克战争中的追随行为展示了新兴中等国家与传统中等国家之间的差异性。那些身为北大西洋公约组织成员国的中等强国，如加拿大、德国、澳大利亚、意大利等因受制于这种多边机制的约束，在某些国际事务中也难以有所作为。在科索沃危机中，加拿大与美国的捆绑行动就是一例。当然，在某些国际事务中直接选择“不介入”“不参与”“不作为”也是部分中等国家的可能路径选择。
第三，由于美苏两个阵营在冷战期间的对峙，两大国在某些国际事务中需要中间人和斡旋者，因此，中等国家可以在强强之间充当缓冲隔离带和调解人。即使中等国家在某些国际事务中没有追随或依附美国或苏联，但出于冷战大战略的需要，美苏两国常常也能对此“不追随”行为不作过激的反应。例如加拿大在古巴问题上与美国离心离德，既没有在古巴1959年革命后与之断交，也没有在古巴宣布为社会主义国家后与之断绝两国的经贸关系。对此，美国也只能采取“求大同、存小异”的方式处理。但在后冷战时期，由于美国超级大国的地位进一步得到巩固，势均力敌的挑战国消失，美国“霸权国”的地位使其可以在不依赖调解人的情境下独自裁决某类国际事务而不受他国的制约。加之北约在冷战后不断东扩和职能的不断泛化，联合国长期以来出现的机构臃肿、效率低下、改革力度不够、资金不足等问题，常任理事国开始参与联合国维和行动，由联合国主导、中等国家参与的传统维和模式日渐式微。中等国家不仅在传统优势的“国际维和”方面受到明显削弱，而且也难以在美国决定介入的某类国际事务中有所作为。2001年，美国单方面宣布退出《反弹道导弹条约》和《京都议定书》；2017年美国宣布退出《巴黎协定》；2018年宣布退出《伊朗核协议》；2019年1月又正式退出联合国教科文组织，这些退出行为展示了美国趋向在一些国际事务中选择“单边行动”的新模式。这种“单边行动”模式的执行必然导致“多边行动”的边缘化，从而使中等国家在某些国际事务中面临沦落为“旁观者”的危险。
第四，非国家行为体的恐怖活动在后冷战时期的上升趋势使得中等国家借助国际组织或区域组织途径来实行集体制裁时变得无效或失效，非传统安全问题的变化之大、情况之复杂使得中等国家面临着更为复杂的安全困境问题。在加拿大的个案上，由于美加两国漫长的边境和松散的边防，加拿大实际上已经成为恐怖分子的首选“跳板”。如何与美国合作、怎样合作，加拿大政府对此至今仍没有一个两全其美的方案。为此，加拿大追求的那种“独善其身”的中等国家境界在安全困境下只能是可望而不可及。
第五，中等国家国内政治的变化或混乱也严重妨碍了其参与国际事务的积极性。在加拿大的个案上，加拿大魁北克省对独立的诉求不仅直接挑战联邦政府的权威，而且给加拿大造成了宪政危机，并直接威胁到加拿大的统一与完整。例如1968年2月，在法国总统戴高乐的支持下，魁北克省以独立身份参加了在非洲加蓬举行的“法语区教育部长会议”，此事件引起加拿大联邦政府对法国政府的不满，并直接导致加拿大联邦政府启动遏制魁北克海外行动的机制。
此外，魁北克省的“分离运动”共经历了两次高潮，即1980年和1995年的两次全民公投。在1995年魁北克省的全民公投中，最后的计票结果是，反对分离的联邦主义者以50.6%对49.4%的微弱多数，避免了加拿大分裂的悲剧。2000年3月，加拿大联邦议会通过了为魁北克脱离联邦设置重重限制条件的《C-20法案》，其主要内容包括：（1）在一个省提出有关脱离联邦的公民表决的问题后，联邦下议院必须在30日内对该问题是否清晰作出判断；（2）在一个省进行分离问题的全民表决后，联邦下议院将对其多数票是否清楚地表达出了该省多数居民的意愿作出裁决；（3）下议院在审查某省公决问题和支持分离的多数是否清晰的时候，还将考虑该省议会中所有政党、加拿大其他省和地区、参议院、土著民族特别是要求分离的省份中土著民族的正式意见；（4）基于加拿大宪法中任何省都没有单方面宣布脱离联邦的权利，要求分离的省份必须和其他省以及联邦政府谈判修改宪法。该法案的内容表明，即使魁北克通过了“清晰的问题”和“清晰的多数”这两个关口，还需要与联邦政府及其他省进行艰难的谈判。除了联邦政府外，加拿大人数最多的英裔居民、生活在魁北克的土著人和其他少数民族等也强烈反对魁北克分离出去。这也是主张分离的魁北克人不得不考虑的严峻问题。
确实，类似的国内政治波动大大分散和削弱了加拿大政府投入国际事务的时间和精力，也削弱了中等国家之间的联盟可能。如今，魁北克“分离主义”运动仍未终结，并对加拿大在国际事务中所倡导的“人权超越主权”和“人道主义干涉”的理念形成挑战。加拿大联邦政府在魁北克问题上何去何从将直接影响其在国际事务中的立场、地位及声誉。
本章小结
世界是大国的，也是中等国家、小国乃至弱国的。中等国家从最初的“无私利”参与国际事务传统转向“有诉求”地介入或主导全球事务的治理和平衡。中等国家喜好并奉行“悄悄外交”，满足于扮演幕后角色和国际事务“参与者”的角色，乐于从杂乱无章的国际事务中推出切实可行的妥协方案，并最大化地合理利用国际社会的规则、章程、机制和组织程序，以此弥补中等国家战略资源不足的先天缺陷。为此，中等国家在维和、斡旋、调停、人道主义援助领域中的贡献尤为瞩目。尽管中等国家在参与国际事务的过程中有其外部和自身难以突破的“瓶颈”和两难困境，但在后冷战期间的权力和实力大分散的全球政治结构中，全球经济日益高度相互依赖，安全深度相互依存，军事实力和经济实力的绝对效用正在弱化，软实力的影响力正在上升，一个“共存与竞争”的时代正在悄然生成。为此，中等国家完全可以运用其“软实力”的优势，在霸权国的“硬实力”无效或失效的领域中发挥其“软制衡”作用。同时，中等国家也可以借助各类多边框架（如国际组织、区域组织等）制约或劝阻霸权国放弃“单边行动”，维持世界力量的平衡，达到和平、稳定之目的。