当前区域人才开发合作的成果、问题与对策[1]

近些年来，伴随着经济全球化、人才国际化、区域经济一体化的进程，在中央关于树立科学发展观、科学人才观、构建和谐社会、统筹区域发展等重要思想的指导下，区域人才开发合作也日渐受到各级政府及相关组织的重视。区域之间通过各种方式的接触，加深相互的联系与了解，先后出台了一系列关于人才开发合作的政策和措施，为寻求有效的区域人才开发合作方式做出了不断的探索，并取得了较为可喜的成绩。然而，在人才开发的合作实践过程中也出现了一些问题，本文将在总结经验的基础上与大家共同分析问题，寻找对策。

区域人才开发合作的意义与成果回顾

实施区域经济协调发展战略，推进区域经济一体化建设，对于我国的社会稳定、民族团结和经济持续发展具有重大作用，对于和谐社会建构具有重大意义。区域经济一体化发展必然带动支撑其发展的各种资源的聚集和一体化发展，人才资源作为经济社会发展的关键要素之一，其开发实践必然会伴随区域经济一体化的发展而发展。可以说，区域人才开发一体化是区域经济一体化发展的内在要求，同时也是进一步推动区域经济发展的重要动力。与此同时，区域间经济发展及产业结构的差异，决定了人才需求结构和人才供给结构的差异，决定了不同区域在人才供给方面具有各自的优势和劣势。一般来说，在一个越是狭小的区域内部，人才的供需越是难以平衡。要缓解这种不平衡，最有效的途径之一就是加强区域间的人才开发合作，通过优势互补，以期在更广阔的空间内合理配置和充分利用人才资源。因此，近年来我国各地进行了广泛的区域人才开发的合作实践，出现了不同的合作形式，取得了一定的成绩。

（一）类同型的人才开发合作

类同型的人才开发合作，是指处于同一行政区域内或者经济发展水平类似的几个地区（省区或市县等）之间的合作，如长三角、东三省、中部省区、西部省区等区域内部的人才开发合作，也包括同一省内各市县之间和市内各区县之间的合作，这种类型的人才开发合作被称为区域性人才开发合作。

2003年7月份，江浙沪两省一市的19个城市签署了《长三角人才开发一体化共同宣言》，启动长三角人才开发一体化进程，并已经在三大方面取得实质性进展：深化人才开发合作工作机制，拓展人才开发合作空间，适时推动培训新项目的开发。

2005年3月，东北三省在哈尔滨联合举办振兴老工业基地东北三省联合人才交流大会。此外，三省还签订了人才市场一体化合作协议，计划实现专业技术职称、专业技术考试成绩和人才中介机构人员资格互认，三省之间按照统一开放、优势互补的原则，不断推进资源共享和服务贯通，逐步形成统一的人才开发服务体系。

2005年9月，中部六省（山西、河南、湖北、安徽、湖南、江西）在郑州共同主办了首届“中国 · 中部崛起人才论坛”，搭起了中部六省人才开发与合作的平台。2006年12月，中部六省通过了《促进中部地区崛起六省人才共同行动宣言》与《中部六省高层次专业技术人才开发合作协议》。两个文件按照“优势互补，合作共赢，总体推进，重点突破”的原则，商定了中部地区人才交流与合作的政策框架，进一步明确了中部地区人才交流与合作的发展方向。

2008年1月，国务院批准实施《广西北部湾经济区发展规划》，北部湾的开放开发进入快车道，人才成为关键。北部湾地区的人才开发合作正式启动。

（二）地缘性人才开发合作

地缘性人才开发合作，是指分属于不同行政区域或经济区域但地理位置上比较接近的几个省区、市县之间的人才开发合作。由于传统的地缘性因素，使得它们之间在经济发展、资源配置及人才资源等方面有着较密切的联系，同时还拥有通过交流共享而实现区域经济和人才一体化的天然便利。这些地区逐渐认识到区域经济合作的内在性，开始突破区域限制，把区域人才开发合作的目光放到了所属区域之外。

