第2章　深化国企改革：“分类”加“分层”

张晖明

一、《指导意见》的主要内容与相关概念的澄清

中共中央、国务院2015年颁布的《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015]22号，以下简称为《指导意见》）的最亮点就是明确对现存的国有企业要进行“分类”，在分类的基础上选择不同的改革举措。对于“分类”的理解认识，实际上包含了对于国有资本的现有配置需要结合资本所处的产业领域来加以考察，改革举措需要符合国有资本配置的产业领域的功能特性，兼顾了“国有资本”与“产业领域”两个方面的经济含义，这当然是一种认识的深化。有了分类就有了对于不同的行业的国有企业改革举措的区别，而不是“大呼隆”“一刀切”，这显然是有助于改革举措更具精确性和针对性，从而提高改革措施解决问题的效应。因此，必须充分肯定“分类”对于推进改革深化的积极意义。跨出这一步，将现实经济生活中的国有企业分出了“商业类”与“公益类”，在商业类中根据国有资本所处领域的产业功能特点和市场可竞争性特点又进一步细分为商业A类、B类，这样有助于在深改动作推进混合所有制改革时，选择确定引入非公有制资本的规模数量和占股比例。我们都清楚股权结构对于公司治理机制和治理内容的经济意义。

毫无疑问，《指导意见》对推进企业制度创新是下了功夫的，《指导意见》着力于制度创新的推进可以概括为五个方面。首先，积极发展混合所有制，完善现代企业制度。说到混合所有制改革，我们可以联系2013年11月中国共产党十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）第六条用了“积极发展混合所有制经济”的标题，这是一个很重要的理论深化突破。大家都知道，在1993年党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确了以“建立现代企业制度”作为企业改革的目标模式，所谓现代企业制度即现代公司制度，也就是多元出资的企业制度。多元出资就是一种“混合所有制”，可以是不同的法人出资形成的“混合”，假如在这一场合，不同的法人都属于公有制性质的话，这种“混合”还只是形式上的。追诉到产权关系性质特点上，还有不同性质所有制主体（即公有与私有之间、私有与私有之间）的共同出资的“混合”。很显然，后者更具有实质性的“混合”意义。但是，为什么在1993年只能提“现代企业制度”而不能直接提“混合所有制”，正是因为理论认识的深化突破不是一件十分简单和容易做到的事情，不是像我们换着穿一件衣服那么简单。到了2013年，我们就能够正面提积极发展混合所有制，从这个意义上说是深化进步了。可见，有人说对于国有企业改革所讨论的问题20年没变，这个说法太简单绝对，肯定是不准确的。当然，我们也必须承认，改革的每一个深化进步都受到既有的理论认识的束缚，深层次的理论观念严重影响了我们改革前行的步伐。因此，就有了即使是新的理论认识和表述，长期沉淀下来的观念和做法要出现重要的改变还需要坚韧的毅力去推进，我们会发现今天有些场合有些人对于企业改革的理解和操作，没有观念的更新，行为方式也还是原来模式，给我们一种“似曾相识”的感觉。

其次，从“管资产”转到“管资本”的国有资本管理体制创新，管理对象和内容的变化必然要求管理的目标和工作方式的变化，“管资本”就是要以“价值型管理”作为工作重点，围绕保值增值、保持资本的活力开展工作，以有助于解决好国有资本和市场经济相融合的问题，这是国有资产管理体制的创新工作内容。

