第二节 地方政府政务管理的历史沿革

一、古代地方政府政务管理

（一）秦汉时期

中国是一个具有悠久历史的文明古国，自古至今，国家统治与地方政府治理经历了漫长的历史演变。在春秋战国时期，中国出现了古代较为完整的地方政治制度“郡县制”，开启了地方政府的政务管理。

秦朝时期，继续推行“郡县制”的地方行政管理体制，将全国分为36郡（后扩大为40郡），由朝廷直接任命郡守、郡丞、郡尉等官员，分别为地方主官、副守和武官，朝廷另设若干监察史监督上述郡县各官。郡以下分设若干县，根据县的大小置县令（万户以上县）、县长（万户以下县），县令、县长之下设有县丞、县尉，县丞协助县令或县长管理行政事务，而县尉掌管军事事务。从机构设置来看，郡县两级政权均设有若干下属职能部门和办事机构。职能部门称为“列曹”，有分管民政的户曹、田曹，管理财政的仓曹、金曹，主管兵政的兵曹、尉曹，等等。另外，还有负责管理交通的司空，负责工程的将作，负责通讯的传舍，等等。秦朝开启了中国封建社会统治的先河，其构建的郡县制行政管理体制成为后来历朝历代的建制传统，基本上一直被后来的封建朝代所沿用。

两汉时期基本上延续了秦朝的体制，在地方行政区划上仍然施行郡县制，只是到了东汉末年才把原来作为监察区划的“州”升格为“郡”之上的一级行政事务管理单元，使得原来的两级制变成了三级制。这一时期，郡一级的主官为郡守，一般称太守，其佐官有郡丞、长史和都尉，分别负责地方的政务和军务。县级治理仍然延续了秦朝的做法，即按照县的大小和治理的难度，把县级长官分为县令（大、难）和县长（小、易）。

需要特别注意的是，在当时，这些地方长官均是全能主义的官僚，主官要对所辖地方区域全面负责，要打理农桑、赋税、教化、刑狱、军事、人事、治安等方方面面的政务，承担的政务非常沉重。同时，地方主管掌控着地方的财权、兵权、人事权和政事权，权力也十分巨大，实际上成了一方诸侯，特别容易拥兵自重，与中央政府分庭抗礼。西汉末年魏、蜀、吴三国鼎立割据，并最终导致西汉王朝中央政权分崩瓦解就是最好的注脚。

（二）隋唐时期

隋朝初期，隋文帝统一天下后，为了从根本上改变原来豪强把持朝政、地方行政架构混乱不堪的局面，对政务管理体制进行了改革：一是减少了层级，“罢天下诸郡”，改州、郡、县三级制为州、县两级制，州行政长官称刺史，县行政长官称县令，分别负责地方各级政务管理；二是裁并郡县，消除了隋朝统一前滥置郡县的状况；三是将地方人事权收归中央，明令五品以上官员由皇帝亲授，六品以下由吏部任命；四是恢复地方军政分治，并明令郡县长官须外地人士担任，县令以下官吏三年一调，不得连任；五是仿照汉朝监察制度，设置司隶台大夫、别驾、刺史等监察大员，分巡各地、监察政务。上述改革扭转了隋朝统一前政制和政务管理严重混乱的局面，使地方政府设置及其政务管理重新走上了正轨。

唐朝初年，沿用隋朝旧制，仍设置州（郡）、县两级地方政权，州行政长官称刺史，后改州为郡，也改刺史为太守；而县级行政长官，无论大小统称县令。至唐贞观初年，唐太宗李世民视治理需要，按地方山川形势把各州县分为“十道”。起初，这种划分并无政务管理意义，仅是一种地理区划。盛唐时期，一方面随着国力增强，政务管理需要加强；另一方面因州县官吏贪污腐败日益增多，需要加强地方监察，便在原“十道”基础上增为“十五道”，每道派出监察性质的采访使一名，专门负责地方行政监察。在监察过程中，监察官员权力不断膨胀，“道”逐渐变成了一级行政架构。更为突出的是，唐朝边境各州的行政长官均总辖地方的军事和政务管理，称为都督刺史。后随着加强边防的需要，出现了边境地域“节度使”的主官，大多由那些都督刺史升任，总管一方（若干州）的军、政、人、财和监察，可谓权倾一方。特别是“安史之乱”后，各地的“道”均设置“节度使”，掌握一道的全权，这就使“道”变成了凌驾于州之上的一级地方行政实体，史称“藩镇”。从此，唐朝的行政管理架构，就由原来的两级变为了三级。

