第二章 农村信息服务体制与政策
第一节 我国农村信息服务政策发展脉络
20世纪80年代后期以来，中国农业进入了快速发展和变化的阶段，对农业技术的需求日益强烈并且呈现出多样化特点。经济自由化以及向市场经济的过渡，尤其是加入WTO以后，农业和农村信息开发和信息管理技术方面发生了深刻变化，农业技术和农业管理实践不仅要适应这些新的市场需求和出口机会，而且要考虑到减轻贫困、食品安全和环境保护问题。
面对新的形势，中国农业部启动了“‘十五’农村市场信息服务行动计划”。这项计划强调了人力资源和技术网络的发展，以便为乡村社区提供信息服务。这项计划旨在开发和提供适合农民和农村社区的内容，包括传统传播技术与现代信息通信技术的结合，促进信息网络内部的横向相连和纵向贯通，满足农村社区对信息日益强烈的需求，同时，也为政府决策提供及时、有效的信息。
有人说，“信息革命忽略了近10亿人，尤其是农村贫困人口”，(1)信息通信技术的来临，更拉大了农村贫困群体与能够接触到信息技术的人群之间的差距。在中国，尤其是西部地区，都市和乡村社区、男人和妇女、一些成功的农户与普通农户之间进行对比，“数字鸿沟”是很明显的。因此，中国政府开始着手制定“一揽子”项目，通过提高人工组织更有效地利用信息和知识的能力，缩小“农村数字鸿沟”。
中国政府高度重视发展人工组织网络在帮助农民获得新技术和信息方面的重要性，并注意利用培训、远程教育等手段提高人工组织网络的发展水平。除现代信息通信技术外，各级政府也认识到了传统的传播媒介和通信技术在为农民提供信息方面仍然起着重要作用，特别是电视、收音机、光盘和报纸，并进一步发挥信息通信技术在促进发展、提高信息管理能力、加速技术传播以及加强远程教育等方面的积极作用。
一、农村信息服务政策的发展脉络
我国各级政府部门高度重视农村信息服务发展，农业和农村经济发展面临的新状况、新问题，不断调整新政策，推出新举措。1986年农业部提出《农牧渔业信息管理系统总体方案》，并组建了农业部信息中心。1992年，农业部主动适应党的十四大确立的社会主义市场经济体制改革目标的要求，研究提出了《关于加强农村经济信息体系建设的总体构想》；1994年12月，在“国家经济信息化联席会议”第三次会议上，农业部提出了跨世纪的农业信息化工程——金农工程，目的是加速和推进农业和农村信息化，建立“农业综合管理和服务信息系统”。
1995年，农业部建立了“中国农业信息网”，并通过DDN方式接入国际互联网，建成了覆盖全国的农业信息网络，成为我国农业综合信息发布的权威网站。与此同时，国家采取与地方联建的方式，在全国29个省、市、区，1/2的地市和1/5的县建成了农业综合信息服务平台，并先后为1000多个信息采集点、338个农产品批发市场配备了信息联网设备，同时与中国农业信息网联网，进行信息网上查询与发布，实现了国际、国内各级信息网络的网上信息交换。
20世纪90年代中期以后，国家农业部、科技部等部委启动了“乡乡上网工程”“星火农业信息化行动”“农村远程教育工程”“智能化农业专家系统开发”“星火科技培训专项行动”等项目，在推动农业信息网络建设中取得了很好的效果。
中国农业科学院于1997年10月建立了“中国农业科技信息网”，同年，中国农业信息网与全国各地2000多个农业管理部门和生产经营单位实现了远程通信，与十几个涉农部委等实现了网络互联和多种形式的信息交换，建成了包括综合经济信息服务、行业信息服务及农业商务信息网站。随着农业和农村经济对信息服务越来越强烈的需求，政府制定了一系列的推进政策，在《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》中提出加强农村市场信息体系建设和信息服务工作，农业部于2001年启动了“‘十五’农村市场信息服务行动计划”，2002年又发布了《农业部关于做好农村信息服务网络延伸和农村信息员队伍建设工作的意见》。