第二节 英国住房制度支柱

一、金融自由化，住房金融体系市场化

（一）20世纪80年代以来英国的金融自由化

20世纪80年代之前，英国面临经济滞胀和金融影响力减弱的双重困局。“二战”以后，英国经济增长相对缓慢，在世界主要发达经济体中的地位有所下降，“英国病”初现。20世纪70年代，布雷顿森林体系解体和石油价格冲击使英国经济陷入滞胀，“英国病”激化。同时，伦敦的国际金融中心地位也不断衰退。伦敦在17世纪至18世纪曾是英国乃至整个世界最重要的金融中心，19世纪初更达到鼎盛，几乎主导世界上各种商业活动及国际金融活动，是全球最大的外汇交易中心。但“二战”以后，英国实行严厉的政府管制，金融管制苛刻，伦敦的金融业务开始萧条，特别是股票市场业务渐渐流向纽约。

撒切尔夫人执政后，开启英国的金融自由化浪潮。撒切尔夫人摒弃英国奉行已久的凯恩斯主义政策，大力推行“新自由主义”，主张放松管制、减税和私有化。特别是在金融领域，采取了一系列举措，包括取消外汇管制、取消信用约束、存贷款利率完全市场化、放松住房金融管制、改革资本市场的“大爆炸”等。

金融自由化浪潮，使金融为主的现代服务业替代制造业成为英国的支柱产业。英国作为世界工业革命的起源地，20世纪80年代以前，以工业为支柱产业，制造业占总增加值GVA（全国总附加值）的比重超过30%。但90年代之后，制造业的占比下降至不足20%，而金融、商业服务、租赁与房地产的占比则不断提升，超越制造业，2015年占比达37.1%。

英国的金融自由化和国际金融地位的重新崛起，大力刺激了货币增长。与历史对比，20世纪60—70年代，英国M4/GDP基本稳定在50%左右，而80年代以后显著攀升，2009年创历史最高137%，2018年为114%，较70年代末翻番。在主要发达经济体中，1980—2014年，英国M2与名义GDP的年均增速差高达4.6个百分点，明显处于偏高水平，货币超发程度较严重。

（二）市场化的住房金融体系，贷款发放机构以银行为主

20世纪80年代之前，互助性质的建房合作社（Building Society）垄断住房金融市场。20世纪80年代之后，住房金融体系市场化，银行逐渐占据主导地位。

1.20世纪80年代以前，建房合作社垄断住房金融市场

建房合作社起源于18世纪70年代，逐渐发展成为互助性、专业性的住房抵押贷款发放机构。1775年，英国首个建房合作社——凯特利建房合作社在伯明翰成立，此后各地相继成立建房合作社。早期的建房合作社，主要是产业工人为建造和购买住房而在一定范围内集资运作的短期存续的互助性组织，规模为20~30人，每位成员定期缴纳资金，合作社汇集资金为其成员逐个建造住房，直至每位成员都拥有住房后，建房合作社即自动解散，这种模式的合作社也称为终结型合作社（Terminating Society）。最后一个终结型合作社First Salisbury于1980年3月解散。19世纪40年代，建房合作社开始吸收没有融资建房需求的投资者的储蓄，向其支付利息，并在合作社解散时，归还储蓄款。通过吸收存款，建房合作社开拓了资金来源，也创造了长期经营的可能。1845年，英国第一家永久型建房合作社Metropolitan Equitable成立。此后，建房合作社开始向包括非成员在内的居民提供住房抵押贷款，这标志着建房合作社逐渐从小规模的互助社团向专业性的住房抵押贷款发放机构转变。由于早期的建房合作社为小规模、终结型，因此建房合作社数量较多，1900年，英国有2 286家建房合作社，总资产6 000万英镑。随着建房合作社的永久化和对非会员的开放，以及终结型合作社的全部解散，截至1980年，建房合作社仅余273家，但总资产达538亿英镑。

20世纪80年代以前，建房合作社的抵押贷款利率较为稳定。多数建房合作社均为BSA（建房合作社协会）的成员。BSA推荐的抵押贷款利率，成员合作社通常会遵照执行，有较强的约束力，形成了利率卡特尔，限制了行业的利率竞争。由于推荐利率调整频率较低，保持了按揭利率的稳定。