2004年6月，内地9省区（广东、广西、海南、云南、贵州、四川、湖南、江西）政府行政首长和港澳两个特别行政区行政长官在广州签署《泛珠三角区域合作框架协议》，建立了人才服务合作联席会议制度，此后还建成了区域网联系统，使得区域内人才市场网站数据库资源能够为各方实时共享。

2007年8月，晋冀鲁豫四省交界区十三市就建立人才开发一体化合作机制签署了区域人才开发一体化合作协议。根据协议，十三市将在链接人才网站、轮流或联合举办跨省市的人才交流、逐步试行异地人事代理业务、开展跨省市的社会化人才培训、互派专家参加高级技术研修班的学术交流活动等方面加强合作与交流。

2008年7月，河北省承德市、内蒙古赤峰市、辽宁省朝阳市、内蒙古锡林郭勒盟（简称“三市一盟”）在承德正式签订了《“三市一盟”区域人才开发合作框架协议》。

（三）跨区域人才开发合作

跨区域人才开发合作，是指分属不同类型与不同地缘的省市、县、乡之间的人才开发合作。在各种区域人才开发合作之中，最具战略意义的当属东、中、西部的跨区域人才开发合作。东、中、西部人才尤其是高素质人才从东到西呈现由高到低的梯度分布，中等教育文化人口在东部、中部分布比重差距较小，且都略高于全国平均比重，与西部差距较大。这种人才分布极不均衡的现状，迫切呼唤着东、中、西部之间的人才开发合作的加强。这些年来，东、中、西部相关省市在加强跨区域人才开发合作的方式上进行了积极探索。

2005年3月，东北三省与长三角地区三个省市人事部门在哈尔滨签署《“东三省”与“长三角”人才开发合作协议》，这是我国人才开发领域的第一个跨区域合作，标志着我国人才开发由地缘性区域合作向跨区域战略性合作迈进。

2006年10月，在原国家人事部的大力支持和倡导下，第三届中国西部人才论坛暨西部地区首届网上人才交流大会在西安隆重举行。陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆5省区和新疆生产建设兵团人事厅（局）与江苏、浙江、上海3省市人事厅（局）签订了《西北地区与长三角地区人才开发合作交流框架协议》，全面开启了两个区域人才开发合作的大门。

2007年4月，新疆维吾尔自治区人事厅分别与上海、江苏、浙江三省市签署了《人才开发合作交流会议纪要》。2007年6月，青海省与京、沪、苏、浙在西宁签署《人才开发区域合作协议书》，标志着青海省人事人才工作正式融入发达省份区域人才开发一体化格局。

区域人才开发合作中存在的问题及原因分析

由于我国计划经济体制的影响仍然存在，区域人才开发合作时间还比较短，合作整体尚处于起始和摸索阶段，缺乏成熟的制度及可资借鉴的现成经验。因此，虽然在实践中有了一定的进展，也取得了一些成绩，但是也存在一些问题。其中有些问题具有一定的普遍性，值得我们去了解、分析和研究。

（一）区域人才开发合作中存在的问题

在区域人才开发合作中存在的问题中，比较普遍出现的问题，大致可以归结为以下六个方面。

1. 政府唱独角戏，企业及其他组织参与度较低

一些区域在进行人才开发合作时，完全由政府部门大包大揽，大唱独角戏，制定政策、召开联席会议、签署协议等等。而真正的用人单位特别是一些民营企业却很少参与，很少有反映问题、献计献策的机会，至于人才开发合作的商讨和决策过程则更是被排斥在外。区域人才开发合作，摸索了多少年，仍然走不出“政府建高地，企业看高地”的老路，在一些地区甚至成了部分领导追求“时尚”、宣扬政绩的面子工程。

