二、金融风险防范问题是影响巨大的公共问题
在西方的学术传统中，金融（Finance）包括财税和金融两方面内容。在历史的早期，金融是财税的附庸，扮演财税簿记和出纳无足轻重的角色，对整个社会的影响不大。发展到今天，金融才由原来的附庸变为现代市场经济体制的中枢，变成对国民经济影响巨大的宏观调控工具。与此相适应，金融风险也随着金融系统的复杂化而由无足轻重的小问题变为对社会影响深远的公共问题。
（一）金融风险以小问题身份存在的早期阶段
随着人类经济活动从产品生产到商品生产的不断复杂化，人类社会的金融系统从无到有、从简单到复杂地逐渐发展起来，并正处在不断复杂化进程中。随着金融系统的日益复杂，金融风险对社会的影响力日益增强。
在18、19世纪的前古典时期，人类逐步摆脱了蒙昧状态，开始步入资本主义社会的早期，金融系统最大的发展是金银被确定为世界通行货币，金融风险几乎为零，不被社会各界重视。当人类刚从蒙昧状态摆脱出来时，人类的经济活动只是还不能自给自足的小生产，几乎没有剩余产品可用于交换。随着科技的进步，人类社会终于出现了剩余产品。剩余产品的出现为人们彼此之间的产品交换准备了基本条件，但国家金融系统的出现还有漫长的路要走。在漫长的物物交换过程中，制度选择的最终结果是确立了金银的一般等价物地位，即出现了货币。在相当长的历史时期内，货币只是充当一般等价物角色，国家金融系统只是国民经济大系统无关紧要的附属物。这个时期，人类处于金本位或金银本位时期，货币是自身具有价值的贵金属金或银，不是以国家信用为担保的纸币，国家金融系统十分简单，其有形存在就是钱庄等私人银行机构，并没有监管机构。国家间的金融联系也是通过金银的跨境搬运实现的，最著名的就是西方殖民者的“淘金热”，拼命在世界各地寻找和占有黄金。这个时期的金融风险多发生在微观主体层面，对国家层面的风险是通过金融对实体经济的影响来体现的，可以忽略不计。对于货币持有者来讲，金融风险就是货币重量因磨损而减轻；对于银行来讲，金融风险就是货币持有量对银行利润最大化的影响；对国家来讲，风险就在于流动性的不足会影响国民经济的发展。为了规避由此造成的金融风险，各货币持有者争相把分量不足的货币花出去，而把分量足的货币留下来收藏，于是就出现了劣币排斥良币的“格雷欣现象”，银行则尽量持有适量的货币，既不会因货币过多而没有放贷完毕造成积压性金融风险，也不会因货币持有不足，不能满足贷款需要而失去贷款盈利的机会。因此，政府对金融的公共管理就表现为提供金银等贵金属货币的铸造服务，并统一货币单位，以“守夜人”的身份维护金融市场的秩序。由于金银等贵金属本身具有价值，货币分量的变化是自然磨损的结果，所以一般不会影响货币的流通，甚至可以转化为其他价值形态。而且，在市场经济不发达的状态下，由于流动性不足对国民经济的影响不大，所以许多学者认为这个时期是没有金融风险的时期。
19世纪末至20世纪前期的古典时期，虽然许多国家出现了纸币流通现象，但并没有失去定值之“锚”，普遍规定货币的含金量；国际金融体系中出现了各种货币集团，如英镑集团、法郎集团等，但国际货币体系多实行金块本位制或金本位制，各国币值都有含金量，汇率是固定的。所以，与前古典时期相似，这时的金融风险也十分微小，对社会的危害不大。也正因如此，这个时期对金融风险的理论认识多停留在对货币本质的认识层面，其表现形式就是古典金融理论。在凯恩斯主义出现之前，古典金融理论侧重于货币的研究，以“货币与实物经济相分离”的古典经济学“两分法”为手段，从实物经济的层面出发，金融学家对货币的职能、银行的流动性、信用机制、货币与经济的关系、国际收支平衡、汇率的决定等问题进行探讨，回答现实金融活动中遇到的问题。该阶段影响较大的理论成果有：甘末尔学说（1907年）、费雪的现金交易数量理论（1911年）、庇古的剑桥方程式（1917年）、莫尔顿的银行可转换性理论（1918年）、卡塞尔的购买力平价理论（1922年）、马歇尔的现金余额数量论（1923年）、阿夫塔里昂的汇兑心理理论（1927年）、凯恩斯与爱因齐格的利率平价理论（1930年）、哈耶克的中立货币理论（1931年）、勒纳等的弹性理论（20世纪30年代）等。