2 CCUS纳入公共财政体系研究的基本理论

2.1 相关理论基础

把CCUS纳入公共财政体系研究，首先需要依据公共产品理论和外部性理论界定CCUS的属性，并联系公共财政理论分析将CCUS项目纳入公共财政体系的理论性和现实必然性。然后通过投资乘数理论和税收原则理论分别阐述公共财政支出政策中政府直接投资产生的巨大效用和公共财政收入政策中税收的作用。本书运用的主要理论如下：

2.1.1 公共产品理论

公共产品（Public goods），又称为公共物品，或者公共品。公共产品的定义是美国经济学家萨缪尔森在20世纪50年代完成的。在此之前，英国苏格兰哲学家大卫·休谟于1739年在他的著作《人性论》中通过论述“公共草地排水”的问题表达了个人在公共利益维护中的局限性，以此说明国家和政府解决公共性问题的必要性。1776年，英国苏格兰哲学家、经济学鼻祖亚当·斯密在《国富论》中深入考察了政府的职能问题，认为国防、警察等制度是需由君主提供的。

继大卫·休谟和亚当·斯密之后，瑞典经济学家林达尔于1919年在他的博士论文《公平税收》中，使用了“公共产品”这一词语。他在吸收维克塞尔关于征税中公共产品公平性问题及公共产品供应的投票思想的基础上，构建了一个类似于私人物品竞争性均衡的公共物品均衡模型，称为“林达尔均衡”。

1954年，萨缪尔森在《经济学与统计学评论》上发表了《公共支出的纯理论》一文；1955年，他在该期刊上又发表了《公共支出理论的图式探讨》。这两篇文章的相继发表，标志着萨缪尔森完成了对公共产品的经典定义，解决了公共产品理论的一些核心问题。作为第一个给予公共产品定义的经济学家，萨缪尔森对社会产品进行了严格区分，在划分公共产品和私人产品的同时还提出了纯公共产品的概念。此外，他还对公共产品和私人产品的最优化公共供给问题进行了比较分析，建立了公共产品和私人产品局部均衡模型，确定了两类产品的最优供给点。

根据萨缪尔森对公共产品的定义，公共产品的概念可以理解为：公共产品是相对于私人产品而言，具有消费或使用上的非排他性和非竞争性的产品。公共产品具有三大基本特征：一是非排他性，即此类产品在消费过程中所产生的利益不为某一消费者所专有，某消费者对它的使用不会排斥其他人对它的使用，它的消费不具有排他性；二是非竞争性，即对同一个公共品，消费者数量增加不会造成此产品生产成本的增加，每一消费者引起的社会边际成本为零，也就是说一些人对这一产品的消费不会影响其他人对它的消费，受益对象之间不存在利益冲突，它的消费不具有竞争性；三是非分割性，即公共产品是为全社会提供的，它的效用是全社会成员共同享用、共同受益的，其消费效用是不可分割的。关于公共产品的供给，通常情况下，满足非排他性和非竞争性的公共产品（或叫纯公共品）由政府或社会团体提供；私人产品由市场提供；而介于公共产品与私人产品之间，具有非排他性或非竞争性单项特征的混合产品（或者叫准公共产品）可以由政府或社会团体提供，也可以由市场提供。

在萨缪尔森完成公共产品的经典定义，形成公共产品理论后，美国经济学家马斯格雷夫、蒂鲍特和布坎南继续对公共产品理论进行研究，促进了该理论的进一步发展。20世纪50年代末，现代公共经济学的先驱——马斯格雷夫在其著作《财政学原理：公共经济研究》一书中第一次使用了“公共经济学”概念，并运用三分法将社会产品分为公共产品、私人产品和有益品三类，认为有益品是政府强制消费的产品。布坎南提出了“俱乐部产品”概念，把一些人能消费，而另一些人被排除在外、不能消费的产品界定为“俱乐部产品”，从“共同拥有”产品的角度研究了产品的集体供给方式，得出俱乐部产品可以涵盖所有产品类别，达到规模最优，从而解决了公共产品的复杂性问题。蒂鲍特则是最早在理论上阐述地方财政竞争思想的经济学家，他在1956年发表的《地方支出的纯粹理论》中提出了“以足投票”理论，同时表明，分权决策可以自动实现地方公共物品配置上的帕累托效率。

2.1.2 外部性理论

外部性亦称外部成本、外部效应（Externality）或溢出效应（Spillover Effect），是指某个经济主体（个人消费或企业生产活动）对另一经济主体（个人的效用或企业的生产活动）产生的原非本意的正的影响或负的影响。如果人们的行为对他人产生的影响是有益的，我们称正外部性（或称正的外溢、外部经济、正外部经济效应），此时的边际社会收益大于边际私人收益，边际社会成本小于边际私人成本；如果对他人的影响是不利的，则称为负外部性（或称负的外溢、外部不经济、负外部经济效应），此时边际社会收益小于边际私人收益，边际社会成本大于边际私人成本。

