第一节 地方政府政务管理概述

一、地方政府与政务管理

（一）地方政府释义

“地方政府”（Local Government）是一个公众耳熟能详的概念，但中外学者对这一概念的理解、阐释却不尽一致。如《美国百科全书》认为：地方政府，在单一制国家里是中央政府的分支机构，在联邦制国家里则是成员政府的分支机构。英国《简明不列颠百科全书》则认为：“地方政府乃是一种机关，以决定和执行国内较小地区的事务。所谓地方，系指一个特定的区域。其变体的文字则为地方自治，其命意所在，乃着重于地方团体决策与行动的自由。”而《国际社会科学百科全书》的阐释是：地方政府一般可以认为是公众的政府。它有权决定和管理一个较小地区内的公众政治，是地区政府或中央政府的一个分支机构。地方政府在政府体系中为最低一级，中央政府为最高一级，中间部分就是中间政府（如州、地区、省政府等）。

在中国，学术界一般将地方政府理解为相对于中央政府（The Central People's Government）（国务院）而言的地方各级人民政府。如《辞海》就定义：“地方政府是中央政府的对称，是设置在地方各级行政区域内负责行政工作的国家机关。”姜士林等主编的《世界政府辞书》也认为，地方政府是“中央政府的对称”，是“设置于地方各级行政区域内负责行政工作的机关”。

除了上述中外学界不同的释义外，实践中还有两种不同的解释，即广义的解释和狭义的解释。广义的解释认为，地方政府即地方国家机关；狭义的解释则认为，地方政府就是地方的国家行政机关，不包括地方立法机关和司法机关。

综上所述，可以界定：地方政府就是由中央政府依法设置的管理国家部分行政区域社会公共事务的政府组织的总称，通常由地方权力（议决或立法）机关和地方权力执行机关（行政机关）组成，不包括设置在本地的地方军事机关和地方司法机关，全称为“地方人民政府”。《中华人民共和国宪法》（2004）第95条在规范地方各级人民代表大会和地方各级人民政府架构时就明文规定“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，简称“地方”。由此可见，我国的地方政府除特别行政区以外分为三级，即省级、县级和乡级。不过从实践来看，自1950年开始至20世纪80年代，除直辖市以外，各级地方政府实际以三级为主、三级和四级（关于三级、四级政府层级的划分和变化可参见本书相关章节内容）并存；20世纪80年代以后转变为以四级为主、三级和四级并存，一直至今。

在我国的社会管理实践中，地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级行政机关，是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体，行使着发布行政命令，决定行政决策，制定行政法规，进行行政司法、行政裁决、行政惩处、行政监察等行政权力行为。

（二）地方政府政务管理

所谓“管理”，一般意义上就是组织、统领和协调。政府政务则是政府开展的各项行政事务工作，是其必须履行的职能。据此，地方政府政务管理，就是指地方政府在本行政区域内开展的各项社会公共事务管理活动，即地方政府的行政机关依据宪法和法律的规范，履行公共管理职能和权责，对辖区内社会公共事务和自身事务行使法定权力，进行有效组织、控制和协调的活动及过程。地方政府政务管理，包括地方政府的公共行政、公共事务管理、公务管理等，其核心内容是地方国家权力机关的执行机构依法管理地方事务、社会公共事务和机构内部事务的活动。

地方政府开展的政务管理活动，既有常态的规范化、程序化行为，也有为了解决地方政府面临的各种现实公共事务问题而进行的控制和协调行为。其目的在于维护和实现地方区域的整体利益，为辖区民众和社会组织提供满足他们需要的公共产品与公共服务，保障地方各项事业的健康发展，维护和实现地方区域的社会稳定、发展与和谐。

一般而言，地方政府政务管理具有以下一些基本要素：

首先，地方政务管理有主体和客体之分：主体——地方政府及其各行政机关，客体——管理对象（指在行政法律关系中对应的公民、法人和其他组织）。地方政府作为地方政务管理的主体，行使的是国家公共权力。

