2.3　中国区域政府协作治理的特殊环境

随着经济社会的发展，中国传统的行政管理模式受到了越来越大的挑战，因为这种行政管理模式是以政府为中心，政府是中国公共产品的主要提供者，承担着中国公共产品的供给责任，但是政府提供的公共产品无法满足人民日益增长的对于公共产品的需求，需求的增加和供给不足的矛盾随着社会的发展变得越来越突出，政府的行政管理模式也受到了较大的挑战。虽然市场化改革在中国已经推行了相当长的一段时间，并且中国政府还在不断深化市场化改革，但是目前传统的行政管理模式在中国还起着较大的作用，因此政府应该加快调整政府管理模式，使之可以适应中国经济社会的发展。

2.3.1　政府治理模式的时代要求与困境

在新中国成立初期，中国在政治上实行了中央集权的政治制度，在经济上实行了计划经济体制，这种选择在当时特殊的时代背景下是必要且有效的。在中央集权制度下，政府的权力无处不在，对中国社会生活的各个领域进行了全面的管理和干预，但随着中国社会经济的快速发展，中央集权的政治制度也日益显现出它的弊端，这种制度也不再适应中国社会的发展。在改革开放后，中国逐步引入了市场体制，开始进行市场化改革，初步建立了市场体系的调节作用。到1992年，中国的市场经济体制正式确立，明确强调了市场在资源配置过程中起基础性作用，明确了市场机制的地位。除了经济体制的改革外，中国的政治体制也在不断进行改革，以使政治体制适应并促进中国经济社会的发展。

然而，在中国政治体制和经济体制改革的过程中却出现了政治体制改革跟不上经济体制改革步伐的状况，在改革的过程中涉及行政管理部门权力的让渡，进而出现了政府行政管理部门缺乏改革积极性和动力的情况。一方面，中国不断推进的经济体制改革对行政管理部门的执政能力提出了越来越高的要求，而另一方面政府行政管理部门的改革却停滞不前，无法适应经济体制改革的要求，这种矛盾的状况在很大程度上阻碍了中国经济体制改革的继续深入推进。另外，随着社会经济的发展，中国的社会结构也发生了急剧变化，社会贫富差距日益加大、社会价值观念冲突、社会诚信缺失等问题日益严重，但中国传统的政府治理模式却不能适应社会治理的新要求。

2.3.2　非政府治理主体的“失灵”困局

随着中国经济社会的不断发展，在政府这个治理主体之外，一些非政府组织作为新兴的治理主体不断涌现。这些非政府组织在许多领域的公共事务治理中起到了一定的治理作用，因为这些非政府组织可以更加了解公众的需求并且做出较快的反应。但是这些新兴治理主体由于受到资源和自身组织特性的限制，都面临着“失灵”的困局，在许多公共事务的治理中难以充分发挥作用。

首先，体现在经济领域的市场失灵。如前文所述，所谓“市场失灵”就是市场在配置资源时的无效状态或者是市场在配置资源时无法达到帕累托最优状态。市场失灵的表现可以归纳为以下几个方面：第一，市场不能保持经济的平衡增长和可持续发展，可能会造成经济的大幅波动和发展中的短视行为；第二，市场可能会造成垄断的发生；第三，外部性问题无法通过市场机制来解决；第四，公共产品的供给不能依靠市场的供给；第五，可能会造成分配的不公和贫富悬殊过大；第六，对缺乏合理预期的事业难以有效调整；第七，无法自发界定市场主体的利益和产权边界；第八，不能单靠市场机制来发展对外贸易。由此可见，市场机制并不是万能的，这只“看不见的手”虽然在资源配置过程中起了基础性作用，但对于某些问题却无法通过市场机制来调节，或者通过市场机制调节并不是最有效的调节方式。

