前言

党的十九大报告要求，实施乡村振兴战略，坚决打赢脱贫攻坚战。2018年政府工作报告指出，大力实施乡村振兴战略，要做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接。要实现我国乡村振兴，摆脱贫困是前提。实施乡村振兴战略和坚决打赢脱贫攻坚战是确保我国如期实现全面建成小康社会奋斗目标的重要战略支撑，同时也反映了我国新时代“三农”工作所面临的新形势以及农村扶贫工作所面临的新任务，具有十分重要的战略意义。

农村贫困是我国长期面临的现实问题，是制约我国城乡均衡发展和实现全面小康社会的重要因素。改革开放以来，党和政府高度重视农村脱贫工作，不断加大扶贫开发和社会救助工作力度。最低生活保障是国家和社会为生活在最低生活保障线以下的社会成员提供满足其最低生活需要的物质帮助的一种社会救助制度安排。最低生活保障被喻为社会的“稳定器”和最后一道“安全网”。扶贫开发是国家和社会通过包括政策、资金、物资、技术、信息、就业等方面的外部投入，对贫困地区的经济运行进行调整、优化，在此基础上实现贫困地区经济的良性增长，进而缓解贫困地区的贫困，促使贫困对象逐渐摆脱贫困的政策体系。我国农村扶贫工作起步于改革开放初期，至今已走过近40年的历程。2007年中央1号文件明确提出要在全国范围内建立农村最低生活保障制度（以下简称“农村低保”），标志着我国农村扶贫工作进入了扶贫开发和生活救助“两轮驱动”的新阶段。十余年来的实践表明，两项制度（农村低保和扶贫开发）对缓解和消除农村贫困起到了巨大作用。但由于两项制度实施的时间较短，加之我国农村贫困问题非常复杂，诸多政策和措施还处于探索阶段，两项制度在实际运行中难免会存在一些问题和不足。其中，如何有效地对贫困对象进行动态管理，成为影响制度公平和制度实施效率的一大难题。

近年来，各级政府按照精准扶贫的要求，把农村贫困对象动态管理提高到事关社会公平正义、事关政府公信力的新高度来谋划部署，坚持实事求是，坚持群众路线，狠抓对象精准，从最基础、最根本、最要害的工作着手。各级政府把对象精准作为精准扶贫、精准脱贫的第一颗“扣子”和打赢脱贫攻坚战的第一场战役，放在重要位置。各级政府全面动员，对贫困对象动态管理工作进行周密部署。各地扶贫开发领导小组细化责任和目标任务，通过制定工作方案、操作手册等，对具体环节提出明确要求，如规范贫困人口台账资料，科学制定贫困对象收入调查及计算方法等。

各级政府集中力量推进贫困对象动态管理各项工作。在政策设计上，紧扣“两不愁三保障”这个贫困群众最关心、最直接、最现实的利益问题来定标准、定方法、定要求；在目标任务上，紧盯“人情保”“关系保”“骗保”等群众意见大、反应突出的问题；在程序步骤上，全面保障贫困群众的知情权、参与权、监督权，严格按照两项制度对象动态管理的程序开展工作，做到环环紧扣、层层把关，使各个环节有机衔接，确保两项制度公平与高效运行；在工作方法上，扎实搞好家计调查，准确核算贫困对象家庭收入及支出，并充分发挥民主评议和民主公示的作用，最大限度地使动态管理工作得到基层干部群众的认同。

各级政府牢牢把握精准扶贫的目标和任务，在贫困对象动态管理方面投入大量人力、物力。总体上看，各地进行了大量有益的探索，取得了一定的成效。如，通过加大政策的宣传力度，“公平低保、诚信脱贫”理念逐步得到重视，“福利依赖”现象得到缓解，“人情保”“关系保”现象逐渐减少；一些地方逐步建立了低保和扶贫政策专项检查制度，加强对低保和扶贫档案的专项检查、通报，坚持长期张榜公示制度，各类违规现象得到预防和及时纠正；一些地方摸索出了一些切实可行的办法，使低保和扶贫对象动态管理逐步规范化和可操作，如通过加强入户抽查、信息对比以及固定公示，加大对贫困人口的动态监测，完善“能进能出”的社会救助制度。然而，贫困对象动态管理是一项系统性的工作，需要各个环节紧密配合，目前仍面临诸多问题，尤其是在贫困人口精准识别、动态监测与退出等环节，与各级政府确立的任务目标还有一定差距。

