二、国外大城市的全政府型综合危机管理系统

人类文明发展史就是不断遭遇各种自然灾害和人为灾害冲击的历史，人类文明就是在不断回应危机挑战的基础上发展起来的。为了应对灾害事件的冲击，防止和减轻各种城市灾害的危害，现代各国都逐渐建立了城市灾害应急管理体制。在西方现代城市文明发展历程中，西方发达国家城市危机管理体制经历了一个发展历程。[1]

近百年来，各国的主要城市一般都是根据本城市可能发生的灾害特点，以主要灾害为基础，成立相应的危机管理部门，构成部门型、地方型危机管理体制。20世纪80年代中后期以来，随着现代城市文明的发展，城市灾害事态出现一系列新的趋势，传统的单灾种、部门型危机管理体制的弊端凸显出来。一些发达国家根据现代城市综合防灾的需求，逐渐建立了综合灾害应急管理体制。日本的危机管理体系，大致经历了三个发展阶段。1961年，日本政府在1959年爆发伊势湾台风灾害，造成巨大人员伤亡后，总结了传统的单项灾种管理的弊端和教训，制定了《灾害对策基本法》，形成了日本的多项灾害综合立法和规划、防灾减灾全过程综合策划和实施、政府和民间各种防灾主体综合成统一体系、防灾专业规划和国土规划综合起来的多灾种“综合防灾管理体系”，实现了日本灾害应急管理体制的一次重大变革。美国的综合应急管理体制是在20世纪70年代建立和发展起来的。1977年，美国国防部资助的一个研究小组，在对美国政府的防灾体制进行研究之后认为：“缺少一个综合性的全国紧急政策及将联邦的责任分散在许许多多的联邦机构中，妨碍了各州对灾害情况的管理”。1979年，卡特总统发布总统令，建立联邦紧急事务管理局（FEMA），将分散在整个联邦行政系统中的灾害应急计划、机构和人员集中起来，美国的综合应急管理体制由此建立。在西方各主要发达国家陆续建立综合危机应急体制的基础上，联合国减灾十年计划向世界各国介绍推广这一体制，目前世界上大约120个国家成立了国家级的国际减灾十年委员会，委员会由各国与灾害相关的多部门领导组成，各国的灾害应急管理由此向现代的综合性应急管理体制迈进了一大步。总体来看，国外大城市的全政府型综合管理系统的主要特点，可以概括为以下几个方面：

第一，强化危机应急管理的领导权威，构成强有力的指挥协调中枢。危机事件的管理，与政府其他各项管理一样，需要动员和统一调配各方面力量，统一调配各种资源，尤其是重大灾害和危机事件管理，反应的速度和力度要求非常之强，这就尤其要求决策和指挥的权威性，要求有效的综合协调能力和快速的行动能力。这就要求突破和超越政府各部门之间、各地方之间、公私部门之间、政府和社会之间由于组织分化和社会分化所形成的不一致，组建统一的指挥系统，有效地整合、动员和调配全政府、全社会的力量和资源，最大限度地减少危机发生的可能性，并在危机发生之后，快速、有效地应对危机，最大限度地减少危机所可能造成的损失。西方发达国家大城市在实践中，形成了一套指挥统一、运转协调、综合调配、行动迅速的多层次、全方位的危机管理系统。

在危机管理实践中，如何有效地协调政府各部门、各地方的行动，消除条块分割，各自为政现象，建立一个富有权威的、统一的指挥中心，对危机管理进行综合的、全方位的领导和管理，是危机管理的关键所在。从国外著名的国际大都市的危机管理系统的实践来看，纽约、华盛顿、洛杉矶、东京、伦敦、柏林等城市都无一例外地构建了适应这一关键需求的有效的指挥系统。各大城市的市长，都是该城市危机管理的最高领导人，负责危机管理全方位的领导。无论是正常状态下的危机规划、危机监控、危机信息沟通，还是危机发生后，快速、正确的危机应对、危机恢复等，都是在市长的直接领导下进行的；市长同时也是各种常设和非常设的危机管理机构的最高领导人。国外大城市危机管理系统中的市长负责制，大大提升了城市应对突发事件挑战的危机决策能力、统一调配各种应急资源的协调和整合能力、快速反应能力和行动能力，是综合型危机管理系统的关键设置。