其次，地方政务管理具有确定的地域性，即一地、一级地方政府的管理权限，仅限在国家划定的或承认的行政区域内，超出划定的行政区域范围就失去效力。

最后，地方政务管理具有国家强制性，即地方政府的行政机关依据宪法原则和法律法规赋予的强制手段，为有效执行国家意志对全社会进行管理，管理对象必须服从而不得违抗。

二、地方政府政务管理的体制与机构

（一）地方政府政务管理的区划设置

地方政府具有的三级或四级层级决定了其政务管理必然具有明确的层级结构和管理体制，即划分一定的政府层级，建立一定的组织体系和制定一定的法规制度来实施政务管理活动。

地方政务管理具有的行政层级设置和组织体系是现代国家政府管理体制建设的重要内容之一，也是地方政府政务管理组织体制的基本构成。纵观当代世界，绝大多数国家都设置了若干个地方行政层级来实施政府的管理，以建立和保证国家统治和政府治理的有序性、可控性、稳定性和实效性。

中国在秦朝统一国家后，在行政区划上采用了“郡县制”的两级设置，其后历经汉、隋、唐、宋、元、明、清等朝代，行政区划也历经了两级到三级、三级到两级的多次变化调整。例如，“唐代确立了道（镇）—州（府）—县的实三级制，宋初废除藩镇实行州（府、军、监）—县（军、监）两级制……清朝省之下的行政区划分为府、县两级，又恢复了实三级”。但无论怎样变化调整，它都一直具有和保持着明确的行政管理层级。中华人民共和国成立之前，地方行政区划比较混乱，经历了多次剧烈的变动，但也明确划分了三级或四级的行政管理层级。众所周知，中华人民共和国成立后，行政区划从最初的大区—省—县—乡四级到省—县—乡（人民公社）三级，再到省—市—县—乡四级，行政区划设置和政务管理体制也几经变化，但也同样一直具有和保持着明确的行政管理层级。

当今世界，适当减少地方行政区划层级，以提升地方政府政务管理能力和提高行政管理效能，已成为政府管理改革的主流趋势。特别是“大数据”时代的来临，“互联网+”的管理方式和手段广泛应用于政府管理领域，电子政务不断拓展深入，调整行政管理区划、减少政府管理层级有了更强大的助推力和现实条件。可以预见，未来的地方政府政务管理区划层级将会发生重大的变化。

（二）地方政府组成与政务管理体制

各个层级的地方政府均具有一定的组成格局，并建立一定的管理体制来实施各项政务管理。一般而言，在现代国家的地方政府组成格局中，各个层级的地方政府均由地方的议决（立法）机关和地方行政机关组成。有一点特别明确，那就是地方不拥有军队，不建立也不存在地方的军事机关。此外，地方也不拥有司法机关，司法系统独立存在和活动。

在我国，按照《中华人民共和国宪法》规定，县以上的各级地方国家政权均由四个机关组成，即地方国家权力机关（地方人民代表大会及其常务委员会）、地方国家权力执行机关（地方人民政府）、地方审判机关（地方人民法院）、地方法律监督机关（地方人民检察院）。地方军事机关与地方政权没有组成关系，而是直属中央军事委员会。同时，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的内容也只关系到地方各级人大和各级人民政府，没有涉及司法机关。也就是说，在中国，按照《中华人民共和国宪法》和相关法律规定，地方政权机构中包括地方司法机关，但在保证司法审判权独立行使的原则下，地方司法机关的运行是独立于其他地方国家机关的运行的。因此，在中国，地方政府事实上就是由权力机构（议决或立法机构）和权力执行机构（行政机关）所组成。

地方政府的组成明确后，还必须建立一定的政务管理体制来实施地方的各项社会公共事务管理。按照《辞海》的相关解释，“管理体制”是指国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。据此，地方政府政务管理体制可以理解为是指地方政府行政机关的组织制度和权力运行方式，即“指地方国家公共权力的配置方式，不仅包括地方政府权力在横向上的配置方式，而且包括地方政府权力在纵向上的配置方式”。也就是说，地方政府政务管理体制就是地方政府管理区域内经济、政治、文化、社会、生态环境等各个方面公共事务的规范体系、制度和权力运行方式。在现代法治国家建设的语境下，地方政府政务管理无论在横向和纵向上的权力配置、领导关系和权限行使都必须按照法治国家和法治政府的要求和规范来进行，即要按照依法治国、依法行政的要求和规范来建立政务管理体制和机制。尤其在中国，要深化地方政府政务管理体制改革，简政放权，推进政府行政管理职能转变，优化地方政府政务服务，不断提升政务管理水平。