本书以中央文件精神为指导，在国内外已有研究成果的基础上，综合运用社会学、社会保障学、管理学、经济学、统计学等理论成果及分析方法，结合我国农村地区经济社会发展的特点与实际情况，以广泛的社会调查和个案访谈为依托，大量收集数据及相关资料，深入农村地区，考察低保与扶贫开发对象管理的实施状况，深入分析制约两项制度对贫困对象进行动态管理所面临的困境与挑战，提出完善动态管理机制的对策建议，以推动两项制度的公平运行，提高农村扶贫效率。

在研究思路上，课题组在前期大量研究积累的基础上，首先构建起农村低保和扶贫对象动态管理机制。这个动态管理机制包括五个子机制：贫困对象识别机制、贫困对象分类救助机制、贫困对象自身“造血”机制、动态考核与退出机制、部门联动与资源整合机制。这五个机制通过相互作用，对低保和扶贫对象进行科学、规范管理，以实现“应保尽保、应扶尽扶、应退尽退”的目标。研究力图从这五个环节找到动态管理的症结和难点，并提出可行的措施和方法。

其一，贫困对象识别机制。贫困对象识别是实现动态管理的起点。两项制度对象的识别过程包括提出申请、收入核算、民主评议、审核审批和民主公示等环节。前期已有的研究成果及调查访谈情况表明，目前农村贫困对象识别的各个环节运行基本顺畅，但相对而言，收入核算、民主评议及民主公示是较为薄弱的环节，农村家庭收入难以准确核算，民主评议和公示环节往往被忽略。本书深入探讨了如何根据农村家庭收入、支出的各种因素，确定合理的家庭收入与支出评估计算标准，完善贫困对象家庭收支核查办法。探讨了如何加强民主评议和公示环节，尽量为准确识别贫困对象提供客观依据。

其二，贫困对象分类救助机制。低保制度是一种传统的“输血式”扶贫，重在关注贫困对象的生存权；扶贫开发则是一种“造血式”扶贫，重在提高贫困对象的发展能力。两项制度相辅相成，前者是后者的有效补充，后者则是前者的提升和发展。因此二者既要各尽职能，又要相互促进。然而在实际运行过程中，由于两项制度协调和衔接不够，导致贫困对象分类不够明确，扶持措施缺乏针对性。本书在深入分析问题的基础上，提出了较为可行的解决办法。

其三，贫困对象自身“造血”机制。增强贫困对象自身的“造血”功能，提高其发展潜力，是从源头上解决农村贫困人口脱贫致富和逐步退出相应保障的根本。广大农村地区尤其是贫困地区恶劣的自然条件、人力资本储量较少、外部资源供给不足等，致使贫困农户长期裹足不前，缺乏发展后劲。扶贫先扶志，扶贫必扶智。本书探索了如何增强贫困地区农户的“造血”功能，减少甚至消除贫困对象的“福利依赖”心理，激发贫困人口的脱贫内生动力。

其四，动态考核与退出机制。农村低保和扶贫对象动态管理的目标是“应保尽保，应扶尽扶，应退尽退”，即：对年人均纯收入低于最低生活保障标准的人口，应将其纳入低保对象并享受相关政策待遇；对年人均纯收入低于农村扶贫标准的贫困对象，应将其列为扶贫开发对象进行扶持；对年人均纯收入分别达到或超过农村低保标准和国家扶贫标准的对象，应按规定逐步退出低保和到户扶持政策。但两项制度还存在不合理的激励机制，缺乏必要的监督和考核措施，一些地方的贫困对象长期沉淀下来，难以退出，形成“贫困陷阱”。对于如何加强动态监测和考核、如何促进顺畅退出，本书也进行了重点研究。

其五，部门联动与资源整合机制。农村低保和扶贫对象动态管理是一项庞大的系统工程，涉及诸多环节及众多部门，需要整合行政资源，建立各部门、各系统的联动机制，实现资源及信息共享，形成各部门共同参与、齐抓共管的工作格局。但长期以来，我国农村涉及农村低保和扶贫开发的部门之间缺乏协作与联动，扶贫资源供给分散，难以形成扶贫合力。本书通过政策梳理，分析各部门在农村扶贫方面的职责，探讨了如何加强政府各部门在动态管理方面的衔接与整合。

其次，本书还紧紧围绕当前政策热点，按照精准扶贫的要求，从加快农村低保和扶贫政策法规建设、扶志与扶智结合、加强两项制度有机衔接、加强对农村低保和扶贫政策执行的监督以及将农村脱贫攻坚战略与乡村振兴战略有机衔接等方面，提出了有针对性的措施和建议。

由于笔者学术积累及研究水平有限，本书难免有疏漏和不足之处，恳请从事农村社会发展、社会保障以及扶贫事业研究的各界专家学者不吝赐教。希望全社会都来关心农村贫困问题，助力农村脱贫攻坚和乡村振兴，为我国早日全面建成小康社会贡献力量！