第二，设置直属市长领导的综合性危机管理机构，辅助市长进行危机的全面管理。在近代西方国家的城市政府介入城市危机事件管理以来，曾经长期实行分灾种、部门型危机管理体制。在西方城市管理和城市发展的实践中，这一危机管理体制在应对和管理不断增多的大规模城市灾害事件中，其弊端暴露无遗：（1）单灾种、部门型危机管理体系难以适应应对群发性城市灾害的需要。恰如前面所言，灾害的群发性是现代城市灾害突发事件的一个核心特征，一方面，一个城市可能爆发的灾害多种多样，几乎涵盖了城市社会生活的方方面面；另一方面，一个灾害的爆发，往往会产生相应的衍生效应，引发一系列的次生灾害，形成漫长的灾害链。一项灾害的应对和治理，也需要多个政府部门的参与和协调一致的行动。由此，灾害的群发性和部门型危机管理模式之间，就构成了一对基本的矛盾。在传统的部门型危机管理体制下，由于没有统一的危机管理系统，从危机规划、危机准备到危机信息交流、危机预报和预警，直到危机应急处理过程，都是各部门各行其是，难以形成各部门、各方面协调统一的行动；部门型危机管理体制往往导致部门分割，部门之间壁垒森严，沟通和协调十分困难；还容易出现部门之间职能划分不细，部门职责不明晰，部门之间权责模糊，互相推诿的现象；在大规模的危机处理过程中，还容易出现多头管理，各个部门间指令互相冲突的问题。（2）现代城市灾害应对和处理，需要专业化的指挥系统和科学的调度，传统的单个危机管理部门难以承担这样的功能。（3）影响危机应急资源的配置和运用效率。在部门型危机管理体制下，各部门根据本部门所管辖的灾种应急需要储备资源，一方面导致各部门之间资源重复配置，严重影响资源的配置效率。危机事件尤其是大规模的危机事件的爆发，毕竟是小概率事件，各部门、各地方分别储备资源，容易导致大量资源闲置，导致资源的浪费。另一方面，分部门储备和调配资源的应急模式，还容易在危机爆发时形成一个部门资源闲置浪费，另一个部门资源紧缺的怪现象，无法产生协同作用。（4）影响现代科技手段的运用效率。在现代城市管理包括城市危机管理中，高科技手段的运用是一个基本现象。越来越多的城市使用了GIS、GPS等先进的网络系统管理手段。在部门型危机管理体制下，既可能因为重复建设而导致资源浪费，也可能因为没有形成统一的网络系统，而在实践中产生混乱，例如，我国110、119、122、120紧急救助通讯系统和供水、供电、供气、城管、环保等专业应急系统之间的矛盾就是如此。

正是鉴于部门型危机管理模式所存在的问题，西方各国大城市在危机管理的实践中，都逐渐建立了直属市长领导的、跨部门的、综合型危机管理机构，对城市可能发生的各项危机灾害事件，在市长的统一领导下，进行全方位、综合性的管理。以东京市为例，东京的危机管理体系，是在二战以后发展起来的发达的防灾管理体系上建立起来的。目前，东京都建立了知事直管型危机管理体制，改变了过去以防灾部门和健康主管部门等为主的部门管理方式，采取了整个政府统一行动的一元化管理体制。该体制主要设置局长级的“危机管理总监”，改组灾害对策部，成立综合防灾部，建立一个面对各种危机全政府机构统一应对的体制。危机管理总监主要职责是：（1）发生紧急事件时直接辅助知事，（2）强化协调各局的功能，（3）使向相关机构请求救援的决策和行动快速化。当灾害危机发生时，危机管理总监直接辅助知事，在知事的指挥下综合和协调各局的应急活动。从危机事态发生后的初次启动到恢复阶段，协调各局的活动，能够综合采取对策，这样的角色是非常重要的。自卫队、警视厅、消防厅各自派遣干部职员2人直接置于危机管理总监的管理之下。这些干部职员平时与所派遣的机构加强联系，发生灾害等紧急事态时，直接与所派遣的机构联系和收集信息、加快请求救援和前往救援的应对。尤其像恐怖袭击、NBC事件等本来是自卫队和警察所管的事情，但是，都政府在有效发挥这些机构的专业应对危机的功能的同时，调动自卫队、警察、消防干部到都政府集中办公，有利于加强合作和综合管理。