这些理论都是围绕现实中存在的金融风险问题展开，从理财的角度为人类金融风险防范提供理论指导。凯恩斯主义出现之后，还有一些学者在研究古典金融学问题。比如，希克斯与汉森创立了商品市场与货币市场相结合的IS-LM模型（1949年），鲍莫尔提出了平方根定律（1952年），弗里德曼提出了现代货币数量论（20世纪50年代）。这些理论延续了古典金融理论研究传统，虽然没有自己回答如何减少由货币供应引发的金融风险问题，但为人们认识和分析金融风险提供了理论基础和逻辑分析框架，也为下一步对金融风险防范认识的突破奠定了坚实的基础。
总之，在人类金融体系迈入信用货币时代之前，由于货币含金量的存在，币值大幅波动的情况很少，金融风险较小，对社会经济的冲击也较小，因而不被社会各界所重视。
（二）金融风险逐步变身公共大问题的阶段
在20世纪三四十年代之后的传统时期和现代时期，全球金融系统先是进入布雷顿森林时代，各国货币通过“双挂钩”机制与美元联系起来，美元规定一定的含金量。但布雷顿森林国际金融系统本质上是金块本位制。由于布雷顿森林国际金融系统有其固有的天生缺陷——“特里芬难题”，最终在美元接连不断的货币危机中崩溃，美元不再以黄金定值，各国货币币值也不再钉住美元，浮动汇率制代替固定汇率制，以国家主权担保的信用货币代替定值货币。由此，世界进入了牙买加国际金融系统，货币失去定值之“锚”成为有国家信用软约束的信用货币，浮动汇率代替固定汇率。这样一来，国际金融体系进入更加动荡的时代，金融风险成为威胁各国经济社会稳定的常态性重大因素，既可以摧毁一国多年的建设成果，也可以引发社会剧烈动荡，成为世界各国都不得不防范的重大公共问题。也就是说，20世纪中期以后，国家金融系统经过几个世纪的蛰伏后，实体经济与虚拟经济的关联被逐渐淡化，金融在国民经济中的作用越来越强，逐渐摆脱了简单的交换媒介角色，迅速朝复杂的系统方向发展，并呈现出摆脱从属地位、逐渐成为国民经济核心的发展态势，甚至给人一种错觉，似乎虚拟经济超越了实体经济而居于主导地位。国际金融体系的动荡也成为颠覆一国经济社会的重要因素。
学者们一般认为，这个时期是金融系统最为复杂的时期，也是金融风险跻身各国不得不面对的重大公共问题的时期。首先，这个时期不仅出现了中央银行，而且其功能不断完善，变成政府部门。在18、19世纪的前古典时期，企业规模较小，经理人和所有者合二为一，由私人银行发展而来的中央银行主要向政府提供优惠融资以换取银行券发行的垄断权。随后，随着企业规模的扩大，逐渐出现了经理人和所有者分离的趋势。这推动了金融业，特别是中央银行职能的变迁。“19世纪末—20世纪前期的古典时期，中央银行的主要职责是保持金融稳定，包括维持货币和黄金的可兑换性、履行金融监管职责等。在20世纪30、40年代至80年代的传统时期，中央银行主要关注于可调节的货币管理；在20世纪80年代至今的现代时期，中央银行的主要目标是保持价格稳定。”(12)可见，金融系统的复杂化迫使金融风险成为各国不得不设立专门的央行来防范的对象。其次，金融主体也出现了多样化趋势，处于一般储户与生产性企业之间的融资中介机构不再仅为银行一种类型，还出现了替代银行职能的机构，如基金和股票市场。再次，在这种浮动汇率国际金融体制下，社会资金链条发生了结构性变化。原来由储户到各种银行再到生产性企业的资金链条的中间环节出现了新的形式，资本市场兴起，股票公司产生，部分取代了银行的融资功能，在融资企业和社会资本之间搭起了另一座桥梁，建立了金融系统另一条资金链条。直接融资迅速发展，国际金融市场迅速发展，新的金融机构不断涌现，金融创新不断出现，各种套期保值工具日益多样化，金融机构的业务向纵深发展。跨境资本流动的日益频繁，触发了西方股灾、拉美债务危机、欧洲货币危机、东南亚金融危机。
