2.1　政府协作治理相关概念

2.1.1　协作治理的概念剖析

随着经济社会的发展和区域一体化趋势的加强，一些传统的政府管理模式不再适用于现代错综复杂的经济社会发展状况，为了适应新的发展形势要求，中国学者引入了“协作治理”这种新的政府治理模式，希望通过“协作治理”模式来破解中国经济社会发展中面临的问题。目前，由于存在着对国外用词翻译上的不同，所以除了“协作治理”这种提法外，还有些学者会称这种政府管理模式为“合作治理”“协同治理”“协商治理”等，而本文采用“协作治理”的概念提法，因为“协作治理”是目前使用最多而且也是最合适的提法。

定义上，杰米·戴蒙（Damon）认为“协作治理”是“由公共部门、私人及公民等各种主体参与，通过共同努力实现公共问题解决方案的各种各样的过程，这一过程的实现超越了任何其中一个参与主体自身能力”⁽¹⁾。约翰·本宁顿（Benington）认为“协作治理”是“社会两个或几个部门之间的社会或政治参与的新发展，它构成了一个更有效的方式来解决现代社会的需求，这些需求已经超越了社会各个部门迄今为止自己能够解决的所有事情”。安塞·克尔里斯（Chris）和盖什·艾莉森（Alison）则认为“协作治理”是“一种治理参与，在这里一个或多个公共机构直接安排将哪些非国家的利益关联主体参与政府集体决策过程，这一决策过程是正式的、共识导向的和审议的，旨在制定或执行公共政策，抑或管理公共项目和财产”⁽²⁾。以上说法给出了对于“协作治理”的三个不同的概念，虽然这三个概念在表述上有所不同，但是这三个概念在本质上却是一致的⁽³⁾。

首先，三个概念都强调了多主体参与。之所以叫作“协作治理”模式，就是因为在治理的过程中需要多个治理主体通过建立完善的协作治理机制来实现区域的共同发展，因此，多主体参与是“协作治理”模式区别于其他治理模式的显著特征。三个概念虽然对于多主体参与的具体表述有所不同，但是都强调了要在“协作治理”模式中加入公共机构以外的社会主体。其次，三个概念都强调在制定公共政策过程中社会主体的参与。“协作治理”理论特别强调在社会公共政策制定的过程中社会公众参与的重要性，只有充分地参考社会公众的意见和建议，在制定社会公共政策的过程中才能更加全面地反映社会大部分群体的利益，社会公共政策在具体实践中才更具有可行性。再次，三个概念都强调了实现公共利益时协作治理的使命。“协作治理”模式最根本的使命还是要实现公共利益，这和传统的治理模式不谋而合，无论是传统的治理模式还是“协作治理”模式最终的落脚点都是实现公共利益的最大化。最后，三个概念都强调如今经济社会的复杂性是进行协作治理的根本动因。随着经济社会的发展，各种社会问题变得更加复杂难解、千丝万缕，单独依靠任何一个社会主体已经无法解决这些错综复杂的社会问题，而必须加强各治理主体之间的“协作治理”，通过“协作治理”来解决这些复杂的社会问题。

综合以上，本文认为协作治理应该是在制定公共政策或进行公共管理的过程中，由多个治理主体在社会公众参与的状况下进行平等的协商，进而达成一致意见的集体决策过程，它在很大程度上有别与以前政府完全主导的治理模式。

2.1.2　协作治理兴起的理论分析

协作治理是近几十年兴起的一种新型的治理理念，这种治理有别于许多传统的治理方式，它是从多个维度出发来实现区域的有效治理。协作治理产生的重要原因是政府和市场的失灵，正是由于这样的单方失灵或者是双重失灵，政府和市场都无法发挥其对于资源配置应有的调节作用。所谓政府失灵，就是政府在微观管理和激励机制上是失效的，而市场失灵就是市场在配置资源上的失效，造成资源的浪费、分配效率低下等问题，是资源配置达不到合理配置效果或者说达不到帕累托最优⁽⁴⁾。