（三）宋元时期

宋朝初期，地方政府的设置基本上沿袭唐朝旧制，但鉴于唐朝末年出现的“五代之患”和方镇太重、君弱臣强的局面，中央政府不断地削弱州镇之权，除收军权归中央外，地方行政管理还“分路而治”，变为路—府、州、军、监—县三级政区。不过事实上，路这级政权基本不成体制，设官无定式、无定员，甚至连驻地、辖区、名称都随时在变，因此也没有发挥过真正的政务管理作用。值得注意的是，宋代设县令和县尉作为一县的长官，县令在史书上多称为“知县”，即知县事政务的意思。此外，宋代为了加强对地方政权的控制，从乾德元年（963年）开始由皇帝直接委派京官带本官去掌管一县之政，因为是差遣，“知县”就有别于县的本官县令。

元朝因其疆域最为广阔，在地方政务管理上也最为粗犷，这主要表现在行省的设置上。元朝首创行省制度，“行省”本是中书省的临时派出机构，即行中书省，在元代演变为地方的最高一级行政管理机构，总理全省政务。行省之下设置路、府州和县三级行政区划，路设总管，府设府尹，县设县尹。不过，元朝的行政区划较为混乱，且统辖不一。应该肯定的是，“行省”的设置是中国古代地方政府管理的一次重大改革和创新，自从“行省”成为地方一级行政区划后，省的概念就由原来的中央属性变为具有地方实质意义的单位。此后，我国地方政府进入划省而治的阶段。

（四）明清时期

明朝为了加强专制主义的中央集权统治，改革元朝的行省制，地方行政层级只设置省、府、州、县四级。一是变行省为承宣布政使司，缩小其政务管理范围和权限。承宣布政使司设置左右布政使各一名，是省级最高的行政长官，下设左右参政、左右参议各一名，分别负责府县的政务管理和特种专门事务。二是实行地方分权，相互牵制。布政使司掌管民政、财政事宜，另设都指挥使司主管兵政，设按察使司主管刑狱，三个机构互不统属，各自直隶中枢，凡遇重大政事共同商讨。三是整顿地方政务机构统属关系，实行布政使司、府和直隶州、县和一般州三级统属。

明朝实行行政分权体制的本意是想让各级行政机构相互牵制，以强化分工、各司其职，避免地方专权、尾大不掉。起初，这样的分权对部门间相互牵制的确有很好的作用，但因缺乏统一协调机制，三个机构遇事相互掣肘、事事滞碍，导致政务管理的效率极低。特别是在边地有事区域，各省的三司根本无法协调对少数民族骚乱的镇压行动，于是，中央政府开始向边地派出镇守总兵和镇守中官（太监），并加派文臣巡察各地。结果是，长期如此安排，文臣出镇地方形成了定制，其与总兵、中官一起，凌驾于三司之上，号称“三堂”。后来，镇守中官（太监）逐渐退出，而镇守总兵地位下降，文臣则以巡抚之名长期存在，成为各省真正意义上的负责人，三司则沦为了省级政务管理的业务部门。另外，从地方政务管理的实际状况和效果看，明朝设置的府、州、县所承担的政务管理与其前朝大同小异，变化不大。

清朝承接明制，政务管理体制没有根本的改变，仅小有变化。这主要在于，省一级的总督和巡抚已非临时主政，而是成了地方的最高长官。省之下，清继承了明代分巡道的体制，并进一步将其变成了实体化的行政机构，建设衙署，管辖府、县。府这一级则基本上与明朝相同，与其同级的还有直隶州和直隶厅，但二者均不辖县。府之下则是县、州和厅，以县为主，是基本的行政管理单元，代表了中央政府对地方的管辖和治理。由于历史和当时现实的原因，清朝特别重视对少数民族地区的管理，其在边疆地区的行政机构设置大多保留了各少数民族原有的制度。因其从实际出发，既保留了民族各异的地方政治制度，又能统一于中央政令之下，故边疆各民族均能接受，对巩固多民族国家的统一起到了积极的作用。

到了晚清时期，中央政府推行立宪，在各省设立谘议局，其性质类似于当时中央的资政院，虽然不是省议会，但其存在极大地限制了督抚的权力。而且，当时的立宪派利用谘议局大力宣传立宪，也极大地促进了清朝新政改革的发展。