2. 政策缺乏系统性

各政府部门和相关组织之间在实施区域人才开发合作过程中缺乏有效的沟通和协调，所制定的人才合作与人才开发的政策措施相互割裂，缺少联系、呼应和衔接，缺乏整体观念、全局观念和系统性。总的说来，有些区域的人才开发合作，缺乏稳定有效、虑长谋远的一系列政策、制度和规则体系。

3. 重制定，轻落实，政策缺乏连续性

人才开发合作方向确定之后，必须继之以具体的、切实有效的行动措施，要通过各相关部门、相关组织之间的持续沟通、联络、协调，对已经议定的事项进行密切的跟踪和监督，才有可能确保落实到位。然而，当前很多区域人才开发合作工作中，或多或少地都有着重开局、轻后续，重短期、轻长远的问题，呈现出象征性、临时性、阶段性和短期性的特征。往往在会议开完、协议签完之后，所形成的文字便被束之高阁，没有相应的与之配套的具体措施方案去落实会议的精神和协议内容。

4. 贪大求全，急功近利

部分地区虽然形式主义问题不太突出，在合作框架制定之后，确实也采取了后继的行动，制定了一系列落实方案。但一个时期只能解决一个阶段的问题，一个部门只能解决合作战略中相关的一部分问题。然而，很多落实方案往往面面俱到，大到人才政策的调整，小到网站建设的技术性问题，内容上无所不包，时间安排上更是寄希望于毕其功于一役，短时期内解决所有问题，但结果却是哪一方面都得不到真正落实，哪一项任务都不能真正完成。

5. 重引进人才，轻培训开发

一些区域在与其他区域的合作中，区域经济合作的地位要远高于区域人才开发合作，对于招商引资极其重视，而对于人才开发合作方面的相对关注度则要低得多，这种情况在一些经济欠发达区域表现得尤为突出。而在区域人才开发合作中，又将精力过多地放在人才的引进方面，而对于短期内难见成效的教育、培训等人才开发工作积极性不高，对于现有人才，也是“只管使用、不管培训”、“一次充电终身放电”。

6. 地区保护主义现象较普遍

地区保护主义产生的直接原因是每一个地区都害怕本区的经济要素大量流出，担心区外产品对本区域同类产品造成冲击，抢占了本区域的市场，从而影响本区域利益。区域人才开发合作中的地区保护主义则主要表现为在引进其他地区人才的同时，通过各种地方性政策法规，防止本区域人才的流出。在现实的区域人才开发合作中，这种地区保护主义在不同地区都不同程度地存在着。但总体上来说，一些经济落后地区和欠发达地区由于人才吸引度较低，在区域人才开发合作中这种地区保护主义倾向相对更突出一些。

（二）区域人才开发合作中所存在问题的原因分析

以上所述的区域人才开发合作中所存在的问题，原因是多方面的，有思想和观念上的，有机制和体制上的，也有的是由于区域之间的客观差异所造成的。

1. 政府职能转变不到位，政府角色错位

在市场经济条件下，政府与企业、市场、社会对经济发展承担不同的分工，发挥不同的作用，它们的角色各不相同，政府应当侧重于引导、规划、调控、监督，而非执行。然而在现实中，我国政府虽已提出加快实现政府职能转变，但目前这种转变尚不到位，在区域人才开发合作中则更多地体现在大包大揽、全盘包办上。

2. 政府机构设置还不尽合理，部门职责交叉与权责脱节

改革开放以来，虽然我国前后经历了五轮政府机构改革，当前又正在进行新一轮的机构改革，但政府机构依然存在一定程度的权力交叉、责任不明、权责脱节等现象。在行政实践中，缺少全局观念，效率较低，各部门之间难以在工作中做到必要的衔接、协调和配合。效率低下，就会加剧区域人才开发合作中落实不到位的问题；缺少全局观念，则使得区域人才开发合作的政策缺乏系统性。