1．政府失灵

布坎南作为公共选择学派的代表人物，对政府失灵进行了分析：第一，政府缺乏竞争的意识。企业之间存在着竞争因此出现优胜劣汰，企业若想保持竞争优势就必须不断地改进自身的技术和管理水平，然而政府是合法性公共部门的唯一代表，它与企业是两种完全不同的组织形式，政府不必面对众多竞争者的激烈竞争，在没有竞争压力的状况下就容易导致政府运作效率的低下。第二，政府缺乏有效评估机制。由于政府是中国合法性公共部门的唯一代表，它承担着大部分公共物品的供给工作，然而公共物品的供给和私人物品的供给却存在着本质上的差别，私人物品可以通过价格来体现其价值，而公共物品的价值相对来说却较难进行确定和评估，并且中国也缺乏有效的评估机制，因此，政府部门在提供公共产品时大都不计成本，容易造成公共物品的供给过量或者是公共物品供给不合理，而这些后果最终还是需要公民来承担。第三，容易产生寻租。寻租是一种非生产性的寻利活动，政府部门利用其掌握的行政权力来干预稀缺资源的分配，从而寻求其利益最大化的实现机会，这就是政府的寻租。如果政府对经济活动进行过多的干预和管理，就会不可避免地产生垄断和特权，政府部门就有可能利用垄断和特权进行寻租。而政府以外的经济主体为了获得这些垄断和特权带来的超额经济利益，就会利用较低的贿赂成本获得较高的经济收益。

2．市场失灵

市场在资源配置的过程中起着重要的决定性作用，这只“看不见的手”在社会经济生活中发展着至关重要的作用。但是市场机制本身也不是毫无缺陷的，市场机制在某些状况下或者某些领域无法正常地发挥作用，或者是通过市场机制进行调节无法达到帕累托最优，这就是“市场失灵”⁽⁵⁾。“市场失灵”主要表现在以下几个方面：

（1）公共物品供给缺乏。公共物品是相对于私人物品的一个概念，它是可以供社会成员共用的物品。私人物品可以通过市场机制的作用来进行配置，市场依靠价格机制来调动资源，通过价格的不断波动达到供给和需求的均衡。与私人物品不同，公共物品的非竞争性和非排他性的特征使得公共物品可以被社会成员共同使用，公共物品的这些完全不同于私人物品的特征，使得公共物品不能或者不能有效通过市场机制由企业或个人来提供，而只能主要通过政府来提供。由于公共物品的这种特征，所以很多人想消费公共物品，但却拒绝付费，从而产生了“搭便车”现象⁽⁶⁾。

（2）容易造成垄断。市场运行处于自由竞争的状况下时，市场机制可以有效发挥其配置资源的决定性作用，然而在现实的经济中垄断的市场状况也是时常存在的。垄断是一个或者少数几个企业控制某个市场的市场状态，在这种市场状态中，一个或者少数几个企业为了自身利益的最大化来操纵价格，获得额外利润。在垄断的市场状态下，市场机制无法运行或者无法有效运行，破坏了正常的市场秩序。

（3）外部性问题。外部性是指经济主体的活动使他人或者社会受损或受益的情况。如果某个经济行为个体的活动使他人或社会受益称为正外部性，如果某个经济行为个体的活动使他人或社会受损称为负外部性。外部性之所以是一种“市场失灵”，主要是因为经济主体无须为其正外部性花费代价，也不用为其负外部性承担成本，无论是正外部性还是负外部性，它只是市场行为主体所产生的附带影响，而并不是有意为之，因此，外部性问题通过市场机制很难得到解决，在外部性问题上也存在着严重的“市场失灵”。