20世纪80年代以前，建房合作社在住房金融市场上占据垄断地位。一方面，由于建房合作社的互助性质和英国政府的税收支持，建房合作社的存款利率较高，具有吸储优势。建房合作社作为互助机构，由成员所有，没有股东，因此不追求利润最大化，主要目的是通过长期相对稳定的利率来满足存款人对高利率以及借款人对低利率的需求。建房合作社的互助性质有助于住房保障，因此英国政府通过税收优惠等政策予以支持，对建房合作社实施独特的综合税率，个人投资者和储户的分红及利息收入，直接按基础税率纳税。此外，建房合作社在新会计年度开始九个月后才缴纳上一年度的税收。建房合作社的互助性和税收优惠，形成了显著的利率优势，例如，1982年，建房合作社普通股的分红净收益率为6.25%，而清算银行的7天存款总利率（税前）为5.5%。另一方面，银行受制于政府的信用约束，也难以进入按揭市场。20世纪70年代，英国政府为了控制货币增速，实行补充特别存款安排（supplementary special deposits scheme），对银行等金融机构计息负债增速予以限制，增速过快的金融机构必须按比例缴纳无息的超额准备金。而且银行的资金主要来源于批发市场和零售市场中的交易类账户，与长久期的抵押贷款不匹配，不具有参与抵押贷款市场的优势。因此，建房合作社在住房金融市场上长期占据垄断地位。20世纪70年代，建房合作社各占存量房贷和新增房贷的比重基本保持在80%左右。

2.20世纪80年代以后，住房金融更加市场化，银行逐步占据主导地位

英国政府的管制放松，促使住房金融市场的竞争显著加剧。一方面，银行开始大力开拓抵押贷款和居民存款业务。1980年，英格兰银行取消补充特别存款安排，不再限制银行等存款性金融机构的负债扩张，1981年实行完全的存贷款利率市场化，为银行发展零售业务提供了基础。对于银行自身而言，20世纪70年代的滞胀和80年代初的拉美债务危机，提高了企业贷款的风险，因此银行转向收益较好、风险更低的抵押贷款业务。同时，银行也加强零售存款业务，既能充分利用分支机构，又能拓宽客源，带动保险、年金和抵押贷款产品的销售，而且能形成批发和零售两个市场的融资能力，丰富融资策略。

另一方面，建房合作社面对来自银行的外部竞争，自身也不断向市场化转型，强化竞争。在20世纪70年代，已经有非BSA成员的合作社，提供了比BSA推荐利率更高的股金和短期存款账户。80年代之后，BSA主导的利率卡特尔也逐步终结。随着市场竞争的加剧，《1962年建房合作社法》对建房合作社的资产和负债的要求已构成重要障碍，因此，英国政府颁布《1986年建房合作社法》（1987年开始生效），放松对建房合作社的限制。第一，负债端不再限定于零售市场，允许通过批发市场获取资金，占比可达20%。第二，资产端不再限定于抵押贷款，允许发放无抵押贷款、投资土地或投资附属机构，合计占比不超过7.5%。第三，机构类型上允许建房合作社改组为银行等公共有限公司。随后，建房合作社出现了去互助化浪潮和集中度提升趋势。1989年，阿倍国民（Abbey Nationwide）放弃互助机构地位，成为首家改组为银行和公共有限公司的合作社。1997年，更是有五家建房合作社转型为银行，包括当时全国最大的建房合作社Halifax。在银行化和并购潮之下，建房合作社的数量从1980年的273家减少至2000年的67家，前五大合作社的总资产占比从1980年的55%提升至2000年的69%。

如图2.1所示，近年的新发放抵押贷款中，银行占比约2/3，仍保持互助性质的建房合作社占比约1/4。随着银行从20世纪80年代开始加码参与抵押贷款市场，建房合作社的比重从80年代前的80%降至90年代初的60%，1997年的集中银行化更是使比例降至36%，目前基本稳定在25%左右。而银行自1998年以来一直保持60%以上的市场份额，占据主导地位达20年。目前，前十大抵押贷款机构中，7家为银行，市场占有率为60%；3家为建房合作社，市场占有率为18.6%。

