第一章 导论

第一节 研究的背景

习近平总书记在党的十九大报告中要求坚决打赢脱贫攻坚战。要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫。确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。

农村贫困是我国长期面临的现实问题，是制约我国城乡均衡发展和实现全面小康社会的重要因素。农村扶贫开发和最低生活保障制度（以下简称“两项制度”），是国家扶贫战略的两个重要支点，是国家对农村贫困群体扶助政策体系的两大组成部分，是农村社会救助制度及社会保障体系的重要支柱。两项制度的不断发展与完善，有利于我国早日实现“基本消除绝对贫困现象”的目标。

实行改革开放以来，党和政府高度重视农村脱贫工作，不断加大扶贫开发和社会救助工作力度。我国农村扶贫工作起步于改革开放初期，至今已走过30多年的历程。2007年中央1号文件明确提出要在全国范围内建立农村最低生活保障制度（以下简称“农村低保”），标志着我国农村扶贫工作进入了开发扶贫和生活救助“两轮驱动”的新阶段。与此同时，中央和地方不断加强对贫困地区的财政转移支付和专项资金扶持。尤其是党的十八大召开以来，党和政府高度重视农村扶贫工作，以精准扶贫思想为引领，开展我国农村脱贫攻坚战。2013年11月，习近平总书记到湖南省湘西土家族苗族自治州考察时，首次做出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。2014年3月，习近平参加“两会”代表团审议时强调，要实施精准扶贫，瞄准扶贫对象，进行重点施策，进一步阐释了精准扶贫理念。2015年，习近平在贵州考察时，进一步就扶贫开发工作提出“六个精准”的基本要求：扶贫对象精准、措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准、脱贫成效精准。

总体上看，我国在缓解和消除农村贫困方面取得了巨大成就，积累了丰富的经验。当前，我国农村扶贫工作已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、增强发展能力、缩小发展差距的新阶段。实践表明，两项制度对缓解和消除农村贫困起到了巨大作用。但由于两项制度实施的时间较短，加之我国农村贫困问题十分复杂，诸多政策和措施还处于探索阶段，两项制度在实际运行中难免存在一些问题和不足。其中，如何有效地对贫困对象进行动态管理，成为影响制度公平和制度实施效率的一大难题。

鉴于此，国务院以及各部委先后发布了一系列加强两项制度有效衔接以及高效运行的通知、文件及法规制度，明确农村脱贫攻坚的工作原则和方针，进一步规范农村脱贫攻坚工作，提出了一系列具体要求。按照中央精准扶贫的要求，各地扶贫政策要坚持“应扶尽扶”的原则。要采取有效措施精准识别和瞄准农村贫困人口，确保将生活水平较低、符合扶贫标准的贫困人口全部纳入扶持范围，做好建档立卡工作。根据贫困人口的致贫原因、不同需求给予精准施策，做好各项帮扶措施，帮助贫困人口早日脱贫致富。各地农村低保政策要坚持“应保尽保”的原则。各地要采取有效措施不断健全和完善农村低保制度，要牢牢把握精准扶贫思想，因地制宜，切实完善农村低保对象识别和认定办法，做好农村低保对象家计调查，要研究制定有效的贫困对象家庭经济状况核查办法，及时将符合低保保障条件的贫困户全部纳入保障范围，使他们的基本生活得到保障。对贫困人口要坚持动态管理。对已被纳入保障范围和扶持对象的贫困户，要定期进行家庭经济状况核查，要建立家庭经济状况台账、民情档案，并强化基层干部和核查人员定期入户走访，实现贫困人口“应保尽保、应扶尽扶、应退尽退”。在贫困人口扶持和保障政策的退出方面，要建立健全贫困户脱贫和低保退出标准，严格退出程序，细化家庭经济状况核查办法。在对贫困人口实施帮扶措施方面，要坚持做好资源统筹工作。要统筹各类救助和扶贫资源，将包括低保在内的各类救助与扶贫开发政策有机结合，“输血”与“造血”相协调，扶志与扶智相统一，形成脱贫攻坚合力，通过对贫困人口的全面扶持，促使其实现脱贫致富。在两项制度的衔接方面，各级政府要加强两项制度的政策、措施等方面的衔接。扶贫部门和民政部门要加强信息沟通和交流，互通有无，在贫困对象识别、动态管理方面，切实加强合作。例如，县级民政部门要将农村低保对象以及各类救助政策覆盖的贫困人口名单及时提供给同级扶贫部门；县级扶贫部门要将建档立卡的贫困人口名单和脱贫农村低保对象名单、脱贫家庭人均收入等情况及时提供给同级民政部门。

各地应通过建立规范有效的贫困人口识别机制和动态管理机制，不断健全和完善农村贫困人口档案，建立制度完善、政策衔接配套、标准科学合理、补助水平适度、资金筹集落实、管理规范有序、服务优质高效的两项制度工作机制，不断提高两项制度的落实水平，在实现“应保尽保、应扶尽扶、应退尽退”目标方面取得成效，为从根本上稳定解决农村贫困人口的温饱并实现脱贫致富，为实现到2020年基本消除绝对贫困现象的目标奠定坚实基础。