（4）收入分配不平等问题。在市场机制运行的过程中，由于每个人教育程度、家庭状况等方面的差异，在收入水平上也会存在着一定程度的差异，并且在市场机制的作用下，这种收入差异还有不断被拉大的趋势，最终造成居民收入上的严重差距。收入差距拉大是在市场机制的作用下形成的，然而市场机制却无法自行地缩小居民的收入差距，因此，为了保证效率基础上的社会公平，就需要市场机制以外的主体来进行管理。

（5）宏观经济管理问题。在市场机制的作用下，各市场主体会本能地趋利避害，或者是为了自身的利益损害他人甚至是社会的利益，有时会带来严重的经济社会问题，而依靠市场机制本身也难以解决这些问题。

综上所述，正是由于可能存在着政府失灵、市场失灵甚至是双重失灵的状况，才需要引入一个新的治理方式，即协作治理。协作治理在政府和市场之外还引入了非政府组织，非政府组织在协作治理的过程中可以起到非常重要的辅助性作用。

2.1.3　政府协作治理的内涵界定

关于政府协作治理的内涵研究，主要有以下观点：安塞·克尔里斯（Chris）和盖什·艾莉森（Alison）认为政府协作治理的内涵主要有六个方面：第一，（各利益主体参与的决策）讨论会必须由公共机构发起和召集；第二，与会人员（不仅包括公共机构），也包括非国家的行为者（即国家公共权力体系外的个人及组织）；第三，协作治理的各参与方应当直接参与公共决策，不能被公共机构设计成为一种参议员角色；第四，（作为公共决策重要的形式）讨论会必须被正式组织，并且会议应当采取集体制；第五，讨论会的宗旨和目标在于获取一致性的决策，即便这种决策在现实中无法得到共识；第六，协作的重点在于公共政策或公共管理。乔迪·弗里曼（Freeman）把政府协作治理的内涵表述为以下内容：第一，问题解决导向；第二，基于利益关联的参与主体对公共决策全程的参与；第三，临时性的解决方案；第四，超越治理中传统公私角色的责任制；第五，一个开放弹性的执行机构⁽⁷⁾。

以上不同学者的表述虽有差异，但其根源主要为解释视角不同。综合学者观点，本文认为政府协作治理的内涵有以下三个方面：

首先，政府协作治理主体是多元的，共同参加各项公共决策的制定实施。在政府协作治理模式中，公共决策可以由多方主体共同参与制定，这和传统的公共决策方式存在较大的区别，在传统的公共决策的制定过程中，政府起主导性和决定性的作用，且只是在政策的论证环节参考其他参与主体的意见，最终的决定权还是掌握在政府的手中。但是，在政府协作治理模式下，多方主体可以共同参与公共决策的各个环节，享有真实、直接的决策权。

其次，政府协作治理的目标是解决社会治理中的各种问题，这些问题正是协作治理模式要解决的根本性问题，本文之所以采用政府协作治理模式也是因为该模式可以行之有效地解决社会治理问题。但是，政府协作治理模式能否成功的关键在于公共政策的制定和出台，以及这些公共政策能否切实有效地解决这些社会治理中的问题。公共政策的制定和出台是一个复杂的过程，特别是在协作治理模式下，公共决策由多方主体共同参与进行制定，这虽然在一定程度上保证了公共决策的公平性，但与此同时，由于协作治理模式下的参与主体众多，可能会造成公共决策效率的低下。因此，在公共决策制定的过程中要做到兼顾公平性、可行性、高效性等多方面的因素。

最后，政府协作治理包含着开放、平等的理治理理念。第一，政府协作治理模式接受多方主体共同参与公共决策的制定，这种参与并不是某一次公共决策过程的参与，而是持续地参与公共决策的制定过程。第二，政府协作治理模式中参与公共决策的各方主体之间应当是平等的关系，并不是管理与被管理的关系，或者是主导与附属的关系，各方参与主体应当平等地参与到公共决策制定的过程中。