（三）抵押贷款首付低、期限长，居民杠杆水平较高

1.首付比例较低，期限较长

英国首付比例在国际处于显著偏低水平。在英国，主流的首付比例通常为20%~30%，如果贷款购房者资质较好且愿意承担更高的初始利率，则最低享受5%的首付。2017年，英国居民平均首付比例为28%，其中首次购房的比例更低至21%。

住房抵押贷款的期限较长。抵押贷款平均年限自1990年以来保持在22年以上，2010—2017年持续上升至26年。2017年，51%的抵押贷款年限超过25年，27%的贷款年限超过30年。

2.浮动利率为主，还款方式灵活

英国实行浮动利率机制，抵押贷款利率与贷款比例、年限、收入、用途等挂钩。贷款比例与年限越高，或资产收入越低，贷款利率越高。区分自住住房与投资性住房（Buy-to-let，购房后出租），后者抵押贷款利率更高。抵押贷款利率合同主要有三类可供选择。第一类，可变利率（或标准可变利率，Standard variable rate）。利率部分参考央行基准利率，具体由贷款机构自行确定。第二类，追踪利率（Tracker rate）。贷款机构设定最初利率，随后利率随央行基准利率或伦敦银行同业拆借利率的变化而变化。第三类，固定利率（Fixed rate）。指定期间（1~5年）内采用固定利率，随后转为浮动利率。由于浮动利率变动大，部分贷款机构会对抵押贷款利率设定上限或下限。目前，英国抵押贷款利率为3.5%~5.0%。

1999年以来英国典型房贷利率变化情况如图2.2所示。

抵押贷款还款方式灵活，允许还本付息（Repayment）或只付利息（Interest only），但目前只付利息贷款占比很小。还本付息为常规还款方式，购房者每月还款包括本金与利息。只付利息是购房者每月只还利息，合同期满后还清贷款总额。2014年金融行为监管局（FCA）加强监管，规定购房者申请只付利息还款，需通过额外购买理财产品等方式提供还款保障。2012—2017年，只付利息的住房抵押贷款余额从3 990亿英镑减少至2 510亿英镑。

3.居民部门杠杆水平较高

英国居民部门杠杆在发达国家中处于显著偏高水平。2017年，英国居民房贷余额占GDP比重达42%，在主要可比发达经济体中处于中等水平。居民部门负债与GDP比值高达87%，高于发达国家76%的平均水平，也高于金融同样发达、居民热衷于借贷消费的美国。

二、土地规划重视环境保护

（一）土地以私有为主，但分配不均

英国土地实行保有制度，名义上归王室所有，实质上以私有为主。11世纪中期，诺曼人占领英格兰，宣布英格兰所有土地归国王所有。国王将土地分封给封臣，封臣可再往下分封，逐渐形成土地保有制度。从中世纪开始，依据保有人拥有的土地权利和义务，分为自由保有权、公簿保有权和租用保有权，如表2.1所示。自由保有权指持有人对土地拥有完全的处置权，根据能否继承又分为三种：第一，自由继承地产权指持有人死亡后，土地可由其继承人（包括独立法人）继承，可自由继承的自由保有权实际上等同于土地所有者；第二，限定继承地产权指土地只可由持有人的直系亲属继承；第三，终身地产权指土地处置权只存续于持有者生前，在其死亡后土地需归还领主或国王。公簿保有权指农民在租地时从庄园法庭获得文书记录副本以兹证明，可终身或世代拥有土地占有权，但需向地主提供不定时劳役服务或缴纳地租。租用保有权指拥有不超过999年的土地使用权，其间需向自由保有者支付地租，如购买公寓一般只拥有99年使用权，每年需缴纳地租，通常不超过400英镑。1922年英国颁布《财产法》，废除公簿保有权，1925年又取消限定继承地产权和终身地产权，促使其通过补偿等方式转为自由继承地产权。目前，可自由继承的自由保有权和租用保有权成为英国普通法上仅存的两种合法保有权，并以可自由继承的自由保有权最为普遍。

英国80%的土地为私人部门所有，但分配不均，贵族占有大量土地。20世纪70年代，王室持有1%的土地，政府和国企共持有19%的土地，私人部门持有土地约占80%，其中，贵族持有全国32%的土地，占私人部门的比重高达40%。

