2.2 CCUS纳入公共财政体系的理论分析

公共财政是满足公共需要而进行的政府财政收支活动。鉴于CCUS在大规模减排、国家地位中体现出的重要作用，政府需要将其纳入公共财政的重点支持范畴；此外，CCUS的公共产品特征和外部性问题，导致市场在配置资源过程中出现失灵；目前CCUS发展中遇到的资金和技术的困难，都必须通过公共财政政策来矫正。因此，依靠公共财政的力量能保障CCUS的发展。

2.2.1 CCUS的属性

2.2.1.1 CCUS具有准公共产品的特征

根据公共产品理论，准公共物品是介于私人物品和纯公共物品之间的混合产品。相对于纯公共物品而言，它的某些性质发生了变化。按照公共性的强弱可将准公共物品分为三类：接近纯公共物品的准公共物品、接近私人物品的准公共物品以及中间性准公共物品。

CCUS是为了减缓温室气体排放，缓解全球气候和环境危机而新兴的一个行业，它的本质是把二氧化碳从排放地分离出来，运输到存储地进行封存，使二氧化碳与大气隔绝，达到有效减少碳排放的目的。从缓解温室气体排放的意义上讲，它的消费具有非排他性、非竞争性和非分割性，是纯公共品。具体体现在以下三方面：

（1）CCUS减少了大气中的碳排放，使人们生活在新鲜的空气与和谐的自然环境中。它的消费过程中产生的利益由全人类共同占有，要将一些人排斥在消费过程之外，不让他们享受新鲜的空气是不可能的，具有非排他性。

（2）CCUS改善了大气质量和环境，增加了人类的福利，发展CCUS产生的费用以及人类从中得到的好处不会因为人口的增加而改变，具有非竞争性。

（3）CCUS是为抑制全球气候变暖而兴起的行业，实现的减少二氧化碳排放的效用由全人类共享，是不可分割的。

CCUS在实现控制CO2温室效应、缓解气候危机的同时，还有一个功能是对CO2进行再利用，实现CO2的效应从负外部性向正外部性转化，一方面能将CO2作为生产系统副产品加以利用，另一方面能弥补CCUS的巨大费用。从这个意义上讲，它具有某些私人产品的性质，它的消费过程是充满排他性、竞争性的。

综合上述分析，可以看出：从改善人类生存的气候环境的角度来看， CCUS是纯公共品；从CO2再利用方面显现的私人产品特征来看，CCUS在这个环节表现为私人产品。因此，CCUS的公共产品性质可以定义为：CCUS是介于纯公共产品和私人产品之间的混合产品，即准公共品。

2.2.1.2 CCUS的发展目标具有明显的外部效应

联系外部性理论，CCUS作为准公共品的发展目标具有明显的外部效应。CCUS的发展目标及所体现的外部效应分析如下。

（1）CCUS的发展目标。

顺应绿色低碳发展国际潮流，低碳发展已经成为我国经济社会发展的重大战略和生态文明建设的重要途径。在此背景下，我国发展CCUS主要有以下三个目标：

一是，作为有效控制温室气体排放的重要措施，发展CCUS能减少大气中的二氧化碳排放量，有利于缓解气候变暖进程，改善气候环境，保证可持续发展的人口、资源、经济、生态环境。发展CCUS是我国深度参与全球气候治理的主要体现，为维护全球生态安全做出的新贡献。

二是，对CO2进行再利用，体现在两个生产领域：①在实现二氧化碳封存项目中的CO2－EOR（二氧化碳驱替采油）、CO2－EGR（二氧化碳驱替采天然气）、CO2－ECBM（二氧化碳驱替采煤层气）等能有效提高油气田的采收率，既达到了封存部分二氧化碳的目的，又增加了化石能源的有效开采量，延长不可再生能源的使用年限，促进能源的可持续发展；②把CO2作为生产原料进行资源化和规模化再利用，最终将其转化为生产产品如化肥、二氧化碳降解塑料等出售给消费者，能获取利润弥补部分生产成本，为实现CCUS的商业化运用提供资金支持。

三是，作为碳存量治理最有潜力的和最具实效的减排手段，CCUS是未来减少温室气体排放的重要战略选择，决定着未来世界减排技术市场的战略布局，有着让我国占领减排技术制高点的机遇，能极大提升我国低碳技术的竞争力，对发展低碳经济有重要的战略意义。同时保障着我国的能源安全，为我国经济发展和社会进步提供稳定的国际环境和政治保障。