3. 地方官员绩效考评中“GDP 主导论”仍然存在一定影响

在我国，政府官员绩效考评近年来受到中央政府的高度重视，在政府管理实践中，官员绩效考评也不断在进行着改革，取得了可喜的进展。但“GDP 主导论”影响的消失，不太可能一蹴而就，这需要一定的时间。在区域合作中，与引进人才相比，招商引资能在短期内带来当地 GDP 的增长；与人才开发相比，直接引进人才能在相对较短的时期内见到效果。人才教育、人才开发，是一项长期工程，“十年树木，百年树人”，真正见到效果少则数年，多则十数年甚至数十年，对现任官员在短短几年任期内的 GDP 政绩没有贡献。这种考评，自然会引导地方官员在管理工作中急功近利，重引资轻引才、重引才轻开发。同时也在一定程度上导致区域人才开发合作中重制定、轻落实的问题。

4. 部分官员思想观念落后

由于区域之间经济发展不平衡，人才流动呈现出从落后地区向发达地区流动、从中西部地区向沿海地区流动的局面，即所谓的“孔雀东南飞”。对于经济落后地区和欠发达地区而言，这些地区的人才比率明显偏低，实行人才开发合作对于他们来说无疑是把原来紧闭的大门打开，让人才流动变得毫无障碍，本来已经少得可怜的人才极有可能一涌而出，纷纷流往经济发达地区，使原本已经落后的人才状况更为恶化。一些官员受传统的地方主义观念和小农意识的影响较深，思维上过度囿于现有的行政区划，对于地方利益过于敏感，缺乏“双赢”、“共赢”的意识，对于上述人才流动现象甚为担心。这些官员在区域人才开发合作中往往心存疑虑，存在抵触心理，担心实行人才开发合作、资源共享之后，会造成大量的人才流失，让合作各方“共赢”变成经济发达地区的“独赢”，出现强者更强、弱者更弱的格局。这样的担忧，导致了区域人才开发合作实践中的地区保护主义出现，影响着合作的深入开展。

关于推进和完善区域人才开发合作的对策建议

针对区域人才开发合作中出现的一系列问题，结合导致这些问题深层次原因，笔者认为，要真正推进、完善和落实区域人才开发合作，目前各区域政府及相关组织应该在以下方面做出努力。

（一）积极推动行政管理体制改革及地方官员绩效考评改革

认真贯彻落实深化行政管理体制改革的意见和国务院机构改革方案，坚持以转变政府职能为核心，建立适应市场经济条件的职能体系，理顺部门之间的关系，明确其职责划分，为区域人才开发合作行政效率的提高提供体制上的保障。另外，要想从根本上解决地方官员在区域人才开发合作中的急功近利、重引资轻引才、重引才轻开发的现象，必须对地方官员的绩效考评进行改革。从长远来说，考评主体、考评内容和指标体系、考评程序与方法、考评结果运用等各个环节都要进行大的变革，但眼前当务之急是要改变考评指标中单纯 GDP的决定性地位，可以在引入绿色 GDP 概念的基础上再引入人才贡献率；在计算GDP 时考虑所耗费的资源和环境等因素，同时还可以增加人力资源开发投入比和高层次人才贡献率、行政效率提高指数等涉及区域发展潜力的指标，或调高这些指标所占的比重。

（二）建立区域人才开发合作的运作机制，正确处理政府、市场、企业和社会各界的关系

在区域人才开发合作中，要建立政府引导、市场运作、用人单位主体、社会参与的基本运作机制，正确处理政府、市场、企业及社会各界的关系，充分调动各方的积极性。政府通过职能转变，在合作中要起到宏观引导和调控监督作用；要充分发挥市场在人才配置中的基础性作用，通过市场运作的模式，逐步推动区域人才开发合作，引导人才向特色产业和优势产业集聚；企业是区域人才开发合作的主体，是具体的执行者，要积极鼓励和引导合作区域内企业之间加强协作，依据各自人才需求情况，设立相关联络机构；此外，还要充分调动各类社会组织及劳动者个人参与合作的积极性，将合作变成全社会的主动行为与自觉意愿。