（二）土地利用重视环境保护

土地发展权归国家所有，开发需获得规划许可。土地发展权是指对土地在利用上进行再发展的权利，即土地所有权人或土地使用权人突破原有的土地利用形式，改变土地现有用途或提高土地利用程度的权利。1947年，英国修订《城乡规划法》，规定所有土地发展权收归国有，所有建筑、工程、矿业开采等项目，或对现有规划用途做出改变，均需向地方政府申请规划许可证，并要求所有地区编制发展规划。由于英国大多数土地由私人自由保有，政府通过分离土地发展权，为全面实施规划控制与管理提供了保障。此后英国又出台多部相关法律，规划制度逐渐完善。

英国的土地利用规划起源于对公共卫生与住房问题的关注，奠定了重视环境的理念。英国作为率先开展工业革命的国家，也是最早开启大规模城市化的国家之一，城市人口急剧膨胀带来了住房拥挤、贫民窟、卫生条件差、环境污染、传染病流行等典型城市病。1848年以后，英国颁布多部《公共卫生法》与《工人阶级住房法》，授权地方政府制定住房建设法规，控制街道宽度，以及建筑物高度、结构与布局，拆除不合格住房。1909年，英国颁布首部城市规划法规——《1909年住房和城镇规划法》，中央政府授权地方政府编制规划法案，控制新居住区发展。1932年，英国出台首部《城乡规划法》，开始将乡村纳入规划保护范畴。1935年，《限制带状开发法》颁布，要求控制道路沿线开发活动蔓延，避免过度占用乡村土地。

经过一个半世纪的发展，英国形成了重视环境保护的土地利用制度，具有保护区占比高、严控大城市规模、注重土地再开发、规划审批严格四大特征。

第一，设置大量自然保护区，受保护土地占比约一半。目前，英国设有特殊科研价值地、特殊保护区、特别保育区、自然风景区、绿带、国家公园等多类保护区。以英格兰为例，保护区域土地面积约占英格兰土地的一半，受保护土地比重约为OECD经济体平均水平的两倍。

第二，在大城市周边设置绿带，严格控制大城市规模。20世纪40年代以后，随着大城市的不断发展，城区蔓延与占用乡村土地问题日益严重。伦敦、兰开夏郡、南威尔士等多个地区在制定区域规划时，都强调必须将剩余人口安置到新的、已扩建的城镇，不再允许大城市向乡村无节制蔓延。50年代开始，英国政府陆续在伦敦、伯明翰等城市周边建立绿带，严格限制绿带的土地开发，英格兰有13%的土地划分为绿带，且至今保护良好，这有效限制了城市蔓延。国际上，日本、韩国、澳大利亚等国家也曾建立环城绿带，但随着城市扩张压力不断加大，绿带用地管制被迫逐渐放松，如东京绿带已基本变为城市建成区，首尔绿带也部分转变为城市建设用地。

第三，注重土地再开发，提高城市土地利用效率。20世纪90年代中期以后，政府要求新开发用地中60%为已开发土地，鼓励私人开发棕地，即利用后闲置的、遗弃的或未充分利用的土地。2016年，英国56%的新建住宅来自土地再开发。

第四，规划审批综合考虑多方面因素，历时长、标准严。英国规划许可申请需要遵循一整套严格的程序，包括申请前的咨询、项目公示和公众咨询、规划委员会审查等。首先，地方规划部门将评估开发项目是否符合国家与地方规划政策。其次，采取环境影响评估程序，并综合考虑是否有助于当地经济发展，是否影响历史建筑，以及项目建筑规模、布局、选址、设计、外观、美化环境等因素，再决定是否予以批准。从审批时长看，2011年以前，住宅项目获得规划许可证平均需要44周，41%的项目超过1年，6%的项目甚至近3年。从审批结果看，2017年，英格兰大型住宅项目（超过10套）与小型住宅项目修建审批通过率分别仅为41%和26%。

（三）住宅用地供给不足，地价涨幅显著

英国住宅用地占比较低，英格兰仅为1%。英国土地利用重视环保，客观上导致开发用地供给不足。截至2005年，英格兰87.5%的土地为绿地，已开发用地占比9.8%，住宅用地仅占1.1%。

住宅用地价格显著上涨，涨幅高于房价。如图2.3所示，1963—2002年，英国住宅用地价格指数上涨112倍，是同期房价涨幅的2.5倍。分地区看，伦敦地价远超英格兰其他地区。