第三，组建国有资本经营公司或者是投资公司，创新国有资本经营制度。借助于授权经营方式，将国有资本经营权推向市场，解决好“政资分离”问题，进而促进“政企分离”，实现经营性国有资本的市场化运作。通过授权方式，由国有资产经营公司具体行使资本经营权利。具体说，经典理论所得出的公有制本质上是“全民所有”，这种属性在现实生活中表现为“国家所有”，而国家所有权只能是通过国家治理形式的政府职能去实现，“国家所有”就直接表现为“政府所有”。然而，政府职能又是通过政府的相关部门去行使的，全民所有的资本权利与政府的日常行政管理职能关系重叠起来，所有权权能最终表现为“政府部门”职能权利，以至于有“部门所有制”的说法。很显然，这一说法不是空穴来风，不是由谁杜撰出来的。更加需要追问的是，政府管理经济活动的具体职能，又进一步表现在政府部门内部的各项具体的审批、核准、许可、发放牌照或者是备案放行等工作内容上，而这些具体的工作内容是由政府部门内部的岗位职责去办理的，这就出现了“政府部门职能岗位化”“岗位职能当事人化”的转换，这就是当下为什么有些政府部门“门难进”“事难办”的内生机理和原因，也是那些掌握具体审批权力的岗位当事人可能有“弄权”“设租”的体制机制原因。这同时也告诉我们一个很简单的道理，没有相应的公开透明的办事原则，没有基于公开透明的原则相伴随的监督制衡，腐败就会滋生。这种所有权实现过程的权能转化机制，有人形象地概括为“政府职能部门化，部门职能岗位化，岗位职能（当事）个人化”。可见，政府所有的具体权能最终表现在“执事”的具体岗位上，这是现行的国有资产管理还没有完全打开的“黑匣子”。通过组建国有资产经营公司或者是投资公司，对经营性国有资产实行授权经营，某种意义上就是把经营权交给市场，可以使政府从现行的繁重的国有资本经营的具体事务中解脱出来，接受授权的资本经营公司则可以接受市场的约束和检验，融入市场环境，促成国有资本与市场机制的相融性。

第四，在此基础上，又可以带动对于国有企业领导人分类分层次的管理问题的解决，促成对经营人才的市场化评价。因此，以企业经营者队伍的分层分类管理评价方式创新，对于企业经营者（企业家）的市场化评价制度的发育，有助于企业家队伍的成长发育。这也是《指导意见》治理与推进的制度创新的重要内容。

第五，促成经营者和员工激励制度创新。联系发展混合所有制经济，开放产权关系的不同所有制资本关系的联合合作，使国有资本的产权权利接受市场定价，形成外在的市场化、公开化的定价机制。正是这样，借助产权定价的客观公允环境，也有助于引入企业经营者和员工参与持股，形成公有制主导下的劳动者直接持股的新型的资本与劳动关系，创新经营者激励和员工激励制度。所有制关系上的这种突破，也是对既有的公有制生产关系的发展，是所有制理论的创新。以混合所有制改革为契机，推行经营者和员工持股，是国有企业改革深化进程必须重视的重要改革内容。

我们再来看围绕国有企业改革，《决定》所明确的改革原则，可谓2.0版本的改革，由于在理论解读和改革内容设计上的偏差带来的对于改革选择的举措产生的影响。我们把《决定》发表到《指导意见》出台这中间差不多22个月改革动作进行分析，可以看出不同的理论解读和深层次的理论创新对于改革深化的重要意义。

中国共产党十八届三中全会于2013年11月12日闭幕，《决定》是2013年11月15日公布，《决定》明确了全面深化改革目标和“经济、政治、文化、社会和生态文明五位一体”的改革任务，对体制建构“四梁八柱”做了全面完整的设计，致力于“国家治理体系和治理能力”的现代化建设，理论上有系统的创新。《决定》发表后，围绕各项改革任务的落实，形成了一种“改革再出发”的活跃场景。我们可以从两个方面来加以考察。一个就是经济理论界对于《决定》所提出的改革任务内容的论证和阐发，基于研究阐发者自身的知识结构和研究风格，“百家争鸣”显然是有助于把问题研究得更加透彻，对同一个命题有不同观点解释本来是一个常态的事情，但是，实际的改革举措如何拿捏、选择什么样的理论主张为参考具体转化为改革举措方案，需要有一个抉择。