各省（市、自治区）积极制定政策、贯彻落实上述精神，全面推进农村信息服务体系建设和服务工作。一个覆盖全国省、市、县、大多数乡镇，并联结农业产业化龙头企业、农产品批发市场、中介组织和经营大户的农村市场信息服务网络正在逐步建立。各地还注意发挥各级新闻媒体、农业社会化服务组织、农业广播电视学校以及互联网的作用，建设农村信息员队伍，积极延伸乡（镇）、村两级信息传播网络，加大农村市场信息的传播力度，在实践中探索出一些较为成功的信息服务模式，取得了良好的效果，受到农民的欢迎。2005年农业部在全国选择了部分地级和县级农业部门开展“三电合一”农业信息服务试点项目建设。地市县级农业部门设置了农业信息管理和服务机构，乡镇成立了信息服务站，农村信息员队伍快速壮大。同时，各涉农部门、各类农业中介组织、科研院所、农业企业也在积极开展面向“三农”的信息服务。
中央一号文件连续15年锁定“三农”问题，加强农村基础建设都是其中的落脚点之一，而农村信息化被提及的次数越来越多。2010年中央一号文件提出：推进农村信息化，积极支持农村电信和互联网基础设施建设，健全农村综合信息服务体系。落实中央精神，顺应大数据时代的发展，推动农村信息服务上更高的台阶，更需要深刻挖掘农村农民对农业数据的需求，对农业和农村市场有着充分的了解。
从“加强农村基础设施建设，改善农业发展环境”，到“健全农村综合信息服务体系”，再到2010年“健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置”，历年来对农村信息服务工作的认识和要求逐年深化，任务和部署逐步细化。2012年7月，国务院下发《关于大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》，意见要求“规范各类农业信息服务系统，建立全国农业综合信息服务平台”，这一举措再次强调了农村信息服务工作的必要性和重要性。
从2012年党的十八大提出的“四化同步”国家战略，到2014年农业部的“信息进村入户试点工程”，再到2015年“互联网+”现代农业三年行动计划关于农村信息便民服务等系列战略决策和重要部署，均为农村信息服务的进一步普惠便捷提供了前所未有的良好政策环境。伴随着大数据、移动互联网、云计算等现代信息技术的不断发展，催生了农业云服务、农村综合信息服务平台、涉农信息服务解决方案APP、SNS信息服务、O2O等新型农业农村信息服务模式，涌现出农业众筹、农村电子商务、农业个性化定制等业态，农村信息服务逐渐由自上而下的信息服务模式朝个性化、多样化、精准化方向发展。这些信息服务模式与新型业态不仅为我国推动“互联网+”现代农业提供了重要思路，同时也为地方实践探索提供了经验借鉴。
随着大数据时代的到来，海量的数据、超快的处理速度、繁多的数据类型、潜藏的价值以及高精度的运算冲击着传统农业领域。大数据时代带来的云技术等信息技术的突破正在改变传统的农业生产要素：遥感技术精确估测作物产量、及时监测自然灾害；专家咨询诊断系统及时为农民集成农业管理技术措施、开展动植物生产技术咨询、重大病虫害远程诊断和预测预报，彻底改变了传统的农业技术推广方式。推动农业信息服务的发展不仅能够为农业生产带来革命性的提升改变，也能够有效消除城乡居民信息占有和利用的差别，缩小城乡“数字鸿沟”，促使城乡文明相互渗透。
综合研究近年来关于农村信息服务的政策文件，可以发现，面向现代农业信息服务的重点领域和方向主要有以下几个方面：
①加强党和国家农业政策信息的传播，对农民实施有效的政策帮扶。党和国家的农业政策信息对农业产前活动有重要的导向作用。
②加强种子、种苗、农药、肥料等农资产品行政管理信息公开及产品、市场信息发布，方便农民选购、验证和投诉。