三、交易环节对非首套房从重征税

英国税收制度中，与居民相关的房地产税种主要包括土地印花税、资本利得税、遗产税、市政税、个人所得税，如表2.2所示。税收设置上，交易环节对非首套住房征收重税，抑制投机；保有环节税收历史悠久，税负较轻。

住房相关税收占全国公共部门收入比重较小。英国实行高度集中的财政管理体制及收入分配制度，90%以上税收归中央政府支配和使用，因此在英国税收体系中，与住房相关的5类税种中，仅一种由地方政府征收并拥有自由支配权。从英国公共部门收入看，土地印花税和市政税等直接与住房相关的税收占全国财政收入比重较低，2018—2019年仅占6%。

（一）土地印花税

英国对超过一定价值的不动产（住房或土地）交易征收土地印花税。2003年，英国政府颁布《金融法》，设置土地印花税，替代了传统的印花税，英格兰、北爱尔兰及苏格兰开始对不动产交易征收土地印花税。2015年4月，苏格兰设置土地和建筑物交易税，取代土地印花税。2018年4月，威尔士设置土地交易税，以取代传统印花税。

土地印花税、土地和建筑物交易税和土地交易税采取超额累进税制，对二套及以上住房从重征税。一方面，二套住房税率更高，英格兰、北爱尔兰及威尔士的二套房税率，分别比同等房价区间的首套房高出3个百分点，苏格兰则高出4个百分点。另一方面，二套房的免税额度更低，对于首套房或者非首套房但现在无房的情况，在英格兰及北爱尔兰、苏格兰、威尔士分别享有12.5万、14.5万和18万英镑的税前扣除额。此外，在英格兰，若房价不超过50万英镑，则扣除额为30万英镑。而对于二套房，只对房价不超过4万英镑的住房免予征税；若房价不低于4万英镑，则不予扣除。同时，若居民在购买第二套房的一定期限内出售原有住房，可予退税。英格兰、北爱尔兰及威尔士、苏格兰分别规定，购买第二套房36个月、18个月内出售原有住房，可要求退还土地印花税税款。

对于居民购买新的租用保有权不动产，租约购买价格部分参照通用规则缴纳土地印花税，未来租金的净现值超过12.5万英镑的部分按1%税率缴纳土地印花税。对于居民购买存量的租用保有权不动产，只对购买价格按照通用规则缴纳土地印花税。

（二）资本利得税

居民转让投资性住房或二套及以上住房时获得的收益，需缴纳资本利得税。对同时满足以下条件的住房免征资本利得税：该住房为出让方唯一住房且自持有起即为主要住房，未将该住房任何部分用于出租，未将该住房任何部分用于商业，该住房所有建筑在内的占比面积不超过5 000平方米，出让人购买该住房的目的不是获利。此外，向配偶或慈善机构赠送住房，也无须缴纳资本利得税。

资本利得税的应税收益，为转让住房收入扣除取得成本、改善住房成本及转让成本后的净额。转让成本包括房地产经纪费用、律师费用等。此外，纳税人每年还有一定额度的应税收益扣除额，年度扣除额由财政部每年核定调整。

资本利得税税率，与纳税人的收入情况及适用的个人所得税税率挂钩，个人所得税税率越高，资本利得税税率也就越高。个人所得税税率为20%的基本纳税人，资本利得税税率为18%；个人所得税税率为40%的高薪纳税人或45%的附加税率纳税人，资本利得税税率为28%。具体计算方式，由个人应纳税所得（即年收入总和-个人所得免税额-其他优惠额）和资本利得净收益（资本利得应税收益-扣除额），确定个人所得税税率，再据以确定资本利得税税率，最后对个人应纳税所得和资本利得净收益分别按照所确定的个人所得税税率和资本利得税税率进行纳税。

（三）遗产税

遗产税税基为居民去世时全部遗产和去世前7年内赠与他人之财产的市场评估价总和，减去扣除额之后的余额。财产包括不动产、股票、现金等。扣除额由财政部确定，通常每年调整，根据赠与时间距离去世时间，由远及近地优先从赠与财产中扣除，仍有额度时才扣除去世时遗产。

