第二节 2018年我国工业节能减排重点政策解析

一、坚决打好工业和通信业污染防治攻坚战三年行动计划

2018年7月23日，工业和信息化部印发《坚决打好工业和通信业污染防治攻坚战三年行动计划》（工信部节〔2018〕136号，以下简称《行动计划》），旨在未来三年持续推动制造强国和网络强国建设，全面推进工业绿色发展，促进工业和通信业高质量发展。

（一）发布背景

党的十九大对加强生态文明建设、打好污染防治攻坚战、建设美丽中国做出了全面部署。2018年4月2日，习近平总书记主持中央财经委员会第一次会议，会上做出“打赢蓝天保卫战，打好柴油货车污染治理、城市黑臭水体治理、渤海综合治理、长江保护修复、水源地保护、农业农村污染治理攻坚战等七场标志性重大战役”的要求。5月18日至19日，党中央、国务院召开全国生态环境保护大会，习近平总书记对坚决打好污染防治攻坚战做出再部署，提出新要求。6月16日，中共中央、国务院印发《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，明确了打好污染防治攻坚战的时间节点、路线途径和重点任务。为贯彻落实《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，切实履行工业和通信业生态环境保护责任，工业和信息化部制定并印发了《行动计划》，推动打好污染防治攻坚战，促进工业和通信业高质量发展。

（二）政策要点及主要目标

《行动计划》围绕产业结构和布局、绿色智能改造提升、绿色制造产业等影响工业和通信业高质量发展的核心问题，提出了14项具体的任务和政策措施，并对规模以上企业单位工业增加值能耗、单位工业增加值用水量等指标提出了具体目标，重点总结为以下三个方面。

一是加大重点行业去产能力度，实现总量控制。指导重点区域和重点流域产业合理转移，优化产业布局和规模。坚持用市场化、法治化手段，严格执行环保、能耗、质量、安全、技术等强制性综合标准，确保落后产能应去尽去。以处置“僵尸”企业、去除低效产能、关停不符合布局规划的产能为重点，继续压减过剩产能。建立打击“地条钢”长效机制，决不允许已出清的“地条钢”死灰复燃。在重点区域实施秋冬季重点行业错峰生产，加强错峰生产督导检查，防止错峰生产“一刀切”。积极配合生态环境部开展“‘散乱污’企业综合整治”工作，参与制定“散乱污”企业及集群整治标准，支持列入整改提升的工业企业开展升级改造。到2020年，实现重点区域和重点流域重化工业比重明显下降，产业布局更加优化，结构更加合理。

二是大力推进传统制造业绿色智能改造，强化源头控制。以“两高”行业为重点，支持企业实施绿色化、智能化的升级改造。加大原材料、装备、消费品、电子、民爆等重点行业智能制造推广力度。对重点耗能企业实施节能监察，实现对重点高耗能行业全覆盖。大力推进长江经济带工业固体废物综合利用，推动新能源汽车动力蓄电池回收利用。加强工业节水，提高重点地区工业节水标准，推广节水工艺和技术装备，提高高耗水行业用水效率。力争到2020年，完成百项绿色标准，创建百家绿色工业园区、建设千家绿色工厂、推广万种绿色产品，打造一批绿色供应链企业。利用绿色信贷和绿色制造专项建成一批重大项目，推动能源资源利用效率提升，带动工业绿色发展，实现单位工业增加值能耗下降18%以上、单位工业增加值用水量比2015年下降23%的目标。

三是加快发展新兴产业，推动新旧动能转换。发挥产业政策的导向作用，支持新一代信息技术、高端装备、新材料、生物技术等先进制造业快速发展。大力发展绿色产业，强化创新驱动，积极培育绿色低碳新增长点，发展壮大节能环保、清洁生产和清洁能源产业，加大先进环保装备推广应用力度，提升环保装备技术水平，以自愿性清洁生产审核为抓手，在重点行业推进清洁生产技术改造。推动互联网、大数据、人工智能和制造业深度融合。加大新能源汽车推广力度，争取2020年实现产销量达到200万辆左右的目标。

（三）政策解析

1.以“负面清单”为抓手推动长江经济带绿色发展

长江经济带工业企业密集，环境风险点多，产业结构和布局不合理造成累积性、叠加性和潜在性的生态环境问题突出，制约长江经济带持续健康发展。《行动计划》提出，要优化产业布局，落实京津冀和长江经济带产业转移指南，并提出实施长江经济带产业发展市场准入负面清单。“负面清单”同时也是政府的“责任清单”，有效地提高了政府的行政效率。“负面清单”的出台，意味着一些企业需要关停转移，同时也意味着市场准入负面清单以外的企业，皆可依法平等进入。对于地方政府来说，短期内可能需承受因转型带来的税收、就业减少的压力，但长期来看，可以促进长江经济带地区新兴产业的转入及培育，将给地区经济发展带来更大可持续发展的机会，有效推动长江经济带绿色发展。