（2）CCUS发展目标的外部效应。

CCUS项目的发展，既可能产生正的外部效应，又可能带来负的外部效应。

一方面，它具有以下的正外部效应：①CCUS作为CO2减排不可缺少的重要手段，实现了我国温室气体减排目标，发挥着缓解气候变暖、净化空气、抑制极端天气状况、避免因气候恶化引起的环境和地质灾害、改善气候、美化自然环境的作用，有利于建立可持续发展的生态环境和人居环境，从而实现经济、社会的协调发展；②CCUS项目中二氧化碳驱油技术的运用，极大提高了稠油油藏、煤层气和天然气的采收率，提高了能源利用效率，从一定程度上缓解着能源危机，促进我国能源的可持续发展；③CCUS作为气候变化战略的重要措施，它的发展对于促进低碳经济发展，提升和展示国际政治地位具有至关重要的战略作用。

从上可知，CCUS带来的好处并非由经营者独占，而是由整个社会共享，且它的价值不可估量。然而在CCUS的价值实现过程中，经营者从消费者处获得的报酬远远低于其生产成本，他们为自身创造的价值远低于给社会和他人创造的利益，造成成本大于收益的现象，产生了效益外溢问题。由于经营者不可能通过市场机制来补偿其生产成本，因而经营者生产积极性不高，进而导致资源配置的失衡。因此迫切需要政府公共财政资金的投入来弥补经营者的经济损失，最大限度地发挥生产积极性，保障CCUS的发展。

另一方面，CCUS也会产生负的外部性，这主要表现在CCUS的应用过程中存在系列风险，比如：可能存在运输产生的CO2逃逸风险、地质封存中的CO2泄漏风险，这些风险可能影响生态环境，并对人类生命和健康产生直接威胁。面对负外部性，要让经营者承担全部损失是不可能的，因为他们不会对自己的行为付出代价，而受损者却得不到补偿，因此由负外部性造成的损失不可避免地需要全社会来承担。

2.2.2 市场机制在CCUS领域的失灵

CCUS是一种准公共品，同时有明显的外部性特征，这些性质使市场机制在CCUS领域无法发挥有效作用，容易出现市场失灵现象。

（1）CCUS的公共产品属性。

根据前面CCUS的属性分析，CCUS具备缓解气候环境的纯公共产品特性，一般情况下私人无力介入或不愿介入，以等价交换为基础的市场机制无法发挥有效作用，存在大量“免费搭车”的现象，导致其出现了“公地的悲剧”。因此，当市场自我调节情况下无法解决公共产品外部性产生的资金缺口时，就需要由政府出面，建立一个能有效克服市场失灵、对CCUS生产资金实现补偿的公共财政机制，来弥补市场的失灵，实现CCUS的良性发展。

（2）CCUS的外部性特征。

就外部性而言，根据前面CCUS外部性分析的结论，对CCUS的正的或负的外部效应，仅仅依靠市场机制的调节作用，将不会达到帕累托最优的状态，因此需要政府承担责任，建立适合CCUS健康发展的公共财政政策。

（3）CCUS是全社会的公共需要。

根据CCUS的发展目标，它肩负着一些重要的使命：实现温室气体减排目标，改善人类气候环境；提高资源利用率，促进可持续发展；提升我国低碳技术竞争力，提升国际地位。这些职能体现了社会的共同利益，满足了全社会的公共需要。对于社会公共需要的产品，市场无法自发提供，只能依靠政府运用公共权力进行资源配置和扶持。

2.2.3 CCUS的发展需要公共财政介入

根据公共财政理论，由于市场机制在CCUS领域的失灵，CCUS的发展需要公共财政的支持。其原因体现在以下四个方面：

（1）CCUS的负外部性需要公共财政的干预。

由于市场机制对CCUS的负外部性调节的失灵，需要公共财政从制定综合政策的角度，对项目从不同方面进行规范、引导和调节。

（2）CCUS的正外部性需要公共政策的支持。

CCUS项目是最具潜力的碳减排项目，参与企业所获得的私人收益小于社会收益，具有明显的外部性，加之项目本身成本高昂，收益在未来实现并且不可测定，使得企业在项目进行过程中动力不足。因此迫切需要政府公共财政政策的支持，发挥企业的积极性，推动CCUS的发展。

（3）公共财政政策是我国发展CCUS，实现碳减排目标的有力工具。

我国已于2009年11月26日正式向世界公布我国的减排目标，即到2020年我国单位GDP（国内生产总值）二氧化碳排放量将比2005年下降40%～45%。发展CCUS项目对实现这一目标意义重大。因此，必须通过公共财政政策工具对CCUS项目进行扶持，通过税收减免、政府投资等积极的财政政策，鼓励该项目的发展。

（4）公共财政政策工具的灵活性促进CCUS的发展。

公共财政政策工具极具灵活性，在促进CCUS发展的公共财政政策中，可以通过使用财政补贴、政府直接投资等直接支出的方式和采取税收优惠、税收微调等相机决策的政策支持CCUS项目的发展。