外部性理论是经济学的重要理论。该理论由经济学家马歇尔提出，经过庇古、科斯的发展，成为新古典经济学的重要研究范畴，也是新制度经济学的重要研究内容。

1890年，马歇尔在发表的《经济学原理》中分析企业扩大生产规模的两大原因时，第一次提到了“外部经济”和“内部经济”两个概念，他认为企业扩大生产规模“一是有赖于这工业的一般发达的经济”（即外部经济），“二是有赖于从事这工业的个别企业的资源、组织和效率的经济”（即内部经济）。他得出了“第一，任何货物的总生产量之增加，一般会增大这样一个代表性企业的规模，因而就会增加它所有的内部经济；第二，总生产量的增加，常会增加它所获得的外部经济，因而使它能花费在比例上较以前少的劳动和代价来制造货物”的结论，之后外部性理论开始快速发展起来。

1920年，庇古在《福利经济学》一书中运用边际分析方法，从社会资源最优配置角度出发，提出了边际私人净产值和边际社会净产值，私人边际成本和社会边际成本的概念。对外部性问题，庇古提出通过“庇古税”来实现外部性内部化，即政府应对边际私人收益小于边际社会收益的部门实施补贴，对边际私人成本大于边际社会成本的部门进行征税，使社会福利达到最大化状态。庇古扩充了马歇尔的“外部经济”概念，正式建立了外部性理论。他从福利经济学的角度系统地剖析了外部性问题，提出了用税收和补贴两种手段实现外部性内部化。

1960年，科斯在其论文《社会成本问题》中以“庇古税”为背景，针对“庇古税”的“单向性”，提出了外部性的“相互性”。他提出了“科斯定理”，试图通过市场方式解决外部性问题。科斯认为对理性经济人来说，由于协商的交易费用为零，在产权明确界定的情况下通过自愿协商就可以解决外部性问题，得到最优方案，达到帕累托最优，此时，政府既不需要介入，也不需要税收和补贴手段，庇古提出的政府干预在这种情况下是没有必要的；在交易费用不为零时，政府干预是有必要的，但需要比较各种政策手段的成本收益来确定采取市场化的解决方案还是政府干预方案。“科斯定理”实现帕累托最优的前提条件是协商成本为零、产权自由交换、自愿协商，但这些条件在实际生活中很难满足。比较而言，庇古理论蕴含的“谁污染、谁治理”的原则，更能体现产权正义，也更符合现实经济的运行。

2.1.3 公共财政理论

公共财政理论认为由于存在市场失灵，必须靠市场以外的力量——政府来弥补市场的缺陷，通过财政收支，集中社会资源，提供市场不能提供但必须满足公共需求的公共产品。

公共财政理论发展的源头可以追溯到18世纪70年代。1776年，西方经济学鼻祖亚当·斯密发表《国富论》。书中提出了国家税收要坚持的“公平、确定、简便和征收费用最小”四原则和国家在支出方面要遵循“量入为出”的准则，并提出财政追求的最高目标应是廉价政府。这部著作被恩格斯认为“创立了财政学”。

20世纪30年代，西方国家经历了世界经济危机。针对经济危机出现的市场自由支配出现的系列问题，经济学家凯恩斯提出只有依靠政府才能改正市场的缺点。他强调财政的作用，认为财政支出可以形成社会有效需求，弥补自由市场的有效需求不足。“财政学派”由此诞生。

20世纪70年代，西方国家出现了“滞胀”。以弗里德曼为代表的众多经济学家认为国家干预抑制了市场活力，“财政最重要”政策受到攻击。以布坎南和图洛克为首的经济学家把财政作为公共部门经济，从市场失灵理论角度研究了公共产品问题，并根据公共产品的特性进一步提出此类产品难以进行市场交易，需要政府介入且在政府介入后公共支出将不断膨胀。

1959年，现代财政学之父马斯格雷夫在其经典著作《财政学原理》中对政府如何配置资源和满足各种社会需求进行了深入的分析，认为政府有重要的经济作用，并把政府的经济作用或财政的职能分为资源配置、收入分配和宏观经济稳定三种。

根据公共财政理论成果，可以对公共财政概念及内涵做出明确的描述。公共财政是国家或者政府为全社会提供公共物品和公共服务的分配行为，它既是一种与市场经济相对应的财政类型，也是与市场经济相适应的财政模式。它具有公共性、法制性、非营利性、调控性的特征。

（1）公共性。

公共财政把满足社会公共需要作为国家财政活动的主要目标或基本出发点，需要为全社会提供公共产品和公共服务。在此目标的指导下，一切公共财政支出活动的安排都是围绕社会公共需要来进行公共性支出。