（三）加强区域人才开发合作政策的系统配套及工作的衔接

区域人才开发合作是一项系统工程，需要建立一套系统的完整的配套体系，这套体系应该包括相互接轨的四大子体系，即人才政策体系、人才市场体系、人才开发体系和人才服务体系。为保证合作中各区域、各部门之间的协调配合，建议建立区域人才开发合作中的协调机构，此处所提的协调机构有两种，一种是参加合作各区域之间的联络协调机构，可以通过联席会议及会议轮值制度等方式，逐渐发展到常设的实体；另一种是单个区域内部各职能部门之间的协调机构，由人力资源部门牵头设立工作协调领导小组，加强各部之间的协调沟通，以确保各部门在制定政策措施及实际工作中的衔接协调。

（四）在合作中要把握关键，循序渐进

制定区域人才开发合作计划之前，要理性审视合作各方现实情况，充分考虑各方基础的差异，分析各方的潜在的优势与劣势，确定合作中的难点和重点。打好这个基础，设计合作方案时才有可能把握住关键环节，结合这些关键环节，将合作工作划分为一定的阶段，每个阶段、每个时期的工作都应该有所侧重，在这个阶段只需重点确保落实某些政策，完成某些项目，解决某些问题。解决问题要由浅及深、由易到难，切忌贪大求全，急功近利。通过这一系列的工作推进和项目合作，各方不断磨合，再逐步将这种合作固定化、常态化，最终建立长效的合作机制。

（五）建立区域人才开发合作中的利益平衡机制，创新人才共享方式

各个区域都是相对独立的经济利益主体，均有着独立的利益追求，要想在区域人才开发合作中消除地区保护主义现象，协调各方利益，真正实现“共享共赢”，必须建立一套能兼顾合作各方利益的平衡机制，形成有约束力的利益分配协议。为了进一步打消经济落后地区和欠发达地区的顾虑，需要改变传统的用人观念，探索新的用人渠道，创新用人方式，强化人才资源共享意识，在用人上要树立“不求所有，但求所用；不求常住，但求常来”的新理念，除通过政策、环境、服务等大力吸引人才之外，还可以通过借助“外脑”的方式达到不为我有的人才能够为我所用，对于一些急需的却又无法在短期内引进的，或虽急需但不必专职任用，或专职任用成本过高的，可以聘请其担任政府或企业的管理与技术顾问、邀请讲学或进行项目方面的咨询与合作等。发达地区在吸引不发达地区人才的同时也应该有支援与回报的行动。

（六）搞好人才服务体系建设，加强人力资源服务业的跨区域合作，为区域人才开发合作提供服务保障

区域人才开发合作体系包括人才政策体系、人才市场体系、人才开发体系和人才服务体系。在这几大体系中，任何一个都不可偏废。但相对来说，目前区域人才开发合作实践中，对于人才服务体系的重视程度要弱一些，在此有必要强调一下。对于一个区域来说，不管其观念如何超前，政策如何宽松，其它工作做得如何到位，如果人力资源服务工作跟不上，最终就不可能真正集聚到高层次人才。要大力加强区域内各个人才市场的联系，强化人才市场之间的合作与互动，通过相互代理的异地人才招聘、人才派遣、人才租赁信息咨询等服务项目，搭建共同的人力资源服务平台，消除区域性障碍，形成统一的人力资源服务体系。

总之，我国区域之间发展的不平衡需要区域人才开发的合作来促进，区域人才开发合作的实践活动，需要我们继续发扬成绩，改进不足，积极探索，为进一步促进我国各区域经济社会的持续发展与和谐发展提供良好的人才支持与坚强保障。

[1] 本文为肖鸣政与金志峰合著，原载于《中国人才》2009年第2期。