遗产税税负较重，税率最高为40%。赠与财产的遗产税由受赠与人缴纳，税率介于8%~40%，赠与日期越临近去世，则税率越高。去世遗留财产的税率为40%。如果居民将超过10%的遗产赠与慈善机构，则部分遗产的税率可降为36%。如果将超过32.5万英镑扣除额部分的遗产赠与配偶或慈善机构，则免征遗产税。

（四）市政税

英国房产税征收历史悠久。17世纪中后期，英国开始征收炉灶税，此后房产税税名与征税标准经过多次调整，包括以窗户数量为征税依据的窗户税，以租金为征税依据的房屋税，按人头均摊的社区税。1993年，英国开始按照居民住房的资本价值征收市政税，纳税主体为年满18周岁的房屋实际使用人。

市政税（也称住宅税、地方议会税）由各地方政府征收，主要用于地方市政支出，包括警察和消防服务、公园等休闲场所、图书馆和教育服务、街道清洁、住房保障、运输和公路服务、环境卫生和贸易标准、地方选举等事务管理。

税基由评估机构评估房屋价值，分为八个或九个等级。市政税以评估价值征收，税基由各地方自行确定。如表2.3所示，英格兰和苏格兰将每个住宅在1991年4月1日的房屋价值分为A~H八个等级，威尔士按照2003年4月1日的房屋价值分为A~I九个等级，后续建成房屋按照这两个基期的价格进行分类。英国房屋以A~D级为主，2018年，英格兰A~H等级住房占比分别为24%、20%、22%、15%、10%、5%、4%、1%。

税率以D级住宅为基准，实行定额税收，税额累进。对A~H（或I）每个等级实行定额税收，D级为基准税基，其他等级的纳税额等于D级住宅纳税额乘以相应的税收乘数，房价越高，税收乘数越高。

D级住宅纳税额由各地自行决定，实行“以支定收”原则。市政税作为地方税种，由各地区政府根据当年财政预算的支出缺口决定该地区D级住宅的课税额，通过控制政府支出以限定住房税应纳税税额，有效平衡了财政需求与纳税人之间的税负关系。2017年，英格兰D级市政税税额为1 591英镑。据此估算，2017年英格兰市政税仅相当于1991年住房价值的1.8%，如考虑房价上涨推升住房名义价值，则实际税率更低，见表2.4。

市政税是地方财政收入的重要来源。英国实行高度集中的财政管理体制及财政收入分配制度，90%以上税收归中央政府支配和使用。市政税作为地方政府主要税种，2016财年，英格兰市政税合计征收261亿英镑，占地方政府本级财政收入的43%，占地方政府全部财政收入的16%。

市政税计算以一个房屋有两名成年人为标准。若房屋中只有一名成年人，则市政税税额减少25%；若均为未成年人，则减少50%；若均为全日制学生，则可免缴。对于残疾人士，政府也会给予适当税收减免。此外，居民带家具的第二套房或度假用房可获得最高50%的市政税减免，但对于空置两年及以上的房屋，地方政府可加征最高50%的额外市政税，以避免房屋过度空置。

（五）个人所得税

住房出租所得需纳入个人所得，征收个人所得税。应税租金收入为剔除住房成本之后的净租金收入，住房成本包括租赁中介费用、贷款利息、小区管理费、住房保险费、房产维护等，首次出租住房所得1 000英镑租赁收入予以扣除。个人所得税实行超额累进税率，最高边际税率为45%。

四、以租赁为主的住房保障制度

英国政府的住房保障自诞生以来，就是以租赁为核心，保障手段从政府直接供给逐渐转向加大市场供给和需求补贴。20世纪80年代以前，英国政府的住房保障，主要为地方政府直接建设用于低价出租的社会住房（2004年以后，社会住房及其他保障性住房统称为可负担住房）。20世纪80年代以后，一方面，政府削减建房规模，开始更多地支持社会资本建设社会住房，逐渐建立起可负担住房体系，继续以保障租赁需求为重心，同时适度兼顾保障购房自住需求。另一方面，在需求端实施租金补贴政策。

英国可负担住房可租可售，以租为主。可负担住房包括社会租赁住房、可负担租赁住房以及中级可负担住房三类。其中，中级可负担住房还包括租赁型的中级租赁住房与出售型的低成本住房，如共享产权房等。可负担住房以租赁型为主，从存量看，2016年，由地方政府与住房协会出租的住房分别为285万套和202万套，合计占英国住房总量的17%。从增量看，2016年，英格兰分别供应社会租赁住房、可负担租赁住房、中级租赁住房0.59万、2.44万、0.10万套，合计占新增可负担住房供应量的74%。