特别值得一提的是，清末在地方推行了地方自治，按规定划分为两个层次：一是城镇乡自治，二是府厅州县自治。为此，清政府先后颁布了《城镇乡地方自治章程》《城镇乡地方自治选举章程》《京师地方自治章程》《府厅州县地方自治章程》《府厅州县议事会议员选举章程》等一系列法规，由城镇乡开始，渐次推进到府厅州县。地方自治组织的机构是议事会，议事会的议员由民选产生，基本上是“乡绅”等地方精英，不过这些议员均是名誉职务，不领取薪水。依据议事会章程，其管理的自治事务主要有三类：一是公共服务领域的道路维修、扶危济困、公共卫生事务等；二是公共教育领域的兴办中小学、扫盲等；三是社会经济领域的整顿田地、整顿商业、兴修水利等。可以说，基本上地方区域的各种社会事务，无所不管，无所不及。

综合梳理分析中国古代政府政务管理的历史实践，可以清楚地看到其具有几个主要的特点：一是高度的中央集权。中国古代，皇帝集立法、行政、司法和军事大权于一身，是国家权力的最高垄断者，所有的政务决策、决断和评判权力均在中央、在皇帝，形成了高度集权的政务管理体制。二是历史延续性强。中国古代，地方政府及其管理体制在继承中不断演进发展，如在秦朝实施郡县制后，郡县制、州（府）制到行省制，历朝历代的地方政府设置均照此模式沿袭，表现出极强的继承性和延续性。三是政务管理结构严谨、集中统一。中国古代，政府管理体系上下隶属关系明确，官员的分工和职责清晰，层级节制、集中统一，形成了较为完善的政务管理体制。

二、民国时期的政务管理

民国时期，地方政府管理层级分为了省、县两级，在省与县之间设置了“专员区”。1936年后，因各省辖区扩大，属县增多，国民政府规定，各省一律划分若干“行政督察区”，设置“行政督察专员公署”，简称专员公署。抗战时期，又进一步规定，专员公署设立保安司令部，专员兼任保安司令。专员集一地的军政大权于一身。需要特别说明的是，1928年南京国民政府“北伐”讨奉胜利后，从形式上统一了中国，但事实上国民党新军阀“蒋桂冯阎”四派形成了新的军阀割据，各省政权掌握在这些军阀手中，地方政府管理也就各行其是，各有其效。

省是民国时期地方最高一级的政权，省下设县，但县制变化很大。1939年，政府出于改革县政管理的需要，出台了《县各级组织纲要》，推行“新县制”。其主要变化在于：一是明确县为地方自治单位，县长由省府派任，另设县议会为民意机关；二是由省府按照各县的面积、人口、经济、文化、交通等状况将其划分为3～6等，报行政院核定；三是县长既要在省府监督下办理全县自治事务，还要执行中央及省府的委办事项；四是各县一律废局设科，由各科具体办理民政、财政、建设、社会等各项政务；五是设立“县政会议”，由县长主持，各科科长及秘书参加，决议各项有关县政政务重大事项及县参议会议案。县以下设置自治乡镇，不属一级地方政府，由县分区管理。原则上每区管辖15～20个乡镇，区设立“区公署”，为县府的派出机构，职能是督导各乡镇的政务和自治事务。

值得一提的是，民国时期，除设置省和县两级地方政府外，首创了市这一级地方政府。最早设立的广州市，于1921年开设市政厅办理市属各项政务。之后，各地陆续设市，分为两种：一种是直隶行政院的市，称直辖市，地位相同于省；另一种是隶属于省政府所辖的市，地位相同于县。中华人民共和国成立之前，直辖市已达12个。

纵观民国时期的地方政府管理，可以看到两个明显的特点。一是中央集权制与地方军阀割据并存。以蒋介石为首的南京国民政府与各派系军阀掌控的地方政府面和心异，双方势力一直处于对立斗争之中，使得“省的问题”始终困扰着南京国民政府，南京国民政府无力也不可能实现孙中山先生的均权主张。二是地方行政与地方自治并存。省、直辖市、县、省辖市以及专员公署都属于行政机关，而与之对应，省、直辖市、县等并存着自治性质的参议会。而且，县、区、乡镇与县、区、乡镇民众大会以及以下的基层组织，均属自治机关。这些行政机关与自治机关共同组成了地方政权，使得地方政权的行政长官成了承担双重职能的人，即他们既是国家任命的行政官员，须执行省和中央政府的命令，同时作为地方自治机关的负责人，享有地方自治事项的自主权，没有执行省和中央政府命令的义务。