再以纽约市为例，纽约市危机管理的综合管理机构是由市长直接领导的危机管理办公室。危机管理办公室的主要目标是使纽约市市民充分认识潜在的危机事态，并对其做好最充分的准备。无论是自来水管破裂、纽约市大停电，还是像“9·11”事件这样的灾难，危机管理办公室都要确保政府各职能机构在危机爆发之前、过程之中以及平息之后进行有效的合作。具体来说，危机管理办公室的使命包括：（1）为潜在的可能发生的危机事态做好准备，减轻危机可能造成的损失；（2）教育公众，使其充分认识潜在的危机事态，并做好最充分的准备；（3）支持和协调各种有利于城市在危机之后尽快恢复正常运作的努力；（4）收集并传播重要的信息；（5）寻求基金和其他的支持，帮助纽约市为可能来临的危机做好准备。

第三，形成由各方代表共同组成的委员会，就危机事项应对进行决策和沟通协调。东京和伦敦的经验值得借鉴。东京设立了东京都防灾会议，作为东京都防灾行政的最高决策机构。该机构直属知事，知事任会长，由国家的地方行政机关、公共机构、地方公共机构、都以及区市町村等的职员或代表组成的。现有委员会成员62人，分别是指定地方行政机构14人、陆上自卫队1人、都教育委员会1人、警视厅1人、知事的各部门21人、消防机构及区市町村5人、指定公共机关和指定地方公共机关19人。委员会的主要目的是制定或修改东京都地区防灾规划和推进规划的实施。根据有关防灾方面的专业调研需要，设立专业委员，邀请学识丰富并有经验的人担任。委员会下设干事会和部会。干事会现有61人，主要是各部门的实际业务操作者。部会有地震部会、火山部会、风水灾部会。

伦敦市应急管理的核心机构是伦敦应急服务联络小组（LESLP），该小组成立于1973年，其成员为来自城市治安服务部、伦敦消防总队、伦敦市警察局、英国交通警察署、伦敦急救中心等部门以及伦敦市下辖各级地方政府的代表。伦敦应急服务联络小组的责任是为伦敦市区提供最好的有准备的应急服务，它是一个促进政府部门间有效合作、对突发事件作出快速反应的模式，其作用已经在英国全国范围内获得了认可。联络小组成员在城市警署理事会主席的召集下每三个月召开一次例会，目的主要是确保伦敦市区无论面临恐怖事件还是突发自然灾害之类的重大事故，各个相关部门能够密切配合，对事件作出反应。除此之外，自1996年10月以来，联络小组还运用了另外一种沟通机制，即每两年一次的LESLP论坛。参与论坛的是各个部门的主要官员和首席长官。论坛的宗旨在于制定LESLP的战略方向，并从领导层给予一定的支持和指导。

第四，以现有政府组织机构为依托，通过重新界定现有政府组织职能，重塑现有政府组织职能结构，增加危机管理职能，来构建全政府型危机管理系统。在各国政府组织系统中，都有以管理各种危机事件为主要职责的机构，如警察局、消防局、救灾部门、安全部门等。但是，一方面，许多危机事件远远超出了这些传统的危机管理机构的职责、权限和能力范围，而如果随着新的危机事件的爆发，不断构建新的危机处理机构，往往又容易造成资源的极大浪费，导致政府机构的膨胀，还容易加重危机管理过程中，直至整个政府管理中的职责不清、互相推诿。更进一步看，实际上，可能发生的危机事件，涉及社会生活的方方面面，涉及政府管理的各个领域，政府公共管理活动的一个重要层面，就是解决各种社会问题，危机管理是政府管理的一种基本职能。

