前言

当今世界，信息技术创新日新月异，数字化、网络化、智能化深入发展，在推动经济社会发展、促进国家治理体系和治理能力现代化、满足人民日益增长的美好生活需要方面发挥着越来越重要的作用。党的十九大描绘了决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，对建设网络强国、数字中国、智慧社会做出了战略部署。2017年12月8日，习近平总书记在主持中共中央政治局第二次集体学习时指出，“大数据是信息化发展的新阶段”。2018年4月22日，习近平总书记在致首届数字中国建设峰会的贺信中强调：“加快数字中国建设，就是要适应我国发展新的历史方位，全面贯彻新发展理念，以信息化培育新动能，用新动能推动新发展，以新发展创造新辉煌。”2018年5月26日，习近平总书记在致2018中国国际大数据产业博览会贺信中重申“全面实施国家大数据战略，助力中国经济从高速增长转向高质量发展”。当前，信息化、大数据、数字经济等高频词语已成为世界各国推动经济社会可持续发展的着力点和竞争点。

在数字经济的发展历程中，数据起到了核心和关键作用。《经济学人》杂志曾将数据比喻为“21世纪的石油”，数据的重要性不言而喻。但是，数据毕竟具有诸多不同于石油的特征。例如，不仅不稀缺，反而可再生；不仅不排他，反而可以多方利用；不仅价值不长久，反而具有时效性，等等。因此，对数据价值的挖掘，必须有别于对石油等传统资源的利用方式。

实际上，人们对数据价值的认识也经历了由浅入深、由简单趋向复杂的过程。总体来看，这个认知过程主要分为三个阶段：第一阶段是数据资源阶段，数据是记录、反映现实世界的一种资源；第二阶段是数据资产阶段，数据不仅是一种资源，还是一种资产，是个人或企业资产的重要组成部分，是创造财富的基础；第三阶段是数据资本阶段，数据的资源和资产的特性得到进一步发挥，与价值进行结合，通过交易等各种流动方式，最终变为资本。

不过，无论数据是资源、资产还是资本，其价值发挥在于汇聚、打通及利用。用一句话形容，就是数据“活”于流动之中。近些年，业界学界兴起了“数据治理”一词，并衍生出一系列模型和框架。其归根结底就是要实现数据的流动，避免数据成为一滩滩“死水”，一个个“孤岛”，在互联互通中最大程度地挖掘和释放数据的价值。

那么，数据如何流动？靠什么流动？推动数据开放共享是核心！当前，数据流动是通过数据开放、数据交换和数据交易等方式实现的。其中，数据开放主要指占据全社会数据资源约80%的政府数据的开放共享，数据交换和数据交易主要指政府与企业、企业与企业之间的数据开放共享。不过，与石油市场已经建立了一套权属和边界都很清晰的成熟交易规则不同，数据交易赖以开展的基础和前提——数据产权，在目前还是一个说不清、道不明的新鲜事物。而且，对于数据开放共享过程中的“大数据杀熟”“千人千价”等数据滥用、个人信息严重泄露等数据安全问题，我国目前也缺乏有效的应对措施。这些都成为当前数据治理领域的热点和难点，也是本书探讨的重点。

以上都是国内方面的情况。在国际方面，因为数据的跨境流动，也引发了人们对数据主权、数据本地化等问题的热烈讨论。例如，2018年10月科技部针对基因信息违法出境做出处罚等事件，都是业界关注的焦点，也是本书呼吁社会各界加强重视的重要部分。

从内容上看，本书共分为7章。

第1章从数据治理的基本概念入手，探讨了数据与大数据的区别，数据体现出的资源、资产、资本的价值，阐述了我们对数据治理概念的理解，涉及数据治理的对象、主体、框架和方式，尤其是探讨了数字经济时代数据流动的重要性和巨大意义。我们认为，数据治理的核心就是推动数据自由、安全地流动，以便最大程度地挖掘和释放数据价值。要促使数据流动，国内层面主要就是推动数据的开放共享，实现数据“聚”“通”“用”。

第2章描述了当前数据开放共享存在的一系列问题。例如，因为不了解或太了解数据价值而产生的“不愿”开放共享的心理，因为数据安全问题频发而产生的“不敢”开放共享的心理，因为数据产权、数据定价等问题不明确而导致的“不会”开放共享的心理，这些原因都是数据开放共享的阻碍和掣肘因素。

第3章针对当前业界由于数据产权模糊不清所发生的争夺数据等矛盾和冲突事件提出了三个问题，即数据是谁的？谁在用数据？数据收益归谁？这三个问题正是本书分析数据产权的三个维度。

第4章指出了数字经济时代数据在给人类生产、生活带来巨大便利的同时也诱发了很多问题。例如，商家使用“千人千价”“动态定价”及“大数据杀熟”等方法，以钻法律空子、打擦边球的不正当方式赚取巨额利润；不法分子利用黑客技术盗取个人信息，造成个人信息泄露、用户画像被恶意利用等。这些数据滥用和数据安全问题将成为影响数据价值释放的“绊脚石”。

第5章主要阐述了国际层面的数据流动，即数据跨境流动。这一章梳理了数据主权的概念，分析了当前很多国家推行的数据本地化政策对数据保护的作用，以及对经济发展的延缓，同时列举了基因信息违法出境的案例，说明数据跨境流动是一把双刃剑，需要客观看待。

第6章主要描述了当前世界主要大国在推动数据流动、探索数据治理方面做出的努力，重点从数据开放共享、个人信息保护和数据跨境流动等方面进行论述。

第7章基于我国的实际情况，借鉴国际经验，主要针对前文提出的问题，分别提出治理策略。

数据治理是一个全新的话题，业界学界都未有定论，本书的出版是我院在这个领域开展研究的第一步，未来我们将继续深入研究，推出更多相关的成果。当然，本书写作过程中，由于时间仓促，加上作者水平有限，书中难免有纰漏，恳请广大读者批评指正。