1.1　公共服务的内涵

1.1.1　关于公共物品和公共服务关系的不同观点

关于公共物品，西方经济学中有较为充分的论述。非竞争性和非排他性是两个基本特征。完全具备非竞争性和非排他性的产品，属于纯公共物品，而只具备其中的一个特征，或排他性或竞争性不充分的产品，则属于准公共物品。公共物品有狭义和广义之分。狭义的公共物品主要是指能够直接为公众提供安全和社会福利水平的产品，如国防、外交、义务教育、公共卫生、基础设施等；广义的公共物品包括了市场经济中政府的所有职能，包括宏观经济管理、政府管制、反垄断、再分配及狭义的公共物品。

然而，对于公共服务的内涵及其与公共物品的关系，理论界并未给出一个统一的、明确的解释。综合国内外专家学者的论述，可以归纳出以下几种观点：

一是从有形与无形的角度来定义。服务是无形的，产品是有形的，因此有人说政府为民众提供的那些无形的消费服务就叫公共服务，而有形的被称为公共物品。这种直观的理解实际上相当流行，在许多文献中把“公共物品”和“公共服务”并列的做法，在一定程度上就证实了这一点。“服务”从其中文字面来讲，的确常用来特指那些没有实物形态的“产品”，但在“基本公共服务均等化”的特定政策语境中，服务不仅包括“无形”产品，也包括“有形”产品。

二是从政府的性质来理解。在市场经济下，政府要为市场服务，政府的权力来自人民，为人民服务是政府应有的职责。在这一意义上，政府干的所有事情都是公共服务，也即公共服务=政府职责，所谓构建服务型政府，即是从这层含义上提出的。

三是从广义公共物品角度来分析。认为公共服务和公共物品是同义的不同表达，没有本质差异。而按照现在对公共物品的广义理解，把法律、制度、秩序、公平正义等纳入公共物品的范围，可以得出：公共服务=公共物品=政府职能。可见，这种观点与第二种观点只是表述上存在差异，在本质上没有区别。

四是从政府的四大职能来解释。按照中央有关文件的表述，现阶段政府职能有经济调控、市场监管、社会管理和公共服务。公共服务成为国家职能的组成部分，但其不是政府的唯一职能。这是从排除法来定义公共服务，即除了经济调控、市场监管和社会管理之外，政府所干的事情就是公共服务。由于未对公共服务给予一个正面的准确界定，到底什么是公共服务仍显得十分模糊。

五是从直接需求角度来解释。认为满足居民和组织直接需求的都可称为公共服务，满足间接需求的就排除在公共服务范围之内。这个定义并未说明公共服务的实质内涵，其新意在于认为公共服务是为企业发展提供法律、治安、交通等良好的外部环境。

六是从分担居民消费风险的角度来解释。认为公共服务是指政府利用公共权力或公共资源，为促进居民基本消费的平等化，通过分担居民消费风险而进行的一系列公共行为。这种观点实际上是基于公共服务的功能来界定其内涵，但把公共服务的功能局限于分担居民消费风险，则是值得商榷的。

1.1.2　本书中对公共服务的界定

基于对上述各种观点的研究分析，特别是基于“基本公共服务均等化”政策语境，我们认为，公共服务应是政府为满足社会公共需要而提供的各类公共物品。对公共服务的理解，至少应把握如下要点：

第一，从严格意义上讲，公共物品既包括有实物形态的公共物品，也包括无实物形态的公共物品，即公共服务，从而公共服务只是公共物品的部分。但从“基本公共服务均等化”的政策目标分析，作为均等化对象的显然不仅仅是那些无形的公共服务，也包括那些有形的公共物品，如公路与公共交通。基于此，本书把公共服务作为公共物品的同义词使用。

第二，这里的公共服务是一种广义的公共物品，不仅包括公共设施、教育、医疗卫生等服务性产品，也应涵盖社会保障制度、收入分配等。

第三，提供公共服务是政府的责任。确立广义的公共服务概念，并非意味着政府的所作所为都是提供公共服务。公共服务的边界是市场失灵领域，也即社会公众自身无法解决的事项。社会公众自身可以做的事情，即使政府在做，也不能认为是公共服务。同样地，政府没有做的事情，也不能认为就不是公共服务。因此，在界定公共服务范围时，需要注意现实中政府行为存在的“越位”和“缺位”问题。

第四，政府公共服务的对象是为企业发展提供法律、治安、交通等良好的外部环境。这里需要注意的是，要把政府重点提供的公共服务，或称基本公共服务与公共服务本身的概念区别开来。那种把政府为居民提供的服务叫公共服务，而把对企业提供的服务排除在公共服务之外的观点，是值得商榷的。