2.4 限制开发区域配套政策的基本导向和设计重点

限制开发区域的“限制开发”包括两个方面：经济开发的地域限制性和经济开发活动类型的限制性。但“限制”开发，并不是限制所有的开发活动，更不是限制区域发展，适宜的发展是被允许的，是被鼓励和支持的，也是增强自我发展能力所要求的。限制开发区域承担的任务包括：增强生态服务功能和保护区内的农业生产力；实现区域内居民的福利与全国其他地区保持同步增长。

2.4.1 限制开发区域配套政策制定原则

2.4.1.1 发挥政府主导作用

限制开发区域生态环境属于典型的公共物品，具有“非排他性”和“非竞争性”特征，政府应在生态保护方面发挥主导作用，通过制定相关配套政策，支持区域生态环境保护。

2.4.1.2 强化区域主体功能

限制开发区域配套政策的制定，如财政转移支付、生态补偿、特色产业扶持、生态移民等政策的制定，都必须体现服务区域生态功能和农业功能的原则。坚持生态环境优先和农业发展优先，绝不能用局部发展去损害全局利益，绝不能再走“先开发、后保护，先污染、后治理”的老路。

2.4.1.3 基本公共服务均等化

作为经济发展相对落后、地方财力十分匮乏的区域，限制开发区域维持基层政权的正常运转、提高地方公共服务水平、保护区域生态环境等工作往往会受到地方财政收入水平的限制。加上这些地区资源开发又受到主体功能定位的限制，吸引外来投资、发展特色产业十分困难。在这种情势下，会促使地方政府采取一些有悖于区域主体功能定位的非理性经济行为，从而影响区域主体功能的发挥。因此，限制开发区域配套政策的制定和实施，必须体现出有利于促进地区间基本公共服务均等化的原则，对地方政府和地区居民因保护生态环境和保障农产品供给所丧失的发展机会予以补偿。这样不仅能减轻人为活动给自然带来的巨大压力，还能充分体现发展为了人民、发展成果由人民共享的社会公平原则。

2.4.1.4 坚持因地制宜

由于我国不同类型限制开发区域生态环境保护或污染对整体环境的影响存在显著的差异，再加上不同限制开发区域的经济社会发展水平不尽一致，保护生态环境付出的代价和成本也不一样。因此，制定和完善限制开发区域配套政策时要更准确地把握特定区域的环境特征和经济社会发展水平等，因地制宜体现出政策的区域差异，合理地调整环境与经济社会关系，促进区域科学发展。

2.4.1.5 资源、环境、人口和经济社会发展相协调的原则

制定和实施限制开发区域配套政策，必须全面、系统、综合地考虑人口、资源、社会、经济、环境等要素，将资源、环境、人口和经济社会协调发展的要求渗透到各项分类管理政策的制定和实施中去，并促进各项政策有机衔接、相互作用，从而形成政策合力。

2.4.2 配套政策制定必须处理好的关系

2.4.2.1 限制开发与适度发展的关系

限制开发区域适宜的发展是被允许的。限制开发，意味着部分发展机会的丧失，可能会在一定时期内影响到区域发展的进度，但是发展终归要建立在适度开发、科学发展的基础上才可能得以持续。因此，从长远来看，限制开发其实也是为了更好地实现发展目标。因此，配套政策的制定要紧扣“保护优先、适度开发、点状发展”的原则。

2.4.2.2 主体功能与其他功能的关系

在限制开发区域内，尽管维护自然生态环境和保障粮食安全是其最主要的功能，但同时也并不排斥其他辅助或附属功能。限制开发区域既包括资源环境承载力较弱的区域，如水土流失区、石漠化区等；也包括重大生态安全区域，如水源地区、林区等；还包括粮食安全区域，如农产品主产区、农牧业区等。限制开发区域有限制开发的约束，但也拥有适宜开发的条件。如，在生态和资源环境可承受的范围内，某些区域也同样可以发展特色产业，适度开发矿产资源；某些传统产业通过技术升级换代，减少对环境的损害之后，也可以适当地予以保留。

2.4.2.3 点上特色产业发展和面上生态功能发挥的关系

限制开发区域在点上应依托特色优势资源发展特色产业，增强区域自身发展能力；在面上又必须充分发挥区域主体功能，维护生态环境和保障粮食安全。因此必须遵循生态环境和产业发展变化规律，对特色产业发展与生态环境保护进行优化整合，通过生态产业发展、生态产业化等手段和途径，实现二者的协调发展。