其次，体现在第三部门的志愿失灵。所谓第三部门，就是在政府和市场之外的又一个治理主体，即非政府组织。当某一领域面临市场和政府“双重失灵”的状况下，第三部门往往能够起到一定的调节作用，但同时也应该认识到，第三部门在进行调节的过程中也会存在着“失灵”的状况，即“志愿失灵”。志愿失灵是美国学者萨拉蒙（Salamon）提出的，萨拉蒙在提出志愿失灵理论时指出了非政府组织的几个缺陷：非政府组织的慈善资源不足、非政府组织往往存在家长作风、非政府组织的业余性、非政府组织对象的局限性、非政府组织存在被环境同化的可能等。非政府组织作为政府和市场之外的第三部门，在某些领域的公共事务的治理中可以起到重要的作用，但同时由于其同样存在着“失灵”的状况，即便是非政府部门涉入比较多的慈善和公益事业，也会存在着理念不足或信念逐渐流失的情况，而在其他领域非政府部门也存在着效率不高等现象⁽²⁰⁾。

2.3.3　区域协调发展的政策空间

中国各地区间自然禀赋差异较大，发展水平各不相同。中国的区域协调经过多年的发展，形成了一批有代表性的区域，从早期的东北老工业基地振兴、西部大开发等，到充满活力的泛珠三角区域、长三角区域，都在积极探索适合本地区特色的区域协同发展路径和模式。

中国政府在不同的历史阶段对于区域协调发展都有重要的战略部署。1980年国务院提出了“十六字方针”，这“十六字方针”为中国地区经济合作的发展指明了方向，成为中国区域经济合作的开端，中国拉开了区域经济协作发展的大幕，而在这之前，中国区域之间的经济合作较少甚至一度停滞。1981年进一步提出了区域协调发展战略。1984年，通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，要求各地区之间要打开门户，打破封锁，加强横向经济联系。1986年，国务院颁布《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，这个规定进一步强调了加强横向经济联系，并且为横向经济联系提供了多方面的配套措施。1990年，国务院进一步颁布通知，针对因地区之间市场封锁引起商品流通不畅，从而加剧市场疲软的问题给出了六条整顿治理的原则，要求各地区自觉纠正和抵制区域间相互封锁的错误做法。

进入20世纪90年代后，国家开始酝酿对于区域经济发展战略的调整，这时“地区协调发展”的提法开始出现。1990年12月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》中提出，要积极促进地区经济的合理分工和协调发展⁽²¹⁾。另外，自1990年起，中国连续三个五年规划中都提出了加强区域之间的协调发展问题。其中在“八五”计划（1991—1995年）提出要发展分工合理、各具特色的经济协作区。“九五”（1996—2000年）计划继续提出要推进地区间的经济联合、优势互补。“十五”计划强调要进一步打破部门和行业垄断，打破地区封锁，建立规范有序、公平竞争、全国统一的开放市场。

进入21世纪后，国务院于2001年出台了规定，共列出了二十八条，明确指出禁止地区封锁行为，建立规范有序、公平竞争、全国统一的市场体系。2003年的政府工作报告指出，积极推进中国西部大开发，促进地区间的协调发展。2006年，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议上通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中就提出把促进区域协调发展作为构建中国社会主义和谐社会的重大战略举措，在“十一五规划”（2006—2010年）中更明确把区域协调发展列为国家战略，在“十二五规划”（2011—2015年）中又用专门的篇幅明确要求“优化格局，促进区域协调发展和城镇化健康发展”。

2.3.4　政府协作治理的本土化选择

协作治理在西方国家由来已久，它是在西方的政治和行政管理制度中产生的，并且被很多西方国家的实践所证明。在解决区域协调发展的问题时协作治理是行之有效的治理理念，发挥着巨大的作用。中国正在大力推进区域协同，希望通过区域协同来解决地区性的问题，带动中国经济的发展，然而，在中国区域协同发展的过程中仍然有许多问题亟待解决。所以，在引入起源于西方的协作治理的过程中还应当充分考虑中国社会制度环境，使协作治理可以本土化、中国化，适应中国区域协同发展的现实，使之成为中国公共事务治理的行之有效的实践路径。具体来说，主要表现在以下四个方面：