③加强国家大宗农产品市场监测、预测、预警系统的建设，提供准确的生产导向。加强国家大宗农产品供求信息、批发交易与期货交易信息的采集、汇聚、整合和开发，强化市场预测和决策支持功能，抵御市场风险。加强农业市场信息的科学分析、预测和研究、增强信息预测、分析和发布能力，提高农业信息的透明度和有效性，实现信息适时互动，把信息及时传播到农民手中，以市场动向为依据为农民提供农产品生产导向。
④加强科技信息服务体系建设，促进现代农业发展。运用现代化信息技术手段和高效的服务机制整合各类科技成果、信息资源和服务力量，建立农业实用技术信息数据库和农业技术专家数据库，完善提高科技信息、服务能力，以社会性、公益性和非营利性为原则，使投资少、见效快、效益显著、先进适用的新成果、新技术及时进入农村千家万户，及时应用于农业生产尽快转化为生产力。
⑤加快利用信息技术手段，提高农业生产的可控性，促进节本增效。积极探索通过借助3S等信息新技术，实现对农业生产的全过程控制。加快推广和综合运用卫星定位系统、地理信息系统、遥感、电子标签、传感器、自动控制和专家系统等技术，提高农业生产装备的智能化水平，增强农业生产的数据采集能力，提升测土配方施肥、病虫害预测预报、农田气象服务、产品追溯管理等重要环节的效能；积极推动全球卫星定位系统、地理信息系统、遥感、电子标签、传感器、自动控制等技术在农业生产经营中的应用，发展精准农业，增强农业生产的数据采集能力和自动控制的能力。
⑥着力提高对重大自然灾害、动植物疫情等的信息支撑水平，增强农业生产的防灾、救灾、减灾能力。加快农业应急信息系统建设，提高农业自然灾害和重大动植物病虫害的预测、预报和预警水平，加强对突发事件的监控、决策和应急处理的能力；建立重大动物疫情监测和应急处理信息系统、动物标识及疫病可追溯信息系统，健全饲料安全管理信息系统，积极推行健康养殖方式；加强粮食生产预测预报，建立和完善粮食安全监测信息系统，构建粮食安全预警体系，增强农业生产的防灾、救灾、减灾能力。
⑦积极扶持农产品加工、储藏、包装企业的信息化。加强农产品加工、储藏、包装企业的信息化建设，提高农业产业化龙头企业、农民专业合作社信息化水平及信息服务能力。扶持有条件的地区建立信息创新服务中心，采用专业化、网络化、平台化的开放服务方式，以点带面，为农产品加工、储藏和包装企业提供信息咨询、产品研发、产品检测和质量认证、技术支持以及教育培训等服务，提高信息化水平。
⑧加强大宗农产品供求信息的互动对接，推进农产品商务和品牌网站建设，促进特色农产品的推介营销。利用现有信息、平台开辟大宗农产品供求的对接通道，通过建立农产品商务和品牌网站，进行特色农产品供求信息的收集、分析、整理与发布，促进特色农产品的推介营销。实行农产品价格定期通报和重要信息反馈制度，借助农民信箱的产品买卖信息发布功能，通过各级信息员指导、帮助农业生产经营主体发布农产品供求信息，为农产品买卖搭建信息平台。同时，在农产品集中上市季节，要利用农民信箱等举措、多种形式产销信息对接专场，实现农产品低成本、零距离、全天候地销售，降低交易成本，提高市场流通效率。
⑨重点支持流通渠道的信息化改造，发展电子商务，支持农村订单农业、连锁经营、物流配送，促进农业现代物流和信息流融合。现代物流的内涵非常丰富，是一个几乎涉及国民经济各个方面的，跨地区、跨行业、跨部门的基础性产业，具有强大的经济渗透带动效应。因此，加强发展改革、农业、商务、质检、海关等部门的业务协同，协调建立公路、铁路、航空、海运、邮政、供销、仓储等行业的农村综合物流信息协作机制，是拓展为农服务领域的需要。
⑩用信息化手段实现对农产品从原料供应、加工、包装、销售等整个流通过程的全程追溯管理。建立基于产前、产中、产后各环节信息的农产品质量全程追溯与流通系统。利用农产品标示，对产品进行跟踪识别，用信息化保障食品安全，从而提升农业的综合竞争力。通过建立从产地到市场的全程质量控制系统和追溯制度，对农产品产地环境、生产过程、产品检测、包装盒标识等关键环节进行监督管理，提高广大生产者的安全意识和责任意识，切实保障农产品的质量安全。