因此，在明确细致地界定可能发生的各种危机事项的基础上，重新评估一下现有各政府部门的职能，把各种危机事项的管理归入相应的一个或多个政府部门之中，明确各部门的危机管理角色和职责，以及有关各部门与传统的危机管理机构之间的关系，塑造全政府型危机管理系统，是大城市直至整个国家政府危机管理的一个重要问题。

纽约市的危机管理系统富有特色，该系统以美国国家危机命令指挥系统为模板组建，对各个政府机构在危机处理中的角色和责任进行清晰的界定，明确规定各种不同类型的危机事项，应当各自由哪些机构负责，有些危机由一个机构独立负责，有些危机则需要由多个机构协同负责。承担相应危机管理职能的机构被称为基本责任机构。

华盛顿特区的危机反应计划划分了15项危机管理支持职能，分别由一个具体的部门负责。在一般时期，政府的各部门承担各自的日常管理职能；而到了危机时期，几乎所有的部门都归类到特定的危机管理支持职能之下，承担危机的支持任务，同时听命于所属支持职能的主管机构。所有支持职能部门又依照特区危机管理局执行中心的命令接受任务，采取行动，从而通过现有行政系统的职能扩展，高效率地实现了危机事项的有效管理。

波士顿市则根据不同的救灾职能，将整个救灾行动系统划分为16个子系统，每个子系统都有相应的负责机构，从而构建了明确的救灾组织系统：（1）交通子系统：负责修缮在灾害中损毁的交通设施，并负责为其他子系统运送必需的物资。交通子系统的负责单位是州高速公路局。（2）通讯子系统：负责为参与应对和救灾行动的组织机构提供紧急通讯服务，同时也尽量为私营机构的重建提供通讯支持。通讯子系统的负责单位是州紧急状态署。（3）公共工程子系统：负责清除废墟残骸，提供紧急发电机，用水和水处理设施与服务，并协助恢复公共工程系统。负责单位是州城市区划委员会。（4）消防子系统：负责探查和扑灭野火、农村和城镇火灾。协调事故处理队依照命令提供支援并监控有关行动。负责单位是州消防局。（5）情报和调度子系统：负责为安排有效的反应和救援行动，搜集、分析、协调和散发关于灾害影响的重要情报。负责单位是州紧急状态署。（6）群众安抚子系统：管理和协调为受灾群众提供避难所、食物、急救等事宜。负责单位为美国红十字会。（7）后勤资源子系统：负责保证物资供应并对物资进行划拨。负责部门是行动支持处。（8）健康和医疗子系统：负责在各避难所提供受过专业训练的健康与医护人员与医疗物品、为临时医疗点提供人员和物品、防疫。负责单位是州公共卫生署。（9）搜救子系统：负责协调城市和非城市的搜索、救援支持，包括寻找和救助被废墟围困的群众；并在丛林、水域和其他区域提供搜救服务。负责单位是州警察署和消防署（消防署只负责需要专业技术支持的救援）。（10）高危险材料子系统：负责检查、储存和洗消在紧急状态中泼洒的高危物资。负责单位是环境保护行政办公室。（11）食物和用水子系统：与群众安抚子系统合作，负责核定受灾群众的食物和用水需求，并保证供应。负责单位是州教育署。（12）能源子系统：负责与私营企业以及公共工程子系统合作，提供紧急电力和油料供应，并协助恢复供电、供油。负责单位是州能源资源处。（13）军事支持子系统：负责支持快速反应部队并在需要时为国民警卫队提供支持。负责单位是马萨诸塞国民警卫队。（14）公共信息子系统：负责建立和管理联合信息中心，并协调向媒体与公众通报所有与灾害相关的信息。负责单位是州紧急状态署。（15）志愿者和捐赠子系统：负责根据要求接受和分发捐献物资。负责单位是州志愿者组织。（16）执法与安全子系统：负责在需要时为处置紧急状态的工作人员与车辆提供武装警卫，为救灾设施提供安全保护，协助执法工作。负责单位是州警察署。当灾害和危机发生时，这些职能各异的工作系统均在很短时间内行动起来，既分工明确，又相互协作。在处置紧急状态发生的过程中，它们根据灾害规模在州紧急状态署或者州长领导下开展工作，形成一个职责较为全面的综合性灾害处理和应对系统。