2.1.4　政府协作治理的构成要素

一是权力分享机制，在政府协作治理模式中，政府部门应该进行权力让渡和分享，不再是公共部门享有绝对的决策权，而非政府组织和公民只享有执行权。在政府制定公共政策时，必须要有社会公众的参与，公共政策才更具有效性和可行性，也才能在更大程度上被公民接受。因此，在政府协作治理的过程中，政府部门应当建立行之有效的权力分享机制，促进政府与非政府组织和公民的协作。

但是，在协作治理的过程中，政府部门应当把握好权力让渡和分享的“度”，政府可以把权力向非政府组织适当延伸，让公民和非政府组织参与到公共决策当中，但并不表示公共部门要把所有的权力让渡给非政府组织和公民。首先，从分享的领域来说，权力分享可以先从边缘领域开始逐渐向核心的专属领域过渡，从经济建设、社会管理领域逐渐向政治领域过渡。这种逐渐过渡的方式让权力分享机制可以循序渐进、逐步展开，同时也更加具有可行性。其次，从分享的形式来说，国家可以通过制定法律、法规、条文进行明确规定，在进行权力分享的过程中严格遵守法律法规的相关规定，在法律法规运行的范围内进行权力的分享。最后，从分享的效果来说，政府进行权力分享的目的是在处理公共事务时可以更加灵活有效，但是在进行权力分享的过程中，政府也应该把握好分寸和底线，对于可以进行分享的领域在法律法规规定的范围内合理开展权力的分享，而对于不可分享的领域，政府应该保持明确的态度。

二是利益协调机制，随着中国经济社会的发展以及中国政治制度改革的不断深入，中国的行政理念也在不断发展，从追求“效率”与“成本”到追求“公平”，再到追求市场化、竞争化、分权化，中国的行政理念随着中国经济社会的发展在不断进行发展和完善，以适应日益复杂的经济社会形势。实行市场化、竞争化、分权式的政府行政理念，一方面解决了中国政府部门效率低下、人浮于事的政府治理问题，但同时伴随着市场化、竞争化、分权化改革的推行，政府行政管理上的碎片化等问题变得越来越严重。政府协作治理理念可以有效地化解矛盾、缓和冲突，促使形成良好的利益分配的均衡状态。

各治理主体之所以会选择协作的方式，是因为在进行囚徒困境的反复博弈中发现，协作是保证各方利益的最好的方式，如果采用不协作的方式，最终可能会造成两败俱伤的情形。“囚徒困境”⁽⁸⁾是博弈中的理性经济人为了维护自身的利益，担心因对方的背叛而带来自身更大利益的损失，从而选择了一种不协作的方式。“囚徒困境”是博弈论中的非零和博弈的典型代表，反映个人的最佳选择并非团体的最佳选择，个人出于自身理性经济人的利益出发所做出的选择可能给整体利益带来较大的损失。上面关于“囚徒困境”的分析是基于单次博弈而言的，但如果将其放在重复博弈的环境中来分析的话，情况就会有所不同。之所以在不断进行“囚徒困境”的博弈时情况会有所不同，是因为各博弈的主体在进行重复的博弈时会发现不协作会损害所有博弈方的利益，最终造成两败俱伤的局面，而选择协作情况则截然不同，进行协作可能实现共赢或者是把损失降到最低的程度，因此，在重复博弈的“囚徒困境”中各博弈方会选择协作的方式。所以，在重复的博弈中，各政府主体会选择协作的方式并逐渐稳定和维持这种协作关系。