二、农村信息服务的组织管理(2)
一直以来，我国的农村信息服务管制治理权限分散在多个部门，服务的管理、组织与实施呈现出多元化特征，这是严格按照党中央、国务院联合发行的“一号文件”的指导，并辅之以其他两个重要的文件——《2006—2020年国家信息化战略》（由中共中央办公厅和国务院联合发行）和《电信条例》（现行中国电信法）来实行的。
根据这些文件的指导，各政府部门根据各自的职能推进农村信息化工作，这些活动往往彼此独立进行。早期的农村信息化由国家信息化领导小组统一领导，通常由一位副总理主持。国家信息化领导小组旨在指导全国信息化工作（包括城市和农村，工业和农业），但不参与具体的政策制定和实施，而集团日常管理运作则委托给了该机构办公室（一个没有界定职责或权利的部级政府机构）。在2008年的政府改革中，国家信息化领导小组办公室并入工信部。
农村信息服务的政策制定是一个自上而下的过程。除其对“农村信息化计划”的正式执行命令外，中央政府首先在全国范围内颁布指导方针、准则纲要，然后下达具体的指示、激励政策和治理结构。
从中央决策机构成立开始，到最终提议的监管模式被可持续地实施，一般经历了3个阶段：（1）论证目标和政策（规划）；（2）建立（组织）；（3）执行、评估和改善（执行和控制），这些阶段可能彼此重叠。整个过程从中央到地方自上而下的指导开始，然后按照惯常的层次命令链反转为自下而上的过程。在实践中，这些阶段可能会分为更具体的步骤。
图2-1 国家农村信息化管理组织结构
步骤1：中央政府由一个类似于“国家信息化领导小组”的高级领导机构提出整合现行政策文件，在这种一体化的基础上，明确定义任务详细列表，并就“农村信息化计划”的目标定义及监管制度（即激励政策和管理模板）制定详细的指导方针（除了监管政策门槛准入问题），包括每一层次“委员会”职能定义和工作机制，按照自上而下的方式，指导方针传递到省，甚至是更低层次的机构。
步骤2：同样的，省级政府设置一个相应的领导机构，根据中央指导方针，省领导机构定义符合省条件状况的全省目标，并制定相应的政策和管理安排；市、县两级重复省级程序，如成立一个临时机构，并确立临时机构的目标、详细的激励政策和管理结构。
步骤3：各级政府在其管辖范围内整合和协调目标与激励政策（尤其是资金安排），并选择试点。在这一过程中，时间上的沟通对每一个层次都是至关重要的。政策建议是自下而上地汇于一点的，最终在中央结束。必要时，自上而下和自下而上的过程可以重复。在决策过程中，有效的公共投入是确定的。最后，政策建议被层层负责和颁布，正式的立法进程由此形成。
步骤4：在每一个层次构建正式的管理架构。定义委员会的职责和操作机制要包括跨层次沟通的有效机制以及信息垂直和水平的流动过程，确保每一层次和全国范围的管理架构能够协调运作。在调节和改善后，监管制度随时可以推出。
上述步骤往往是同步的，而不是严格按照次序的。如果需要的话，自上而下和自下而上的过程可能会重复多次，直到完善实现，这一进程也可能受到未来主要环境因素改变的支配。各级政府在其政策提议中指定这些再生机制，包括规定监管机制中检查的条件，彻底或部分检查，活化机制，以确保可持续的和相对自我强化的监管制度的实施。
当前我国信息化管理体制机制中主要存在4个突出问题：(3)
第一是管理机构缺乏权威，难以统揽全局。国家层面缺乏具有权威性、强有力的管理机构，是当前信息化管理体制存在的根本问题。目前我国信息化管理体制是由工信部进行统筹规划，其他各相关部门相互配合衔接的。但是，工信部作为国务院的行业主管部门，在统筹管理信息化、特别是电子政务方面缺乏足够的权威，难以统筹经济社会、国计民生各领域的政务发展需求，难以统揽党委、人大、政府、政协、高检、高法等单位和部门的电子政务建设工作，难以与发改、科技、公安、财政等相关职能部门就具体政策的制定进行协调，更难以统筹地方信息化发展。可以说，我国信息化发展实际上已经形成了顶层管理职能缺位的局面，信息化发展中的一些全局性、战略性问题始终无法取得突破。