与国际金融系统的复杂化相适应，为应对可能出现的金融风险，人们对金融风险的认知也取得了突破性进展，对金融风险防范的能力进一步提升。马柯维茨提出证券组合理论（1952年）之后，人类对金融系统的认识进入现代金融理论时期，以风险—收益理论、期权定理、有效市场理论（EMH）与公司理论为四大支柱，构建了现代金融理论体系(13)，并推进金融理论研究由定性分析向定量分析转变。第一，随着直接投资的发展，有关金融市场的微观理论群产生。比如，普鲁克诺的银行预期收入理论（1949年）、莫迪利亚尼与米勒的资本结构理论（1958年）、夏普等的资本资产定价模型（CAPM）（1958年）、托宾的资产选择理论（1958年）、银行负债管理理论（20世纪60年代）等。同时，由于欠发达地区发展问题突出，关注于发展中国家金融发展问题的理论群也相继产生。如孟德尔的国际收支与货币分析法（60年代）、纳克斯的国际资本流动理论、戈德史密斯的金融结构理论（1969年）、麦金农的金融压制论（1973年）、爱德华·肖的金融深化论（1973年）以及布莱克的发展中国家汇率理论（20世纪70年代）等。第二，牙买加国际金融系统下利率和汇率波动增强也推动了规避金融风险的工具不断推陈出新。市场对利率波动性的增大所做出的反应，就是创造大量的新的工具以对这些风险进行交易(14)。于是，有关金融工具定价、风险评估及规避等方面的理论群产生。如，汤姆与齐曼的股市风潮理论（1975年）、罗斯的套利定价模型（APT）（1977年）、多恩布茨的资本市场理论（20世纪70年代）、布朗逊·库礼的汇率资产组合平衡模式（20世纪70年代）、商业银行资产负债管理理论（20世纪70年代）、布兰查与沃森的投机泡沫理论（1982年）。更为重要的是，这个时期，金融工程学（20世纪80年代）兴起，人们开始从系统的角度规划金融系统，规避金融风险的冲击。第三，有关金融体系稳定、危机成因、防范、监管等方面的理论群也产生出来。如，克鲁格曼的国际收支模型（1979年）、奥布斯特菲尔德的危机预期理论（1994年）、克鲁格曼的道德风险模型（1998年）。(15)第四，应对非正态分布情况的金融风险防范理论不断取得新进展。近年来，金融风险防范在微观方面取得了巨大成功，但国际金融市场出现了诸如金融资产收益率呈“胖尾分布”特征、股票市场普遍存在规模溢价和价值溢价；股市存在周末效应、一月效应等非正态分布的异常现象，主流金融理论已无法做出合理解释。所以，新金融学应运而生。新金融学主要有行为金融学和经济物理学两大流派。新金融学研究针对风险管理的金融风险的测度问题，对现代金融风险防范提出了挑战，从而对非有效市场条件下的风险防范问题开始了进一步的探索。第五，在宏观金融风险防范方面，学界多徘徊在过去的辉煌里，但也取得了一定的进步，当前，金融危机模型由原来的第三代（克鲁格曼、弗洛德和加伯等的货币危机模型，M. Obstfeld、B. Eichengreen、C. Wypolz、R. Flood、N. Marton等的预期自我实现的冲击模型、杜利和克鲁格曼的基于资本内流／危机交替模型(16)）衍生出了总结转型国家金融危机经验和教训的第四代金融危机模型——热若尔·罗兰的转型经济学(17)。同时，鉴于各国金融自由化的进一步深化，各国（包括中国）开始注重金融脆弱性的研究，加强了对跨境资本流动的监测和监管。这表明，人们对金融风险防范的认识已由对微观金融风险的防范发展到了对系统金融风险的防范，并已对跨境资本流动引发的金融风险防范问题有了极为充分的认识。
（三）公共管理学和系统论适用于金融风险防范问题研究