（三）地方政府政务管理的机构设置与改革

在现实管理过程中，地方政府的组成格局和组织体制具体化为一定的机构设置，即建立和运转一批政府部门机构来实施具体的政务管理活动。

在我国，地方政府政务管理机构的设置，按照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关规定，一般分为各工作部门和派出机关。各工作部门包括组成部门和非组成部门，组成部门即政府的各个管理职能部门，非组成部门即各种直属机构、直属特设机构、单设办事机构的议事协调机构等。这些部门和机构有相当一部分都是统一设置、上下对口的，如办公厅（室）、发改委、财政、司法、行政监察、审计、教育科技、公安、民政、交通运输、工业和信息化、卫计委、人力资源和社会保障、环境保护、文化体育、农业、水利、广电新闻出版等。也有部分部门和机构没有要求上下统一，而是因地制宜设置的，如国资委只在省级和设区的市级政府中设置，而知识产权局仅在省、自治区、直辖市和部分工作需求量大又有实际处理能力的市级政府设置（也有部分地方将其作为事业单位设置）。另外，地方各级人民政府不像国务院行政机构那样设置办事机构，有关事务由直属机构或组成部门进行管理，如法制、外事、侨务等。

地方政府政务管理机构的设置要遵循四大原则。一是依法设置。国家颁布和制定了宪法、地方组织法、地方各级人民政府机构设置和编制管理条例、关于地方政府机构改革的意见等一系列法律法规，明确了地方政府机构的性质、地位、编制、职能、权限、工作程序等，这是地方政府设置政务管理机构和进行改革必须遵守的依据和规范。二是精简、统一、效能。这是地方政府降低政务管理成本，提高管理质量、运转效率和工作效能的需要。三是适应职能需要。地方政府政务管理机构必须根据社会管理和行政事务的需要及其变化进行设置，会受到国情、政情、社情的制约和影响，必须适应地方政府职能转变而不断进行设置、调整和改革。四是职责异构。地方政府机构设置必须考虑适合地方社会管理和行政事务的需要，除财政、公安、民政、交通运输等一些共同必要机构外，应根据地方经济社会发展的实际需求对中央的一些机构进行合并设置或调整。

现阶段，我国地方政府政务管理机构的设置和构成，由于多种现实因素的影响，存在着三个突出的问题：一是机构设置的“趋同性”。即不同层级政府的职责、职能和机构设置高度一致，表现为“上下对口、左右对齐”，各级政府部门的机构名称、职责、政务管理内容、工作方式等高度趋同或趋近。例如，国家和省政府机构设置了发改委，而市（州）、县（区）则有发改局，财政、公安、民政、司法、农业、水利等多个部门机构更是完全一致或统一。二是机构设置的“随意性”。即以政务管理需要为由，随意增设二级机构或下属事业单位，划小行政区划和机构，随意增设临时机构等。例如，给部门内二级机构增挂事业单位牌子，把原有的建设部门划分为规划、城建、园林、环卫等多个部门，临时组成领导小组、指挥部、办公室等。三是机构设置的“趋多性”。即机构内部门职位设置越来越多，表现为部门副职职数大量增加。例如，一个县、乡级政府不仅有多个副县长、副乡长，还另设置县长助理、乡长助理若干名。

从政务管理机构设置后的管理实践过程和效果来看，“趋同性”“随意性”“趋多性”有其必要性、合法性和效用性，可以保障政务管理的政令得到执行和落实，保证政务管理的实际效率。但“全能政府”的弊病大量出现，机构臃肿、人浮于事，政务管理主体和职责模糊不清等严重影响着地方政府的政务管理。正因为如此，必须改革我国地方政府的机构设置和构成。随着我国改革开放和经济社会发展的变化，深化行政管理体制改革，转变地方政府政务管理职能，简政放权、优化政务管理服务，也必将大力推进地方政府政务管理机构设置的改革和调整，真正构建精简、统一、高效的地方政府政务管理机构。