三、中华人民共和国成立后的政府政务管理

（一）过渡时期（1949—1954年）

中华人民共和国成立后，将全国划分为大行政区、省、市、县、乡（行政村）和大城市的区，此外，还划分了苏北、苏南、皖北、皖南、川东、川西、川南、川北8个行政区，设置了“人民行政公署”，地位相当于省。1952年11月后，中央进行调整，全国的地方层级统一变为“三实三虚”——省、县、乡3个实级，大行政区、专区、区3个虚级。这里的“实级”是指该地通过召开人民代表大会产生人民政府，“虚级”则是上级政府的派出机构，直接由上级委任组成。需要注意的是，所有地方各级政府均改称“人民政府，”以示与民国时期的政府的区别。

这个时期行政管理体制最大的变化，是建立了大行政区，即将全国划分为若干行政区域，分别代表中央领导数个省份。当时，除内蒙古自治区外，全国分为东北、西北、华东、中南、西南、华北6个大行政区。这样的划分在当时是根据实际的国情做出的，是针对各地区情况不平衡、客观存在区域性问题和分权的划分，有其必要性。中共中央当时就发文指出，由于中国地域广阔，经济落后，革命发展不平衡，战区与非战区、新区与老区、解放区与国民党统治区有很大差别，因此，必须实行中央领导下的区域制。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》明确规定：“依据政务院的提议，任免或批准任免各大行政区和各省市人民政府的主席、副主席和主要的行政人员。”由此，大行政区制度得到了法律上的确认。在大行政区人民政府成立后，原有的军政委员会即宣告结束。应该肯定，大区制对于尽快结束解放战争，开展有效的地方政务管理，安定社会秩序和恢复国民经济，都起到了十分重要的作用。到了1954年第一届全国人民代表大会召开前夕，基于基本国情发生了新的变化，中央人民政府正式宣布撤销大行政区。大行政区的撤销和部分省市区划的变化，为1954年《中华人民共和国宪法》确立当代中国地方政务管理体制打下了坚实的基础。

（二）《中华人民共和国宪法》确立的地方政府管理体制（1954年后）

1954年，在《中华人民共和国宪法》颁布之前，由于尚未召开各级人民代表大会，各级国家政权均采用“议行合一”体制，即中央人民政府既是最高行政机关，也是最高权力机关。而各级地方政府一律由上级任命组成，同样既是地方最高行政机关，也是地方的最高权力机关。1954年《中华人民共和国宪法》颁布，明确规定：全国人民代表大会是最高权力机关，是国家唯一的立法机构；全国人民代表大会产生国务院，即中央人民政府，是国家的最高行政机关。这将国家机构中的立法权与行政权分离，改变了原来的“议行合一”体制。

1954年《中华人民共和国宪法》明确规定，全国行政区划分为省（自治区、直辖市）、县（自治州、自治县、市）、乡（民族乡、镇）三级正式地方政权。各级地方人民政府的政务管理职能是：在本行政区域内，根据国家的法律法令，制定行政措施，发布决议和命令；领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；执行经济计划，执行预算；管理市场和地方国营工商业；领导农业、手工业和互助合作事业；管理税收、交通和公共事业；管理文化、教育、卫生、优抚、救济和社会福利工作；管理兵役；保护公共财产、维护公共秩序、保障公民权利；保障少数民族的平等权利；办理上级国家行政机关交办的其他事项等。这里应特别提到的是，乡、镇是中华人民共和国创建的一级地方政府，1950年12月，政务院先后公布《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，开始在全国普遍建立乡级政权，而《中华人民共和国宪法》正式把基层政权确定在乡、镇一级，使中国的地方政制发生了一个重大的变革，至今未变。

1954年《中华人民共和国宪法》还明确规定，中国是一个统一的多民族国家，在民族地区实行民族区域自治制度。其基本原则是：中华人民共和国各民族一律平等，各少数民族聚居的地方实行区域自治，分为自治区、自治州、自治县。民族自治地方设立自治机关，即该民族自治地方的人民代表大会和人民政府。一方面，各自治机关同为国务院统一领导下的国家行政机关，服从国务院领导；另一方面，各自治机关依据宪法和法律规定的权限行使自治权，进行民族地方的政务管理。

总之，1954年《中华人民共和国宪法》的颁布实施，标志着当代中国地方政府的治理体制确立了。此后，在社会主义建设进程中，除了“文化大革命”期间出现对政府管理体制的破坏外，这一体制基本保持稳定。