2.压减钢铁产能力度大，将对钢铁价格产生波动

压减过剩产能是《行动计划》中的重要目标之一，《行动计划》提出“2018年再压减钢铁产能3000万吨左右，力争提前完成“十三五”期间钢铁去产能1.5亿吨的目标”。工业和信息化部门户网站发布的2018年前三季度钢铁行业运行情况显示，2018年我国钢材价格高位运行，我国2018年前三季度钢材综合价格指数平均为116.3，同比增长11.9%。截至2018年9月底，钢材综合价格指数为121.64，同比增长6.9%。压减钢铁产能还将导致未来一段时间市场供求关系的波动，预计短期内钢铁价格会继续上涨。

3.秋冬季实施错峰生产重点区域范围扩大，强调严防“一刀切”现象发生

《行动计划》中实施错峰的重点区域较之前的京津冀“2+26”城市扩大到长三角和汾渭地区。重点区域包括京津冀及周边地区（11个市/地区），山西省（4个市），山东省（7个市），河南省（7个市）；长三角地区，包含上海市、江苏省、浙江省、安徽省；汾渭平原，包含山西省晋中、运城、临汾、吕梁市，河南省洛阳、三门峡，陕西省西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南及杨凌示范区等。京津冀及周边地区是目前我国PM2.5浓度最高的区域，汾渭平原二氧化硫浓度位列第一，PM2.5浓度位列第二，成为环保新焦点。《行动规划》提出了“差别化管理”“严防错峰生产‘一刀切’”等要求，本着总量控制、因地制宜、分业实策、有保有压的思路，按照企业排污绩效，科学、精准地安排采暖季重点工业企业限产限排，平衡好经济发展与环境保护之间的关系，重点区域环保达标的工业企业有望减少受错峰生产政策的影响。

4.“绿色+智造”协同促进工业和通信业转型

《行动计划》明确到2020年底前要持续深入实施绿色制造与智能制造工程。在绿色制造工程方面，充分发挥示范带头作用，利用先进带动后进，建设“百、千、万”个绿色园区、工厂和产品，打造一批绿色供应链企业。在智能制造工程方面，推动进行基础共性和行业应用标准试验验证，培育一批智能制造系统解决方案供应商，加大重点行业智能制造推广力度。工业绿色发展将使得产业结构和生产方式向科技含量高、资源消耗低、环境污染少转型，加上智能制造的实施，将产生“绿色+智造”的协同效应。

我们应认识到，习近平生态文明思想对打好工业和通信业污染防治攻坚战具有很强的科学性、针对性和指导性。我们必须坚持以习近平生态文明思想为指导，谋划推动打好工业和通信业污染防治攻坚战的顶层政策和制度设计，鼓励和引导全社会都积极行动起来，打一场工业和通信业污染防治的人民战争。

二、新能源汽车动力蓄电池回收利用管理政策

（一）发布背景

随着新能源汽车产业的快速发展，我国已成为世界第一大新能源汽车产销国，动力蓄电池产销量也逐年攀升，动力蓄电池回收利用迫在眉睫，社会高度关注。2009—2012年新能源汽车共推广1.7万辆，装配动力蓄电池约1.2GWh。2013年以后，新能源汽车大规模推广应用，截至2017年年底，累计推广新能源汽车180多万辆，装配动力蓄电池约86.9GWh。据行业专家从企业质保期限、电池循环寿命、车辆使用工况等方面综合测算，2018年后新能源汽车动力蓄电池将进入规模化退役期，预计到2020年累计退役超过20万吨（24.6GWh），如果按70%可用于梯次利用，大约有累计6万吨电池需要报废处理。据新材料在线等机构预测，2025年动力蓄电池退役量接近100GWh，孕育约370亿元市场空间。

动力蓄电池退役后，如果处置不当，随意丢弃，一方面会给社会带来环境影响和安全隐患，另一方面也会造成资源浪费。动力蓄电池回收利用作为一个新兴领域，目前处于起步阶段，面临着一些突出的问题和困难。

一是回收利用体系尚未形成。目前绝大部分动力蓄电池尚未退役，汽车生产、电池生产、综合利用等企业之间未建立有效的合作机制。同时，在落实生产者责任延伸制度方面，还需要进一步细化完善相关法律支撑。