政府向低收入或失业的租赁家庭提供住房补贴，主要补贴可负担住房家庭。2016年，租住可负担住房家庭中，领取住房补贴的占比达59%，平均每周领取82英镑。租住私人住房家庭中，领取住房补贴的占比达22%，平均每周领取103英镑。

（一）住房供给保障以租赁为主

20世纪80年代以前，地方政府直接大规模建设租赁住房，供应了50%的新增住房、31%的存量住房。英国保障性住房建设始于19世纪末，“二战”以后地方政府兴建大量低租金的社会住房。早在1890年，英国颁布《工人阶级住房法》，授权地方政府直接建房供工人居住，但建房规模较小。“二战”以后由于房荒严重，中央政府给予地方政府大量财政补贴，兴建低租金的社会住房。从住房增量看，1946—1979年，地方政府累计建成514万套，占全国新完工住房总量的50%。从住房存量看，1951—1980年，地方政府租赁住房占全国住房总量的比重从19%提高到31%。

20世纪80年代以后，政府建房减少，保障性租赁住房转由住房协会与开发商主导供应，目前英国的新增可负担住房中仍有74%为租赁住房。1979年撒切尔政府上台后推行住房制度改革，一方面采取社会住房私有化政策，另一方面削弱地方政府供应住房角色，通过扶持住房协会与要求开发商配建补充供应社会住房，并逐渐建立起可负担住房体系，将社会住房及其他保障性住房统称为可负担住房。1991—2016年，英格兰年均供应3.5万套租赁型可负担住房，虽然较之前1946—1979年地方政府年均15万套社会住房的水平显著减少，但仍是可负担住房的主要类型。2016年，英格兰供应租赁型可负担住房3.13万套，占可负担住房的74%。

住房协会属于非营利性组织，是英国租赁型可负担住房建设与运营的主要机构。住房协会大部分成立于20世纪60年代以后，早期主要协助负责城区改造工作和无家可归群体的住房供给，1974年开始获得政府公共补贴，1988年被明确为社会住房供给主体，获得地方政府大量住房转让，同时可以向私人市场借贷。从增量看，2016年住房协会供应租赁型可负担住房9 620套，占英格兰租赁型可负担住房供应量的31%。从存量看，2016年英国住房产权分布中，住房协会租赁住房占比10%，而地方政府租赁住房占比仅7%。

开发商配建是租赁型可负担住房的另一个重要来源。1979年，英国政府开始通过规划手段促进私人开发商建设社会住房，并在1990年《城乡规划法》第106条中将其正式化。根据《城乡规划法》要求，房地产开发项目需向地方规划管理部门提出规划申请，而地方政府可要求开发商配建一定比例的可负担住房，并移交地方政府或住房协会。2016年，开发商供应租赁型可负担住房11 810套，占英格兰租赁型可负担住房供应量的37%。

多层次的租赁型可负担住房，面向不同的收入群体，租金占市场租金的跨度为50%~80%。租赁型可负担住房包括社会租赁住房、可负担租赁住房与中级租赁住房三类，分别面向低收入群体、中低收入群体和社会重要领域工作者，2016年供应占比分别为19%、78%和3%。

（二）80年代以后关注居民购房需求

20世纪80年代以后，英国政府兼顾保障居民购房自住需求，政策类型多样。1979年撒切尔政府率先推出“购买权计划”，允许长期租户折价购买租住的社会住房。目前，英国购房支持政策主要包括供应出售型可负担住房、给予购房额外贷款、给予购房储蓄补贴三类措施，具体如表2.5所示。

购房支持政策旨在提高住房自有率，并以购买权政策效果最为突出。英国购房支持政策主要帮助低收入的无房家庭购房，其中，20世纪80年代以后推行的社会住房私有化政策有效提高了居民住房自有率，1980—2004年英格兰社会住房销量占当前住房总量的比重达7.8%。

1.社会住房“购买权”与“获得权”