首先，政府协作治理充分适用了中国特殊的政治语境。在中国，政府仍是获得绝大多数公众信任和支持的部门。目前，中国的多中心治理框架不完善，政府以外的其他治理主体发展缓慢，相对比较弱势，并不具备独立行动的能力，政府在中国的治理框架中仍然是强势部门。因此，在中国区域治理中必须引入协作治理，充分利用政府的力量，让政府成为推动区域协同发展的主导者和主要推进者。

其次，政府协作治理充分结合了中西方行政文化的特色。在党的十六届六中全会上，中国提出了建设服务型政府，强化政府的社会管理和公共服务功能，但是中国长久以来形成的“官本位”价值理念仍然根深蒂固，很多行政管理部门仍存在高高在上的思维姿态，在执政过程中扮演的不是服务者的角色，而是管理者的角色。在西方国家，“民本位”的价值观念相当深入人心，政府在执政过程中更多地强调自身的服务职能而不是管理职能。因此，在中国当前的状况下如果照搬西方国家的协作治理模式，则可能使区域之间的协作治理变得更加错综复杂。因此，根据中国现阶段的状况，要使区域协同发展顺利推进，一方面要转变政府职能，政府应该由管理者向服务者转变，另一方面要明确强调其他治理主体可以参与到社会公共事务的治理中来，并且起到重要的作用，但是政府仍然是行政管理的主体。

再次，政府协作治理特别突出了政府在协作治理中的责任。在中国公共事务的治理中政府占据着绝对的主导地位，掌握着绝大多数的资源，政府的决策直接关乎着很多领域的命运和前途，因此，在中国推进区域协同发展的过程中，应当充分强调政府在协作治理中的责任。而之所以在中国协作治理过程中采用政府协作治理模式，就是充分认识到了政府在中国公共事务治理中的主导地位，明确了政府在中国的协作治理中应当承担主要责任，强调了政府在协作治理中的主体地位。因此，在中国协作治理的过程中，政府应该充分发挥其优势，保证中国区域协作治理的顺利实现。

最后，政府协作治理明确表明了政府的未来角色。新公共管理与后新公共管理是西方国家政府公共管理方面所经历的两个主要阶段。首先，在新公共管理阶段，政府的角色定位发生了较大的变化，政府在管理的过程中应当逐步转变成为指引者，而不再是全面介入社会经济生活中的各个领域，政府从统治者转变成为治理者。在新公共管理阶段的政府改革取得了很大的成效，它对于政府认清自身的角色定位，更好地服务经济社会发展起到了重要的作用，但同时也可能会伴随社会公平缺少、合作治理失灵等问题的出现。其次，在后新公共管理阶段，政府又进行了一次重大的改革，在这个阶段，政府的角色也不再是在新公共管理阶段的“掌舵人”的定位了，而是转变成为“共享领导”的政府角色定位。在“共享领导”的政府管理模式下，政府不再是唯一的权力核心，在治理过程中应当引入和加强其他的治理主体，实现多个治理主体的共同领导（见图2-1）。

政府协作治理模式明确强调了政府在协作治理中的主体地位，确保政府在协作治理中的主导作用。另外，在政府协作治理模式中也强调了第三方部门在协作治理中的重要作用，第三方部门作为非政府组织具有更强的灵活性，并且对于基层情况的了解也更加充分，第三方部门可以对政府部门的治理起到重要的补充和弥补的作用。因此，政府协作治理模式首先强调了政府在协作治理中的主导地位，同时对于其他治理主体在协作治理中的重要作用给予了充分的肯定，因此，政府协作治理模式应该是政府作为协作治理主体和其他治理主体共同治理、共享成果、共担责任。