另一个方面就是，针对《决定》所明确的改革任务要求，具体指导和负责相关管理工作的政府部门都从自身赋权范围积极思考，制定推进工作的试点方案，人力资源和社会保障部推出对央企负责人限薪的改革方案，主要依据就是因为央企处在产业上游，受到准入规制的保护，具有一定的行政垄断色彩，还有行政的级别待遇，因此，央企的领导人不能拿高薪，最高上限定在了年薪60万。这一举措对当时的央企产生一定的震动。人们担心央企体系的经营会受到影响，也有的担心央企体系会出现管理人才的流失。限薪的额度控制也还派生出新的关联影响，这就是因为董事长、总经理工资水平受限，集团内部的其他层级的薪酬如何确定。究竟多少为高，实际上需要有全面客观的比较分析论证。可见，简单地就改革的某个方面论是非、评说薪酬高低，不能全面解决国有企业改革如何深化的问题。差不多同一时间段，国家发改委从对全社会投资管理的职能出发，针对混合所有制改革任务，对如何选择国有企业开放社会资本入股投资提出试点方案，召开专题会议，最初遴选了80家试点[1]，实际执行中有25个公司完成了混合所有制改造。财政部研究出台相应的稳健对国有资本经营收益缴交制度逐年到位做出安排。国有资产监督管理委员会在2014年7月出台了六家企业四类试点的工作方案[2]。可见，围绕国有企业改革问题，具体的对国有资产管理的政府职能分别落在不同的政府部门。国有企业改革仍然有着“五龙治水”的影子，政出多头的改革推进不能形成全面协同深化的综合效应。正是在这样背景下，《深化国有企业改革的指导意见》形成一个统一的整体方案，以中共中央和国务院联合发文，对推进国有企业改革具有特别的意义。

《指导意见》是2015年8月24日正式签发的文件，2015年9月23日正式公开发布，《决定》和《指导意见》两个文件公开发布的时间间隔有22个月。可见从《决定》所明确的改革任务、原则到具体行动方案和工作内容的共识，花费了不少的时间。再后来就是国务院或者是国家国资委提出配套《指导意见》陆续出台1+N个配套文件，到目前为止差不多已经出台20多个配套文件，对于国有企业改革的有序平稳推进发挥了积极的作用。

围绕国有企业改革的深化究竟有哪些深层次问题需要解剖？其实在1993年党的十四届三中全会提出“现代企业制度”概念以后，公司制度作为企业改革新的组织形式、法律制度形式被广泛采用。实际上，在多元出资场合，原来的国有（独资）企业已经改造成多元出资，这时的国家出资是多个出资主体中的“一元”，因此，原来的“国有企业”应该在法律概念上转变为“国家出资的企业”。但是，在我们的日常生活中，“国有企业”的概念没有改变，国有独资的企业、国有控股或者是参股的企业，都被笼统地、简单地称为“国有企业”，导致在多个场合，对于国有企业改革任务内容讨论的话语所指莫衷一是，是理论的热闹流于形式的空谈。更何况人们的知识存量中已经有着对传统体制中的“国有企业”的“观念躯壳”。严格地说，改革推进的举措已经将相当一部分国有企业改制转变为“国家出资的企业”，只有国有独资企业才可以直接被称为国有企业。笼统地简单沿用“国有企业”概念，对应着人们知识存量和行为惯性，将已经改制为多元出资的（国有资本出资可能占据控股、参股但还是第一大股东）的企业直接称为国有企业，意味着无视其他出资资本的存在。这种对于“国有企业”概念的任意称谓，无论是政府官员还是理论工作者、新闻媒体还是官方文件，都习以为常，没有加以认真区分。实际经济生活中，在国资委眼里，全资的我要管，控股的我要管，参股的我还要管。这种状况表明理论工作的规范性没有到位，自然也会直接产生对于企业改革研究和工作内容着力点的偏误。与此相关联，今天我们在研究和实际工作场合，考虑到产业准入和市场的开放性，“国有部门”概念还可以使用，因为这个部门还没真正开放，比如能源、电信，但是“国有企业”这个概念要慎用，只有国有全资才能用。否则就会出现讨论的对象不准确、不清楚，自然讨论的实际内容也不明确精准，讨论的见解也就不具参考借鉴指导价值。