三、地方政府政务管理的地位与职能

（一）地方政府政务管理的地位与作用

地方政府作为国家权力在地方区域的代表，是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体，其主要任务就是依法负责本行政区域内公共事务的组织与管理，在区域内的公共事务管理过程中占据着主导地位，发挥着政务管理主体的作用。这主要包括以下几个方面：

第一，地方政府政务管理是实现国家政治统治的基石。每一个国家划分行政区域、设置地方政府的直接目的，就在于通过地方政府有效的政务管理，保证国家宪法、法律和政令的贯彻实施，实现和维护各个区域的社会稳定与发展，而各个区域的稳定和发展又为全国的政治稳定和社会发展创造了条件，做出了必要的贡献。局部既是整体的必要组成部分，也是整体成立和保持的基石。所以，地方政府实施有效的政务管理就为国家的整体治理、实现整个国家的良好统治奠定了基石。

第二，地方政府政务管理是实现社会民主政治的基础。当今时代，民众享有广泛的参政、议政、监督政府政务管理的权利，即参与地方乃至国家的政治生活和社会事务管理，而这种参与主要发生在地方政府管理层面，地方政府政务管理已经成为民众参与政治的最直接的舞台。地方政府在政务管理活动过程中，充分遵从民众意志，反映和维护民众利益，接受民众监督，开展好各项政务管理活动，就有助于推动和促进整个国家的社会民主政治发展，有助于实现社会的“善治”和整个国家的社会稳定。

第三，地方政府政务管理是提供社会公共产品与公共服务的活动。众所周知，地方政府作为一个责任型政府或者服务型政府，其主要职责就是为人民提供公共产品和公共服务。地方政府的政务管理也就是地方政府各个行政机构，为满足和保障民众的公共利益而开展的提供公共产品和公共服务、管理社会公共事务的活动。通过各级地方政府的政务管理，国家可以有效地为全国各个区域民众提供必需的基本公共服务，满足社会需要，有利于实现国家公共管理的完整性和统一性。

第四，地方政府政务管理是创新社会管理的源泉和实现地。地方政府各项政务管理涉及社会公共事务的各个方面，直接面对民众，更容易发现和看到与民众意愿、要求之间的差距或矛盾，以及在社会管理过程中体制机制存在的问题及弊端。因而地方政府及其管理者更具有改革的原动力，更清楚应改革和创新政务管理的哪些方面、哪些方式，以适应和符合社会管理的需要与发展。同时，中央政府也常把地方政府作为政务管理改革创新的试验基地，进行改革创新试验，这都使得地方政府政务管理领域成了改革和创新的源泉和实现地。

第五，地方政府政务管理是市场经济秩序的重要维护渠道。地方政府是维护社会主义市场经济秩序的实际操作者，地方政府政务管理是维护社会主义市场经济秩序的重要渠道。地方政府通过制定、运用法律法规和政策制度，实施有关政务管理活动，就能够有效规范本区域市场经济主体的经营行为，限制和纠正各种不正当的经营行为，打击和制裁各种非法的经济行为，为本区域创造和维护一个公平竞争的市场秩序。

（二）地方政府政务管理的职能与转变

地方政府的各个机构部门都对应着一定层级和区域内的社会事务，都承担和履行着一定的政务管理职能。

政务管理职能亦称行政管理职能，是与政府建立同时产生并伴其始终的基本问题之一。它指的是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政务管理职能体现和规范着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。地方政务管理职能则是国家政务管理职能的组成部分，是地方政府政务管理职责和功能的总称，其核心职能是服务，即向区域内公众提供和保证基本的公共服务。现阶段，学界对政府政务管理职能的理解和阐释不尽相同。有观点主张，从广义层面理解和阐释地方政务管理职能，即包含政治、经济、文化和社会管理等方面的职能，显然，这样的阐释过于宽泛。由于地方政府是国家出于地域面积、人口数量和实现社会有效管理而设置的，其主要职责是完成对地方社会事务的公共管理，因而狭义层面的理解与阐释更符合地方政府政务管理的实际。从狭义层面理解，地方政府政务管理职能主要有以下几个方面：

