六、改革全局视域中的顺德区大部门体制改革
本文对顺德区大部门体制改革的背景和动因，做法和创新，成效和影响，存在的问题以及经验和启示进行了总结性分析。实际上，大部门体制改革仅仅是顺德区综合改革的一枚棋子，在中国独特的“分级制政策试验”[31]这一政策制定过程中，要把顺德区的改革置于整个改革全局视阈中才能深刻理解它的含义和把握它的重要意义。
（一）大部门体制改革仅仅是顺德区综合改革的一枚棋子
2008年顺德区被确定为广东省“科学发展，先行先试”地区，拉开了全面和纵深改革的序幕。顺德区的改革不止于政府机构的整合与调整，大部门体制改革仅仅是打开了探索建立服务型政府改革的阀门。大力推进简政放权，推进综合配套改革，从而促进全社会参与公共事务治理是顺德区综合改革的基本特点。
首先，大力推行简政放权。一是向下级放权，推行“简政强镇”，大幅向镇（街）放权。通过简政放权，政府逐步将微观事项下放给基层和外移给社会，实现从全能政府向有限政府的转变。此外，顺德区还强化区服务中心的服务功能，并在各镇（街）设立镇级行政服务中心，形成多层次的立体服务网络，大大提高了政府的行政服务效率。例如，2010年9月7日，顺德区召开简政强镇改革事权调整动员大会，正式把3197项行政管理事权划由镇街行使，顺德区10镇（街）获县级管理权限。二是向外放权，加大向市场、社会和基层自治组织转移职能力度，在民间组织参与社区治理方面展开尝试，通过充分发挥市场中介、社会组织和市民的力量，多渠道、多元化、多形式地开展社会管理和公共服务。[32]通过简政放权，顺德区不断推动政府治理和基层自治的良性互动和从管制型政府向服务型政府迈进。
其次，着眼全局不断创新和推进综合配套改革。在改革中，顺德区把行政体制改革与各项改革加以统筹、系统谋划、协同推进，系统推进事业单位分类改革、行政审批制度改革、社会管理体制改革、农村改革以及干部人事制度改革等综合配套改革，保证行政管理体制改革的系统完整性，有效地推动了地方经济社会协调发展。例如，2011年11月21日，顺德区召开行政审批制度改革、社会体制综合改革和农村综合改革三大改革工作会议，对区镇政府两级职能重新定位优化，将更多管理事务和执行权下放到镇街。作为顺德区大部门体制改革和简政强镇事权改革的深化和延续，三大改革力图解决党委政府职能转变、行政管理和社会管理体制机制创新难题，建设“小政府，大社会”，承担社会建设、社会服务和管理体制改革尖兵的重任。[33]
由此可见，大部门体制改革仅仅是顺德区综合改革的一枚棋子，顺德区的改革不是盆景式的改革，不是“头痛医头、脚痛医脚”的单一改革模式，而是横向与纵向全面展开的综合改革。顺德区力图通过全面的综合改革率先迈向服务型政府的目标。
（二）顺德区综合改革仅仅是广东省改革全局的一枚棋子
2009年3月19日，广东省委省政府办公厅印发《关于深圳等地深化行政管理体制改革先行先试的意见》，正式确定顺德和广州、深圳、珠海等地为深化行政管理体制改革先行先试地区。顺德、广州、深圳、珠海同时启动改革，它们从不同层级政府不同侧重点分别开展，改革在广东全面开花。
在政府层级方面，顺德为县（市、区）探路，深圳为副省级城市改革探路，广州为省会城市改革探路，珠海为地级市城市改革探路。在改革重点方面，顺德区大部门体制改革以党政联动为核心。深圳的大部门体制改革改革以行政三分为核心，即把市政府机构统称为工作部门，并根据职能定位做出区分，建立“委”、“局”、“办”政府架构：主要承担制定政策、规划、标准等职能并监督执行的7个大部门，称为“委”；主要承担执行和监管职能的18个机构，称为“局”；主要协助市长办理专门事项、不具有独立行政管理职能的6个机构，称为“办”。同时将一部分主要承担执行和监管职能的“局”，由承担制定政策、规划、标准等职能的“委”归口联系，将一部分“办”交由市政府办公厅归口联系。并对部门内设处室及直属单位设置和职能配置、工作流程等进行了优化。[34]深圳市力图通过市政府机构工作部门的行政三分，建立起决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。而广州、珠海重点在社会管理体制方面进行改革创新，探索政府与社会合作共治的管理模式。