由于对“国有企业”概念的简单化定义，在概念不准的前提下，许多的量化实证分析难以将问题解剖清楚，研究的实际价值也就会大打折扣。包含国有出资在内的多元出资企业，出资人行为属于市场行为，按照市场规范，在出资人场合，不同主体持有的股权数量有大小，彼此平等合作，同股同权同利。这是非常有意义的概念、含义的澄清工作。

需要指出的是，在实际经济生活中，也存在“国资”概念的滥用（使用不规范）。在不少场合，人们经常使用简化了的“国资”概念，但是，究竟是说“国有资产”，还是“国有资本”呢？显然两者不是等价的概念。今天明确了国资委从管资产转向管资本为主，是改革深化的重要推进举措。大家很清楚，会计学意义上资产和资本的差异。资本是所有者权益，那才是有实际权益的国有资本。另外，“混改”的概念也存在使用场合不规范，存在着为改而改的现象。比如从去年中央经济工作会议，到今年度的中央经济工作会议，均提出对六个部门要加快推行混合所有制改革的工作任务，以至于积极选试点、抓推进。其实这里需要深入研究就是“混”改的根本意义，发展混合所有制关键在什么产权环节上？某个产业部门没有放开准入（注意，产业准入是有条件的，可能涉及国家经济安全问题），也就是说这个产业的定价体系没有真正放开，在不定价完全实现市场化的背景下，就把行业中的某一部分经营内容拿去搞混改，势必出现与行业价格保护相伴的“利益输送”或者是准入壁垒下的变相垄断经营。比如，在金融改革上，有了一定程度的开放，保险行业允许外资占比50%、银行允许外资占比25%以下。在改制上市后，已经有外资进入，但是，设置了外资占股比重上限。但是，在电信行业，我们已经将部分增值业务经营活动开放上市，但整体的准入还是控制的，客观上确实存在信息安全问题。换句话说，在终极产权层次上的“混”，才是真正的“混”，但这需要以一定的对产业安全管理的条件为前提，派生产权环节上的“混”需要谨慎选择推进。尤其是哪些出资方取得参与混改的商业机会，需要有公平公开公正的市场规则以及股权合力定价机制和工作程序。处理不当就会出现利益输送或者是国有资本价值流失。其实，国有商业银行和几大央企在香港上市的实践，已经提供了相当多的经验。再比如，宝钢集团是授权经营的国资经营公司，最近宝钢的欧冶云商公司搞了混改，这叫混改吗？这是在产权结构下某个业务部分的混合所有制股权结构的调整变动，并不完全是本来意义的混改。因为欧冶云商原来的持股主体“宝钢股份”（SH600019）和“宝钢国际”（宝钢集团全资），前者就已经是公开上市挂牌的股份公司，自然就属于多元出资公司，其子公司的出资产权主体为上市公司，本质上的终极产权也还是多元出资。说到底，“宝冶云商”的混改，改的只是股权结构的进一步分散化，更有意义的是借助这一动作引入了职工参与持股，向企业的员工开放了5%的持股股权。

国有企业改革的推进工作，《决定》已经明确，《指导意见》也有具体叙述，组建国有资本经营公司的改革，实际推进工作进展相对迟缓，为什么？涉及这样的公司作为专司国有资本经营的市场主体，全面承接目前还留在国资委手里的国有资本经营管理权。目前这类公司似乎还是只有诚通公司一家有可圈可点的工作实绩，而诚通是在当年国家物资集团总公司基础上转制而成，在面临要被拆除的情况下，他们主动改革，以国有资本经营职能给自己定位，在市场上摸爬滚打逐步积累经验，走向成熟。正是这样，我们可以对诚通的发展做全面认真的总结，以为加快推进组建国有资本经营公司提供经验和参照。