第一，经济调节职能。这是指地方政府为了本区域经济发展，对社会经济活动进行规范和调节的职能，其作用是为地方经济发展提供良好的宏观经济环境。这主要包括：制定具体的实施政策措施，确保中央政府的宏观调控政策执行和落实；合理选择和控制地方经济发展的速度，避免盲目追求“高速度”，减少地方经济波动，实现地方经济稳定；调整优化地方经济结构，发挥地方特色优势、突出重点，实现本区域经济的良性运行；制定和实施多种相关制度，以多样形式调节收入分配，以促进社会公平。

第二，市场监管职能。这是指地方政府按照社会主义市场经济发展的要求，对本区域市场进行监管的职能，其作用是为地方经济发展建立和维护一个统一、开放、竞争、有序的市场体系。这主要包括：制定各种地方法规和市场规则，规制一切市场主体和市场行为，营造地方公平、公正、公开、有序的市场环境；监控市场物价，及时调控市场价格；依法制止市场垄断行为，打击非法谋取暴利、制假售假和商业欺诈等侵害消费者利益的行为；建立健全地方社会信用体系，实施信用监管和失信惩戒制度，营造“守法、讲信、守信”的市场经营氛围；加强地方监管机构和执法队伍建设，不断提高市场管理水平。

第三，社会管理职能。这是指地方政府制定社会政策法规，依法管理地方社会事务的职能，其作用是通过整合社会资源、动员社会力量、化解社会矛盾、维护社会秩序、提供公共产品和公共服务，为民众提供安居乐业的社会生活环境。这主要包括：保障地方民众享有宪法规定的政治、经济、文化和各项社会权利，推进基层自治；加强地方社会治安综合治理，依法惩处各种违法犯罪活动，维护地方安全秩序；健全完善地方各种突发事件应急机制，妥善处理各种利益矛盾和群体性事件；严格地方安全生产监督管理，做好防灾、减灾工作。

第四，公共服务职能。这是指地方政府制定地方性政策措施，满足民众社会公共需求的职能，其作用是地方政府直接或间接地为地方民众提供基本而有保障的公共产品和公共服务，大力提升民生服务水平。这主要包括：强化服务民生意识和责任，大力解决民众公共服务需求与政府公共服务供给不足、分配不公的矛盾，提高基础性公共服务水平；深化政府职能转变，解决市场经济体制发展完善与政府职能僵化滞后之间的矛盾，提升经济性公共服务能力；加强和创新社会治理，协调平衡社会不同群体间的利益矛盾，维护社会公平正义，提高社会性公共服务和公共安全服务水平。

第五，环保职能。这是指地方政府按照国家法律和地方性法规来保护地方环境的职能，其作用是地方政府确保宪法、环境保护法等各项有关环保法律落实到位，为地方社会经济发展和民众生活创造和维护一个良好的环境。这主要包括：健全完善地方相关法规，强化环境保护责任，加大对地方政府领导人和环保执法人员的责任追究；改革地方政府绩效考核机制，加大环境保护考核权重，严格环保“一票否决”和其他奖惩制度；加强地方环境污染治理和环保监督管理；加强社会监督和公众参与环境治理，完善公众问责制。

必须明确的是，地方政府政务管理职能不是一成不变的，而是随着社会的变化发展转变的。特别是在中国社会转型发展的现在，地方政府向“服务型政府”转变，必须着力改变原来地方政府政务管理过程中存在的“越位”严重、市场监管“失位”、社会管理“缺位”、公共服务职能不强、环境保护“错位”等弊病，深化转变政府职能。党的十七大、十八大报告都明确指出，转变政府职能，主要是深化行政管理体制改革，建设服务型政府。要通过转变政府职能，使地方政府变为廉洁政府、勤勉政府、亲民政府、廉价政府、效能政府，实现地方政府为人民服务、增进人民福祉与高效社会管理的统一，对中央政府负责与对本区域民众负责的高度统一。