（2）法制性。

财政职能作为国家的一种职能，是由政府直接进行的。在市场经济条件下，政府的各项活动是通过立法程序规定，受到法律的约束的。因此，一切政府的财政活动也具有法制性。

（3）非营利性。

营利性是市场机制下私人参与市场活动的动力来源。对具有弥补市场机制失效功能的公共财政来说，一切活动都以满足全社会的公众需要为目的，具有非营利的特征。

（4）调控性。

公共财政是政府进行宏观经济调控的一个重要手段。根据经济体的不同运行情况，政府会实施积极或稳健的财政政策，实现对宏观经济的调控。

公共财政的基本职能体现在三个方面：资源配置、收入分配和稳定经济。

（1）资源配置职能。

资源配置是将有限的社会资源组合起来，达到优化结构的目的。资源配置的最终目标是通过资源的最优组合，产生最大的社会效益和经济效益，实现最优配置。在市场经济条件下，市场这只“无形的手”在资源配置中起着基础性作用，但由于市场失灵，市场无法实现最优的资源配置，因此需要借助政府这只“有形的手”在市场失效的领域发挥作用，达到资源的最优配置。

资源配置职能是政府为了弥补市场缺陷，通过税收、财政收入、财政支出等手段，引导社会资金流向，为社会提供公共产品或服务，对全社会的资源进行合理配置，以实现最大的社会经济效益。

（2）收入分配职能。

收入分配职能是政府运用税收、财政收支、转移支付（如：社会保障支出、救济支出和补贴）等手段，将社会财富对社会成员之间初次分配的结果进行再调节，实现公平的收入分配。

在市场化条件下，社会财富在社会各成员之间的初次分配是根据个人财产多少与对生产所做的贡献大小来进行的，这种分配方式有利于提高效率，但会造成社会成员间过大的收入差异，拉大贫富差距，造成过高的基尼系数，不利于社会的公平与和谐。为形成合理的收入分配格局，政府需要对初次分配结果进行再分配，在实现经济公平的同时维护社会公平。

（3）稳定经济职能。

稳定经济职能是通过财政政策的实施，实现充分就业、物价稳定、经济增长与国际收支平衡等目标。根据宏观经济状况的运行情况，政府采取相机抉择的财政政策来调节经济。当社会总供给大于社会总需求时，采用增加财政支出和减少税收的扩张性财政政策，来增加总需求，防止经济衰退；当社会总供给小于社会总需求时，采用减少财政支出和增加政府税收的紧缩性财政政策，来抑制总需求，防止通胀。在总供给和总需求基本平衡，但结构性矛盾比较突出时，实行趋于中性的财政政策。

此外，公共财政还具有监督管理、支持创新、培育市场、保持经济稳增长等职能。

就我国改革开放40年的实践历程来看，伴随着我国经济从计划型向市场型的转化，我国财政体制也在不断完善。1992年，党的十四大的召开确立了我国经济体制改革的目标是建设社会主义市场经济。随着我国经济体制改革目标的确立，财政学界开始认识西方公共财政理论，探索我国公共财政改革的方向。1998年，全国财政工作会议提出要在我国建立公共财政基本框架的目标。在此基础上，财政部在1999年明确提出要在我国建立公共财政框架。2000年，在党的十五届五中全会上，明确了“十五”时期财政改革的重要目标是在我国建立公共财政框架。2003年，在党的十六届三中全会上，提出要“健全公共财政体制”。2007年，党的十七大报告提出要“完善公共财政体系”。2012年，党的十八大报告指出要“完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系”。2017年，党的十九大报告进一步提出要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，为国家现代财政制度建设指明了前进方向。随着公共财政体制的完善，我国公共财政理念已经深入人心，公共财政体制框架已逐步建立起来，我国的公共财政改革和建设已经取得了重大成效。

2.1.4 投资乘数理论

投资乘数理论是在乘数理论的基础上发展起来的。乘数理论最早是由英国经济学家卡恩在《国内投资与失业关系》中提出的，他用新投资引起的就业总量与新投资直接引起的初始就业量之比来表达乘数的概念，以说明新投资对就业的刺激作用。在这之后，英国著名经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯（John Maynard Keynes,1883—1946年）在《就业、利息和货币通论》中用乘数理论来说明投资变化和收入变化的关系，进一步完善了乘数理论。我们把凯恩斯的乘数理论称为投资乘数理论。该理论对西方国家制定经济政策有重要的指导作用。

经济学中的乘数原理指的是经济中某一变量的变化经过一系列连锁反应后引起的另一相关变量成倍数的变化。乘数原理是现代宏观经济研究中的重要分析工具，在凯恩斯经济学理论和政策主张中占据重要地位。凯恩斯定义的投资乘数是，“当总投资量增加时，所得收入增量将k倍于投资增量”（凯恩斯， 1981）。这里的k指的就是投资乘数。