由此可见，顺德、深圳、广州、珠海从不同层级、分别开展不同侧重的改革，探索建设服务型政府，寻找破解阻碍发展的体制性障碍。
（三）广东省的改革在全国改革中处于先行先试地位
“中国政府在经济转型过程中经常运用一种‘试点’的方法，即允许地方政府根据当地实际情况摸索各种解决问题的方法，成功的地方经验会被吸收到中央制定的政策中，继而在全国范围推而广之”[35]。在这种分级制政策试验的政策制定过程中，“通过这种中央和地方互动的方式，地方的创新精神被有机融合到中央主导的政策制定过程中，从而提高了中国政府整体的创新能力和适应能力”[36]。
广东省历来是中国改革开放的排头兵和试验区，其各方面的改革往往具有全国性意义。广东今天的改革从某种意义上来说决定着中国未来的发展方向。“在很大程度上说，广东目前正在进行的经济和行政改革方面的意义已经超越了它们各自的领域，而具有了非常重大的政治意义。无论成败，广东的改革都关系到国家的未来”[37]。因此，广东的改革对于中国特色社会主义的探索具有重要意义。
在经历了三十年的经济高速发展之后，我国已经走上了中国特色社会主义道路。改革开放以来的三十年主要是经济体制改革，下一个三十年将在政治体制改革上有所突破。“我国的政府创新遵循着政治现代化的五个普遍性发展趋势，即从管制型政府走向服务型政府，从全能政府走向有限政府，从人治走向法治，从集权走向分权，从统治走向治理”[38]。广东省启动的新一轮先行先试的行政体制改革契合了这五个发展趋势，肩负着为下一个三十年探索新的发展道路的使命。特别是以转变政府职能为核心，以建设服务型政府为目标的顺德区大部门体制改革，无疑肩负着在广东和全国行政体制改革中探索新道路的使命。将顺德区大部门体制改革置于改革全局的视阈中，才能深刻理解其先行先试的标本意义。
附：顺德区党政机构改革示意图
[1] 2011年11月23日到11月25日，第六届“中国地方政府创新奖”调研组郭伟伟、陈文、徐晓全一行三人，对广东省机构编制委员会办公室申报的“顺德区大部门体制改革”项目进行了实地考察。调研组先后在佛山市顺德区参加了项目执行者座谈会、项目受益者座谈会，在广州市参加了项目发起者和专家学者座谈会，并实地参观了顺德区行政服务中心、顺德区委区政府，以及查阅了相关档案、文件等资料。在此对广东省机构编制委员会办公室行政管理体制改革处对本次调研给予的大力支持表示衷心的感谢。
[2] 郭伟伟，中央编译局世界发展战略研究部研究员，法学博士；徐晓全，清华大学政治学系政治学博士生。
[3] 参见胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社2007年版。
[4] 《关于深化行政管理体制改革的意见》，2008年2月27日中共十七届二中全会通过。
[5] 《关于地方政府机构改革的意见》，中共中央、国务院2008年8月20日发布。
[6] 史卫民：《“政策主导型”的渐进式改革——改革开放以来中国政治发展的因素分析》，中国社会科学出版社2011年版，第106页。
[7] 《大部制改革：“顺德区模式”探出一条路》，载《广东省大部门体制改革——探索和实践》，广东省机构编制委员会办公室2011年11月编，第245页。
[8] 《大部制改革：“顺德区模式”探出一条路》，载《广东省大部门体制改革——探索和实践》，广东省机构编制委员会办公室2011年11月编，第246页。
[9] 同上书，第243页。
[10] 《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1992年版，第164页。
[11] 同上书，第176页。
[12] 《大部制改革：“顺德区模式”探出一条路》，载《广东省大部门体制改革——探索和实践》，广东省机构编制委员会办公室2011年11月编，第243页。