而东京都政府根据地区防灾规划以及应急手册等，对其下属23个局、厅、室规定了应急时的任务。如总务局负责7项任务：本部长室的办公业务、与自卫队以及相关防灾机构的联络协调、与区市町村的联络和指导、收集被害信息等和对通信联络的统管、本部职员的动员和工资管理、本部通信设施的维修保全、除了以上工作作之外的灾害对策综合协调。财务局的任务有：灾害对策预算、车辆的调度、紧急通行车辆的确认标志、政府大楼的防灾和维持管理、野外征用设施的建设工程、以上任务之外的有关财务。生活文化局的任务有：关于灾害的宣传和听取居民意见、照片等信息收集和记录、粮食以及压缩饼干的保证和调配、与在住的外国人团体等信息联系和协调、支持灾害志愿者的综合协调。教育局的任务：受灾儿童和学生的救护和应急教育、发送受灾儿童和学生的学习用品、对文教设施的检查、改善和维修、对避难场所的开设和管理的协作。健康局的任务：医疗以及防疫、婴儿及孕产妇的救护、遗体检验和采取必要的措施、其他的卫生保健等。

第五，加强政府间的相互援助和良好合作，形成政府间危机管理联动系统。在城市危机管理过程中，城市政府既是相对独立的危机处理主体，同时又是一个开放的、相互依存的政府系统中的一个子系统。无论从现代城市危机爆发、蔓延和传播的规律来看，还是从提升应对危机能力的需要来看，在加强危机研究、危机预防和危机处理过程中，政府间的良好合作和相互援助，都是一件非常重要的工作。西方国家的城市政府积累了可供借鉴的合作、联动模式：

（1）美国、日本等国都以政府系统为基础，构建了多层次的城市危机管理体系。各个层次的政府之间层次清楚，危机管理职能分工明确，权责分明，在危机管理中互相配合，形成一个以城市政府为基础，多层面、全方位的城市危机管理系统。在具体的危机应对过程中，根据有关城市危机突发事件发生的地点、范围、规模和严重程度，确定危机的等级，并以此为依据，确定城市的各个层次上级政府介入的方式和程度，从而形成整体联动的危机应对系统。

（2）构建了区域政府间的互相援助和合作机制。在现代各国公共治理过程中，一定区域内的地方政府之间，在经济发展、环境保护、社会治安、反走私等各领域管理中的区域合作，已经成为一个基本的事实，并由此形成了各种区域合作组织和机制。[2]同样，在现代大城市危机治理过程中，区域政府间的合作和相互援助机制也逐渐建立和发展起来，从而大大提高了大城市应对危机的能力，节约了危机防治成本。以日本东京为例，为了强化东京都的灾害应急能力，东京都与其他地方政府签订了相互援助合作协定。在协定中，对于救灾物资的提供和调拨，公务员的派遣（主要指医疗、技术和技能系统的人员），救援车辆和船只的供应，医疗机构接受伤员，教育机构接受儿童和学生，火葬场、下水道设施的使用等，都进行了详细的规定。一旦东京发生灾难，发出援助请求，附近的7个都市县都应该按照相互救援合同的规定，前来救援。如果灾害使东京整个系统瘫痪，而无法与外界联系时，根据协定，其他大城市在没有得到东京的求援时，可以自主出动救援。除了首都圈之外，东京还与更大范围的大城市政府签订了灾害相互救援协定。[3]这种建立在法律契约基础上的相互救援机制，确保了“一方有难，八方支援”，大大提高了大城市应对灾害的能力。

[1] 邹其嘉：《城市灾害应急管理综述》，载丁石孙主编：《城市灾害管理》，群言出版社2004年版，第53—56页。

[2] 参见孙柏瑛：《当代地方治理：面向21世纪的挑战》，中国人民大学出版社2004年版。

[3] 参见李斌、黄放：《东京经验：一座城市的自卫方略》，载《新闻周刊》2004年第4期。