社会住房长期租户可以折价购买居住的社会住房。1979年，撒切尔政府推出购买权计划，提出租住地方政府社会住房满3年的家庭，可以最低3折的优惠价格购买所居住的社会住房，但存在转让限制。1996年又推出获得权计划，允许住房协会的长期租户折价购买所居住住房。近年来，购买权与获得权计划的优惠力度有所减小，最高优惠金额分别不超过11万英镑与1.6万英镑。

从政策效果看，社会住房私有化政策有效提高了英国住房自有率。1980—2004财年，英格兰社会住房平均销售折扣为24%~50%，共销售182万套（其中，地方政府174万套），占当前住房总量的7.8%，推动英国住房自有率从55%提高到69%。由于20世纪80年代以后社会住房供应大幅减少，而剩余房源质量与配套不理想，叠加销售折扣下降，2005年以后社会住房销售量大幅减少。2005—2016财年，英格兰年均仅销售1.8万套社会住房。

2.供应出售型可负担住房

低收入的无房家庭可以购买共享产权房。年收入不超过8万英镑（伦敦不超过9万英镑）的无房家庭，可申请购买住房协会的共享产权房25%~75%产权，并对剩余部分房产支付租金。但转售时需优先出让给住房协会，除非户主已持有全部产权。英国自20世纪80年代以来尝试推广共享产权房，但供应数量有限。2015—2016财年，英格兰分别供应共享产权房4 080套与8 910套。

低收入的无房家庭还可购买首次置业房，最高享受20%的折扣。首次置业房售价为市场价的80%，面向40岁以下的首次购房家庭，要求年收入不超过8万英镑（伦敦不超过9万英镑），房价不超过25万英镑（伦敦不超过45万英镑），但5年内不得上市交易和出租，15年还款期内转售将退还部分折扣。首次置业房政策开始于2014年，英国政府要求大型房地产开发项目需配建20%的首次置业房，到2020年计划竣工20万套。

3.股本贷款购房计划

无房家庭购买新建住房可获额外20%贷款，首付低至5%。英格兰无房家庭购买60万英镑以内的新建住房，政府可提供最多20%的股本贷款，伦敦地区最多40%，购房首付比例可低至5%。居民前5年无须支付利息费用，但第6年起每年征收1.75%的利息且利率逐年上升，增幅为零售价格指数加1%，贷款25年后出售住房需偿还市场价的20%。股本贷款购房计划是2013年以后政府支持居民住房自有的重要方式。2013年第二季度至2018年第二季度，英格兰股本贷款累计18万宗，合计金额约99亿英镑。

4.购房储蓄补贴

居民购房储蓄还可以获得政府少量补贴。2015年以后，首次购房且房价不超过25万英镑，伦敦不超过45万英镑，居民可申请购房储蓄补贴，最高可获得3 000英镑。2017年以后，政府又推出终身补贴计划，给予18~39岁居民每年最多1 000英镑补贴，但只有在购买首套房产，或60岁退休，或患重症时才可取出。

（三）给予低收入租赁家庭住房补贴

政府还向低收入或失业的租赁家庭提供住房补贴。申请住房补贴需满足存款少于1.6万英镑、非全日制学生、非欧洲经济区求职者等条件。2016年，共有338万户家庭领取住房补贴，其中可负担住房租赁家庭233万户，占所有可负担住房租赁家庭的59%，私人住房租赁家庭105万户，占所有私人住房租赁家庭的22%。

补贴金额根据住房类型、家庭收入、住房条件等综合确定。租住可负担住房，补贴金额根据是否有多余房间、家庭收入、健康状况等确定。为鼓励充分利用住房资源，政府规定，成年夫妇或两个相同性别的16岁以下子女或两个10岁以下子女需共用一间房间。如果租户空余一间房间，补贴金额将削减住房市场租金的14%；空余两间及以上房间，补贴金额将削减住房市场租金的25%。租住私人住房，补贴金额根据居住地址、卧室数量、收入与健康情况确定。2016年，领取补贴的可负担住房和私人住房租赁家庭户均每周补贴金额分别为82英镑和103英镑。

住房补贴有效缓解了居民的租金负担。2016年，获得住房补贴的租住私人住房、地方政府可负担住房和住房协会可负担住房的家庭，租房费用占家庭收入比重分别为34.3%、27.1%和28.7%，比补贴前分别下降了4.7个、8.6个和9.3个百分点。