[13] 《佛山市顺德区党政机构改革方案》，载《广东省大部门体制改革——探索和实践》，广东省机构编制委员会办公室2011年11月编，第50页。
[14] 同上书，第52页。
[15] 《佛山市顺德区党政机构改革方案》，载《广东省大部门体制改革——探索和实践》，广东省机构编制委员会办公室2011年11月编，第49页。
[16] 《佛山市顺德区党政机构改革方案》，载《广东省大部门体制改革——探索和实践》，广东省机构编制委员会办公室2011年11月编，第49—50页。
[17] 《顺德区大部制改革“石破天惊”》，同上书，第220页。
[18] 许耀桐：《顺德区机构改革：新坐标与新亮点》，《上海行政学院学报》2010年第5期。
[19] 《郑永年把脉广东发展解读深圳顺德区行政改革》，《南方日报》2009年11月2日，转引自《广东省大部门体制改革——探索和实践》，广东省机构编制委员会办公室2011年11月编，第313页。
[20] 《顺德区“大部制”专家很震撼》，载《广东省大部门体制改革——探索和实践》，广东省机构编制委员会办公室2011年11月编，第305页。
[21] 《顺德区委、区政府关于顺德区大部制改革一周年情况报告》，载《广东省大部门体制改革——探索和实践》，广东省机构编制委员会办公室2011年11月编，第169页。
[22] 《中山大学课题组关于顺德区大部制改革调研报告》，载《广东省大部门体制改革——探索和实践》，广东省机构编制委员会办公室2011年11月编，第125页。
[23] 《广东省大部门体制改革——探索和实践》，广东省机构编制委员会办公室2011年11月编，第32—41页。
[24] 毛巴总：《期待顺德区“小政府”改革的“蝴蝶效应”》，《珠江商报》2011年11月22日。
[25] 张占斌：《顺德区大部制改革观察：一个值得认真总结的地方试点》，《学习时报》2010年10月9日。
[26] 《佛山市顺德区先行先试深化行政管理体制改革总结》，载《广东省大部门体制改革——探索和实践》，广东省机构编制委员会办公室2011年11月编，第160页。
[27] 参见胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社2007年版。
[28] 俞可平：《敬畏民意——中国的民主治理与政治改革》，中央编译出版社2012年版，第149页。
[29] 韩博天：《中国经济腾飞中的分级制政策试验》，《开放时代》2008年第5期。
[30] 参见《广东省大部门体制改革——探索和实践》，广东省机构编制委员会办公室2011年11月编，第316页。
[31] 具体可参见韩博天：《中国经济腾飞中的分级制政策试验》，《开放时代》2008年第5期。
[32] 《佛山市顺德区建设服务型政府情况汇报》，载《新跨越 新坐标 新起点——顺德区行政体制改革一周年》，广东省机构编制委员会办公室、中共顺德区委、顺德区人民政府2010年12月编，第139页。
[33] 《三大改革启动“第二轮放权”》，《珠江商报》2011年11月22日。笔者对于顺德区的综合配套改革深有体会。2011年11月23日，调研组对顺德区大部门体制改革项目开展调研的第一天，参阅了《珠江商报》22日大篇幅刊载的顺德区《三大改革启动“第二轮放权”》专题报道，从而对顺德区的综合配套改革留下了深刻的印象。
[34] 《深圳大部门体制改革情况》，载《广东省大部门体制改革——探索和实践》，广东省机构编制委员会办公室2011年11月编，第130页。
[35] 韩博天：《通过试验制定政策：中国独具特色的经验》，《当代中国史研究》2010年5月。
[36] 韩博天：《中国经济腾飞中的分级制政策试验》，《开放时代》2008年第5期。
[37] 《郑永年把脉广东发展解读深圳顺德区行政改革》，载《广东省大部门体制改革——探索和实践》，广东省机构编制委员会办公室2011年11月编，第312页。
[38] 俞可平主编：《政府创新的中国经验——基于“中国地方政府创新奖”的研究》，中央编译出版社2011年版，第17页。