三是信任机制，信任在现代社会发展中占据非常重要的作用，是一种非常重要的社会资本，对一个地区的经济增长以及社会的稳定发展等有着重大影响。随着现代经济社会关系日益复杂，不同社会主体之间的相互依赖程度日益加深，构建良好的信任机制尤为关键。首先，信任是协作的首要前提。只有建立在彼此信任的基础之上，协作才有可能形成，如果公共部门之间相互猜忌、怀疑、彼此互不信任，那么协作机制就很难建立起来。因此，在建立协作机制之前，各公共部门之间应该给予对方充分的信任，这样不仅可以使协作关系顺利推进，还可以避免产生不必要的成本。其次，信任是协作的支撑。在协作过程中，彼此的充分信任可以减少协作者因不确定性而产生的恐惧感，使协作者之间对彼此更有信心，相信通过协作可以实现要达到的目标，从而形成一种轻松、愉悦的氛围，促进协作成果的产生。最后，信任是协作的重要保证。在协作的过程中，信任可以使各组织部门之间加强沟通，减轻彼此不信任的状况，可以在很大程度上避免或者减轻部门之间的条块分割，彼此分割的状况，从而形成良好的伙伴关系。

四是责任机制，如何清晰界定各协作方的责任，这是在政府协作治理过程中最重要的内容之一，同时也是一个艰巨的挑战。责任机制可以具体规定协作治理过程中各协作方的权力、工作范围等相关问题，这样一方面可以明晰各方责任，防止在协作关系中出现推诿扯皮、逃避责任的情况，另一方面，明确规定各协作方的权力和责任后可以有效限制自由裁量权，防止权力的滥用。建立明晰的责任机制可以明确各个协作方的具体任务和要求，提高协作能力，维护协作秩序，建立良好的协作体系。拿非政府组织来说，其作为协作治理体系里的一个重要组成部分，在处理公共事务的过程中可以起到较大的作用，这其中也包括反作用。非政府组织的行为在协作当中常被当作国家行为，如果有些非政府组织对这些权力进行不当的使用就会在很大程度上损害国家的公信力。因此，在协作治理的过程中建立明晰的责任机制至关重要，只有责任机制清晰明了，各治理主体在行使权力的过程中才会有所约束，正当地行使自身的权力，否则就要承担权力行使不等的责任。所以，清晰的责任机制在权力行使的过程中至关重要。

2.1.5　政府协作治理对各参与主体的影响

协作治理对政府带来的影响主要体现在以下几个方面：首先，会导致权力分享。在实行协作治理后，社会公共服务的供给者除了政府还有其他非政府组织，协作治理会导致政府部分权力的分享和让渡。其次，会改变政府的运作秩序。在政府协作治理的条件下，政府在处理公共事务时直接干预和迅速反应的能力会有所下降，因为公共事务的处理主体不再仅仅只有政府，在协作治理的过程中会加入其他的治理主体，在处理公共事务时政府部门应该和其他治理主体在平等的基础上协作解决出现的问题，而不再是由政府作为唯一主体处理公共事务。最后，会产生一些新的管制问题。在政府协作治理模式下，在原本的治理主体的基础上加入了新的治理主体，原本政府是公共服务的唯一供给者，在加入新的治理主体后，原先的政府治理机制被打破，可能会出现一些新的管制问题。

协作治理对非营利组织带来的影响主要体现在以下几个方面：首先，协作治理能够为非营利组织营造一个良好的外部环境。非营利组织的作用在协作治理的过程中得到了很大程度的加强，非营利组织作为公共决策的重要参与主体，在协作治理的过程中，政府会加大对其的扶持力度，同时政府通过规范法律法规，充分肯定了非营利组织作为社会主体的重要作用，这些都为非营利组织的发展创造了良好的外部环境。其次，协作治理有效提升非营利组织合法化水平。协作治理模式强调多方主体共同参与公共决策的制定，而不是政府在公共决策制定的过程中起主导性作用。因此，在协作治理模式中，非营利组织的合法性得到了肯定，并且在协作治理过程中可以发挥重要的作用。最后，协作治理可以为非营利组织搭建好发挥优势的平台。非营利组织相较于各政府部门具有更强的灵活性和创新性，其对于社会生活中的实际情况会更加了解，因此，在政策执行的过程中，非营利组织可以充分利用自身的优势，弥补政府部门在政策执行过程中的不足。在政府协作治理过程中，非营利组织应该充分利用好这个平台，让自身的优势得到最大程度的发挥。