与中央层面相比，地方层面的管理问题也很突出。一般省级信息化也有10多个不同类型的部门在分头管理，甚至分布在党委、人大等部门，出现了上情难以下达，横向难以有效协调的局面，地方反应强烈。
第二是协调机制不力，统筹推进困难。由于信息化涉及全局，渗透、融合到各个领域，因此，加强协调就显得尤为重要。目前，我国信息化工作中跨部门、跨地区以及中央和地方间的协调，主要依靠国家信息化领导小组开会以及相关单位间采取“就事论事”的办法进行，在信息化建设中需要高层协调解决的重大问题无法有效推进，重大事项部门间缺乏政策配合流程，特别是在投资审批方面缺乏规范的管理机制，依靠各相关职能部门间主办机构和公务人员“一事一议”的协调模式，协调成本高，随意性强，不能从根本上解决信息化建设的协同推进问题。
第三是部门各自为政，重复建设严重。在信息化各领域中，电子政务管理面临的问题尤为严重。我国电子政务管理涉及的部门多、政府直接投入大，客观上对电子政务相对集中管理提出了更高的要求。但是，由于我国电子政务建设的规划、预算、审批、评估等各个环节分别由不同部门管理，特别是项目建设存在多头立项、多头审批的问题，尚未形成一个完整的机制，没有一个牵头部门对电子政务建设进行全方位的统筹，这就很容易造成重复投入、浪费投入。以网络建设为例，据有关部门调查，我国目前的网络设备的利用率只有5%~10%，与发达国家有较大的差距。另外，我国政府部门的专网建设过多，也造成了网络资源的浪费，形成一系列“孤岛”和“烟囱”。因此，尽快建立一个强有力的统筹协调机制，加强对电子政务建设的统筹，遏制电子政务建设中的各自为政、重复浪费现象，显得尤为紧迫。
第四是条块矛盾突出，综合效能低下。随着我国信息化的深入推进，中央部门与地方协调发展的矛盾也日益突出。尤其是在电子政务领域，目前中央各部门自上而下的“条”与地方的“块”之间缺乏有效的结合机制，形成电子政务建设纵强横弱、条块分割的局面。从“条”来看，不仅是中央垂直管理部门，而且越来越多的非垂直管理部门也开始把系统和网络直接延伸到基层甚至社区，形成了电子政务“上面千条线、下面万根针”的局面，使潜在的“信息孤岛”风险进一步加剧，安全风险进一步加大。从“块”来看，各部门网络和系统自成体系，地方电子政务建设统筹困难，统一应用和管理难以实现，财力也不堪重负。如果不尽快建立有效的条块结合机制，电子政务实现集约发展的难度将越来越大，电子政务综合效能难以充分发挥。
三、农村信息化工程
迄今为止，农村信息服务的执行主要依靠间断的、有时是偶发的部门或区域主动的行动，往往体现为农村信息化“行动计划”或“示范工程”，这些项目或工程包括：
（1）电话“村村通工程”：由电信监管机构（原来是信息产业部，但现在是工信部）策划和执行。这个项目解决了农村社区基本电话服务接入问题。虽然“普遍服务基金”涉及支付部分建设费用（财政部，2007），但这笔资金还未明确落实。电话“农村通道工程”制度最近的一个进展是，工信部于2009年添加“信息服务站”元素到“农村通道工程”的任务中。
（2）电视“村村通工程”：由广播、电影、电视管理机构（即国家广电总局）策划和执行。该项目的目标是最终在每个农村社区提供基本电视服务。该项目据说是通过一个各级政府（即中央、省、市、县）资金的联合资助机制，有时候除受益人（即农村家庭）外，其他部门分配供款部分，其具体金额就相当于地区差异。
（3）“家电下乡”行动：多个政府部门联合参与支持，例如，财政部、商务部、工信部、国家发展和改革委员会、中共中央宣传部和农业部等。该项目旨在支持电子产品消费（如电脑、电视和移动电话终端设备，甚至包括冰箱和洗衣机）到农村社区，在预先计划的地区使用财政补贴家电购买者（财政部及商务部，2008；财政部等，2009；财政部、商务部、工信部，2009；商务部与人事部，2007）。