凯恩斯的投资乘数理论是在社会总收入与总消费一定的基础上，基于边际消费倾向而产生的宏观投资理论。他的投资乘数理论认为：在一定的边际消费倾向下，新增加的一定量的投资经过一定时间后，可以带来收入与就业量数倍的增加，或者导致数倍于这笔投资的国民收入的增加。

所谓边际消费倾向是指收入与消费之间存在的一种比例关系，用MPC表示，边际消费倾向（MPC）＝消费增量/收入增量，即：MPC＝△C/△Y，取值范围为［0,1］。意思是：随着收入的增加，边际消费倾向是递减的，也就是说，消费支出是随着收入的增加而增加的，但是消费支出增加的幅度小于收入增加的幅度。

投资乘数理论用数学公式表达为：

由于在两部门经济中，有：

Y ＝C + S

（Y——国民收入；C——消费；S——储蓄）

转换为两部门经济中产品市场均衡条件是投资I等于储蓄S，即：

Y ＝C + I

两边增量为：

对式（2.2）两边同时除以△Y，得到：

1 ＝△C/△Y + △I/△Y

整理得到：

△I/△Y ＝1 － △C/△Y

用1除以△I/△Y，得到：

将式（2.1）代入式（2.3），得到：

再把式（2.4）带入式（2.3），得到：

△Y/△I ＝K

则有：

式中：

△Y——新增的国民收入，K——投资乘数，△I——新增的投资

式（2.5）要表达的含义是：当总投资增加时，国民收入的增量将是投资增量的K倍。

以上便是凯恩斯乘数理论所要表达的内容，该理论表明：投资尤其是政府财政投资会对经济发展产生巨大的效应，许多国家在制定宏观经济政策时常常把投资乘数作为政府投入某行业能使该行业产生多大效果的重要参考依据。因而，在解决经济社会发展过程中遇到的问题时，很多政府的做法是采用增加政府投入或补贴的扩张性财政政策来刺激社会经济或行业内经济的发展。比如为使经济增长，采取加大对公共物品的投入和供给的措施就是运用投资乘数理论的实践。

凯恩斯认为，当存在私人投资不足的情况时，政府可以通过增加财政支出、扩大公共工程建设投资等方式来弥补私人投资的不足，促进经济的快速平稳发展。但是，从长期来看，一味增加政府的支出又会产生挤出效应，使私人投资减少。在投资乘数越大时，产生的挤出效应越大。所以，在运用投资乘数效应时，应充分考虑投资的环境和投资质量。一般来说，从一个行业的运行轨迹来看，政府投资在行业的发展初期作用是巨大的，不仅能有效推动新兴产业的发展，还对私人投资产生示范效应，带动资本的进入，从而促进行业的快速发展。

按照凯恩斯投资乘数理论观点，对CCUS的发展来说，在该技术发展的初期阶段，政府投资会发挥巨大效用，这就需要政府发挥公共财政的支持作用，加大财政支出和政府直接投资力度，同时带动私人资本的进入，促进CCUS的快速发展。随着CCUS技术的不断推广和成熟，到了该技术发展的中期或后期阶段，私人资本投资份额增大，考虑到政府投资产生的挤出效用，这时政府应慢慢从该领域中逐步减少投资，让行业过渡到市场中去，由市场决定它的发展。

2.1.5 税收原则理论

税收是国家为了满足社会公共需要，依据其社会职能，按照国家法律规定，参与社会产品的分配，并强制、无偿地取得财政收入的一种规范形式。它表现了国家与纳税人在征税、纳税和利益分配上的一种特殊关系，具有财政的职能（或称收入职能）、经济的职能（或称调节职能）和监督的职能。税收的核心问题是如何使税收关系适应一定的生产关系的要求。

税收原则理论起源于17世纪，英国古典政治经济学创始人、统计学家威廉·配第在所著的《赋税论》和《政治算术》中第一次提出了税收原则。1773年，经济学鼻祖亚当·斯密在其代表作《国富论》中提出了著名的税收四原则：平等原则、确定原则、便利原则、经济原则。19世纪，瓦格纳提出了“四端九项”原则：财政政策原则（收入充分原则、收入弹性原则）、国民经济原则（税源选择原则、税种选择原则）、社会公正原则（普遍原则、平等原则）、税务行政原则（确实原则、便利原则、节约原则）。

作为公共财政收入形式，税收的作用是在市场失灵时为纯公共产品或服务领域发挥作用，以补偿政府提供纯公共物品或服务所发生的费用。但是，政府提供的准公共物品或服务所产生的费用不能全部由税收进行补偿，否则会加重全社会成员的负担，导致社会经济效率低下。