二是回收利用技术能力不足。目前企业技术储备不足，动力蓄电池生态设计、梯次利用、有价金属高效提取等关键共性技术和装备有待突破。退役动力蓄电池放电、存储及梯次利用产品等标准缺乏。

三是激励政策措施保障少。受技术和规模影响，目前市场上回收有价金属收益不高，经济性较差。相关财税激励政策不健全，市场化的回收利用机制尚未建立。

（二）政策要点及主要目标

党中央、国务院高度重视新能源汽车动力蓄电池回收利用，国务院召开专题会议进行研究部署。今年以来，工信部联合科技部、环境部、交通部、商务部等有关部委先后发布了《新能源汽车动力蓄电池回收利用管理暂行办法》《关于组织开展新能源汽车动力蓄电池回收利用试点工作的通知》《新能源汽车动力蓄电池回收利用溯源管理暂行规定》《关于做好新能源汽车动力蓄电池回收利用试点工作的通知》等政策文件，加强新能源汽车动力蓄电池回收利用管理，规范行业发展。

《新能源汽车动力蓄电池回收利用管理暂行办法》（以下简称《管理办法》）具体包括总则、设计生产及回收责任、综合利用、监督管理、附则5部分，31条以及1个附录，内容主要体现在6个方面。重点工作主要为以下5个方面。

一是建立回收利用体系。推动汽车生产企业加快建立废旧动力蓄电池回收渠道，公布回收服务网点信息，确保生产者责任延伸制度得到全面落实。引导汽车生产、电池生产、综合利用等企业加强合作，通过多种形式形成跨行业联合共同体，建立有效的市场化机制。充分发挥社会组织作用，目前已推动成立了回收利用产业联盟，积极鼓励创新商业模式。

二是实施溯源管理。对动力蓄电池进行统一编码，并开展全生命周期溯源管理，是废旧动力蓄电池回收利用管理的重要手段。已组织开发了“新能源汽车国家监测与动力蓄电池回收利用溯源综合管理平台”，将于近期启动运行，实施动力蓄电池生产、销售、使用、报废、回收、利用的全生命周期信息采集，做好各环节主体履行回收利用责任情况的在线监测，建立健全监管制度。

三是完善标准体系。在已发布动力蓄电池产品规格尺寸、编码规则、拆解规范、余能检测等4项国标基础上，加快动力蓄电池回收利用有关标准的研究和立项工作，推动发布一批梯次利用、电池拆卸、电池拆解指导手册编制规范等国标，并支持开展行业、地方和团体相关标准制定。

四是抓好试点示范。近期将发布新能源汽车动力蓄电池回收利用试点实施方案，启动试点示范，支持有条件的地方和企业先行先试，开展梯次利用重点领域示范。通过试点示范，发现问题，寻求解决方案。培育一批动力蓄电池回收利用标杆企业，探索形成技术经济性强、资源环境友好的多元化回收利用模式。积极推动中国铁塔公司开展动力蓄电池梯次利用试验，目前已在12个省市建设了3000多个试验基站，取得了较好效果。

五是营造发展环境。加强与已出台的新能源汽车等有关政策衔接，研究财税、科技、环保等支持政策，鼓励社会资本投资或设立产业基金，推动关键技术和装备的产业化应用。

《新能源汽车动力蓄电池回收利用溯源管理暂行规定》提出建立“新能源汽车国家监测与动力蓄电池回收利用溯源综合管理平台”（以下简称“溯源管理平台”），对动力蓄电池生产、销售、使用、报废、回收、利用等全过程进行信息采集，对各环节主体履行回收利用责任情况实施监测。2018年8月1日起，对新获得《道路机动车辆生产企业及产品公告》（以下简称《公告》）的新能源汽车产品和新取得强制性产品认证的进口新能源汽车实施溯源管理。对已生产和已进口但未纳入溯源管理的新能源汽车产品，在本规定施行12个月内将车辆生产信息（至少上传动力蓄电池编码）与车辆销售信息补传至溯源管理平台。明确了各责任主体企业的任务与监督管理要求。

（三）政策解析

根据《关于组织开展新能源汽车动力蓄电池回收利用试点工作的通知》要求，工业和信息化部等七部委经研究评议，发布《关于做好新能源汽车动力蓄电池回收利用试点工作的通知》（以下简称《通知》），确定京津冀地区、山西省、上海市、江苏省、浙江省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南省、广东省、广西壮族自治区、四川省、甘肃省、青海省、宁波市、厦门市及中国铁塔股份有限公司为试点地区和企业。《通知》强调各试点地区要与周边地区建立联动机制，统筹推进回收利用体系建设，积极探索创新商业模式，加大政策支持力度，抓好项目建设，开展试点评估，总结推广试点经验。