（4）农村信息化示范项目：由农业产业化监管机构（即农业部，2008）组织，许多农村信息化相关的项目被挑选为“样板工程”（成为他人的榜样）。对“示范项目”的认证和推广在一定程度上被视为对“样板工程”所有者的奖励，这也是对农村信息化工作中绩效显著的个体的激励。这些项目可能还包括共产党主办的农村地区远程教育系统。
（5）农村科技人才计划：由科技部发起，由人事部批准。该项目旨在激励从城市到农村社区创业的科学技术干部，基本上是为干部队伍发展而引进特殊、灵活的人才管理模型（科技部与人事部，2004）。尽管最初并没有刻意设计农村信息化活动，但这个项目也间接涉及“农村信息化计划”。
（6）“星火科技12396”：由科技部、工业和信息化部、农业部等联合举办的星火科技12396信息服务，统一各地不同的“农技110”热线号码，以统一的特服号服务新农村建设和农业生产。这样，农村信息化在基本完成信息网络覆盖、打通“最后一公里”的基础上，再试图打破农业信息服务的“第一公里”瓶颈，使农业信息资源的整合与统一信息平台的构建加快步伐，实现农村科技“零距离服务”，从而推动农村信息化向纵深发展。
（7）“信息进村入户”计划：是现代农业发展的重大基础性工程，根据国家战略和“十三五”规划提出的“互联网+农业”的“跨界、融合、创新”理念，坚持“政府主导、市场主体、农民主人”的原则，推动农业信息化、“互联网+”农业发展。信息进村入户以建设“益农信息社”为重点，以政府向社会购买服务的方式，引入社会力量组建信息服务平台，并整合各方服务资源进入平台，为“三农”提供全方位、组团式、标准化信息服务；益农信息社的建设标准是“有场所、有人员、有设备、有宽带、有网页、有持续运营能力”，可以为农民提供公益服务、便民服务、电子商务和培训体验等多项服务。
（8）“12316村级信息服务站”：村级信息服务站是农业部信息进村入户工程，旨在统筹城乡均衡发展、缩小数字鸿沟，将农业信息资源服务延伸到乡村和农户，通过开展农业公益服务、便民服务、电子商务服务、培训体验服务提高农民的现代信息技术应用水平，为农民解决农业生产上的产前、产中、产后问题和日常健康生活等问题，实现普通农户不出村、新型农业经营主体不出户就可享受到便捷、经济、高效的生活信息服务。
作为农业部信息进村入户计划运行的载体，村级信息服务站统一使用“益农信息社”品牌，提供以下几个方面的服务：
①买：村级信息服务站依托授权的电子商务平台为本地村民、种养大户等主体代购农业生产资料和生活用品等物资，如种子、农药、化肥、农机、农具、家电、衣物等。
②卖：培训和代替农村用户或种养大户等主体在电子商务平台上销售当地的大宗农产品、土特产、手工艺品等，出售休闲农业旅游预订服务，发布各类供应消息，解决当地农民渠道窄、销售难的问题。
③推：（a）便民公益服务：利用12316、信息服务站、新农邦电商平台等，向农民精准推送农业生产经营、政策法规、村务公开、惠农补贴查询、法律咨询、就业等公益服务信息及现场咨询；（b）协助政府部门开展农技推广、动植物疫病防治、农产品质量安全监管、土地流转、农业综合执法等业务。（c）向农民提供农业新技术、新品种、新产品培训，提供信息技术和产品体验。帮助农民解决生产中的产前、产中、产后等技术和销售问题，促进农业、农村、农民与大市场的有效对接。
④缴：为村民代缴话费、水电费、电视费、保险等交费项目，使村民不出村、大户不出户即可办理相关业务事项。
⑤代：为农民提供各项代理业务；代理各种产品销售、婚庆、租车、旅游、飞机订票等商业服务；代办邮政、彩票等机构的中介业务等。
⑥取：村级信息服务站作为村级物流配送集散地，可代理各种物流配送站的包裹、信件等收取业务和金融部门的小额取款等业务方便村民的生活。