首先，从上述金融风险防范理论的发展情况可以看出，当前金融风险防范理论更注重微观金融风险的防范，对系统性金融风险防范不足。现代金融系统形成以后，金融风险防范理论先是从满足理财实务需求出发，更关注微观个体投资盈利需求。人们对金融系统认识的提高也就是人们对相应金融风险防范认识的提高，怎样的投资模式对应着怎样的金融风险防范认知以及建立其上的防范措施。所以，现有的现代风险防范理论多是基于投资者个体金融风险微观防范需要的机制。从上面提到的理论群来看，除部分理论（道德风险模型、套利定价模型）直接探索金融风险的形成机制、防范机制之外，其他理论至少从表面上看多是探讨投资盈利问题的，而顾及宏观系统性金融风险防范的理论较少。因为，投资的核心要素是金融风险防范，投资理论也就是风险防范理论，如证券组合理论。纵观整个人类金融风险防范认知史，从对金融原意理解的角度看，人们对金融风险防范的认识是沿着金融的第一层意思：私人金融的角度，即“个人和企业理财”的角度衍生的，而非第二层意思：公共财政的角度，即“政府收入与支出”的角度衍生的。这是一种从微观开始的金融学研究传统。直到今天，我们的金融学研究依然沿着这种传统路径在不断延伸。
其次，对宏观系统性金融风险防范的认知是满足投资者个人投资需要的副产品。当国家金融系统中出现了限制其发展的因素时，人们就会进行对策性研究，直到找出解决问题的临时对策。比如，金融危机的出现，使人们认识到金融监管的重要性，研究者就致力于中央银行制度的研究。于是，防范系统性风险和微观风险的中央银行制度就发展起来。可见，对宏观系统性金融风险防范的认知只是我们投资需要的副产品。
第三，虽然微观风险防范认知带动宏观金融风险防范认识的模式通过金融主体的变换切入了系统性金融风险的领域，但由局部治理整体的缺陷却极其明显。这无法立足全局拿出一个整体解决方案，使我们难以摆脱“头痛医头，脚痛医脚”地疲于应付的困境，既影响了金融监管的效率，带来了许多无谓的损失，更无法兼顾人类的主体利益，使零和博弈结果出现的可能日益增多，白白浪费人类整体的大好资源，只是在玩老鼠搬家的游戏，财富从一个财富主体转到另一个财富主体，并没有增加人类财富的整体数量。这为公共管理学的介入提出了要求。这种局面很大程度上是由认识模式造成的。当然在人类知识积累没有达到一定程度，新的认识工具还没有出现、认识对象的全貌也还没有完全展现的时期，只能沿着从微观到宏观的认识路径，逐个突破。随着认识工具的进步，在金融系统已经高度复杂化的今天，在国家金融系统的面目几乎尽数暴露的情况下，现代系统论的发展成熟为我们按照从整体到部分的方式认识金融系统提供了条件，为我们按照公共管理的认识模式从整体上把握整个金融系统，从一个全新的视角研究国家金融风险防范，得出全新的结论，提供了条件。
第四，公共管理学和系统论适宜于金融风险防范问题研究。金融风险不仅影响一个行业，而且也涉及千家万户的利益得失。金融风险的管理主体不仅包括政府机关，比如中国的银监会、英国的银监局等，同时还包括各种金融市场主体和个人，比如银行和非银行金融机构、证券公司、行长、储户等。金融风险的管理模式因各国的具体国情不同而不同，其监管也涉及效率和成本的问题。如何规避金融风险，保证金融资产安全，既是各个金融主体关注的内容，更是各级政府所关注的问题。也就是说，在防范金融风险、维护金融安全上，各相关主体的目标是一致的。所以，金融风险防范是公共管理学的重大课题，而且是更有现实意义的课题。
与此同时，系统论是现代科学进步的结晶，最先由出身生物学、成功于理论物理学的奥地利科学家贝塔兰菲提出。这种认识方法的最大长处在于立足于由各个要素组成的事物整体，在认识事物各个组成部分的基础上，把握事物各个组成部分之间的相互联系，从而把握事物整体，与系统论有异曲同工之妙。这种方法的优势在于便于把握复杂事物的整体发展变化规律，为在整体规律指导下进行改造世界的活动提供支持。当前条件下，通过西方市场制度的实践，国家金融系统已经十分发达，其全貌已初步显现。这为我们通过系统论方法从整体上认识国家金融系统风险防范问题提供了有利条件。
因此，本研究就以系统论为工具，从现代金融系统发展现实出发，从公共管理的视角解构国家金融系统的组织结构，立足公共管理学和金融学的交叉地带，以金砖国家为标本，为我国金融风险防范和金融系统发展提供参照坐标，在搞清楚国家金融系统组织系统的基础上，研究金融风险防范的目标确定、决策机制、政策传导机制；研究金砖国家金融风险防范的机理，认识国家金融系统要素之间的关联性，尽力寻找国家金融系统发展变化的规律，提出中国金融系统风险防范战略建议，为中国和平发展战略的顺利实施提供支持。