2.4.2.4 区域间提供保护与享受保护的关系

如限制某些地区发展，这些区域的利益必将受损，因此必须对这些区域进行生态环境补偿和公共服务补偿，加快建立和完善补偿机制，由享受保护地区，或者说受益地区对做出牺牲和贡献的区域进行适当补偿。

2.4.2.5 相对稳定与动态调整的关系

限制开发区域一经划定后，短时期内不宜随意更改或调整。但是，考虑到各地的实际情况，不必先将限制开发区的范围划得太大，可以先对部分国土进行主体功能区划分，然而再逐步扩大范围。此外，已经划定的限制开发区域，必须坚持保护优先。但随着环境承载力的增强，也可以逐渐地扩大开发范围。因此，配套政策的制定要充分考虑这一因素。

2.4.3 配套政策的基本导向和引导重点

限制开发区域资源开发受控，产业发展受限，地方财政收入和利用本地特色资源发展经济的权利受制约，以“内部”利益损失生产“外部效益”。划分限制开发区域是从更大区域、更广的视角去谋求发展，尤其需要根据其特殊区情，制定有针对性的、差别化的配套政策。

2.4.3.1 政策的基本导向

限制开发区域配套政策的制定，必须按照党的十八大和十九大精神和部署，坚持以科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照发挥政府主导作用、服务主体功能、促进公共服务均等化等原则，紧扣“保护优先、适度开发、点状发展”要求，以促进适度有序发展、优化资源要素空间配置、促进区域协调发展等目标，制定和实施分类管理的区域政策，逐步形成经济社会发展符合限制开发的主体功能定位的科学导向机制。

限制开发区域配套政策，必须符合国家主体功能区规划对其进行限制开发的政策要求，但在这一前提条件下，又应依据各个区域的实际体现政策的灵活性和自主性；既应对各项分类管理政策适时进行动态调整，又必须与中央区域政策和地方政策等衔接和协调。加大政策改革创新力度，把相关政策区域化和具体化，充分发挥政策在实现区域主体功能中的引领和推动作用；突出提高农产品供给能力和增强生态服务功能的政策重点，明确鼓励、支持以及限制和禁止性政策措施，通过激励性政策和空间管制性措施，引导区域按照其主体功能定位谋划科学发展；在配套政策制定和实施过程中，既要发挥各个单项政策独特的功效和作用，又必须促成不同类型的政策工具形成最优的政策组合，充分发挥政策的叠加效应，提高政策效率。

2.4.3.2 政策引导重点

限制开发区域面临的重大难题，是如何处理好生态环境保护和经济发展的关系，既增强区域的生态服务功能和提供农产品生产的能力，又促进区域又好又快发展和提高居民的福利水平。鉴于此，限制开发区域的政策引导重点如下：

一是形成规范的财政转移支付制度。限制开发区域生态和农业生产能力保护，要求加大对区域的专项财政转移支付力度，以促进生态恢复和环境保护。争取尽快将限制开发区域的经常性生态环境建设资金纳入中央政府财政预算，并保持资金增速度高于中央财力增速；限制开发区域应改善区域发展条件和提升公共服务水平，要求加大一般性财政转移支付力度，尤其是完善财力十分薄弱的部分基层政府的财政配套。完善中央和省两级财政转移支付制度，积极探索建立省以下财政转移支付机制。

二是建立和完善生态补偿机制。设立生态效益补偿专项基金，由中央财政直接拨付，用于限制开发区域的生态保护和修复。探索向水资源利用、水电开发、旅游开发等直接受益主体收取适当费用的方式来充实生态补偿基金。探索建立地区间横向补偿机制，明确受益方和受损方的权利与责任。建立健全保护生态和农产品生产的税收制度，完善生态环境补偿费征收制度，对限制开发的农业地区和生态地区进行生态环境补偿和公共服务补偿。

三是实行严格的土地管理制度。对限制开发区域土地用途、新增建设用地规模等严加控制。无论是土地使用控制标准，还是土地最低价格，都必须高于全国的平均水平。但对区域内特色产业发展，可适当放宽用地标准。

四是扶持和培育特色产业。在资源环境可承载的前提下，有选择地扶持和培育特色产业。明确强制性的产业准入标准，提高产业准入门槛。探索以财政补贴、税收优惠和金融扶持等方式鼓励和扶持特色优势产业发展。引导有悖于区域主体功能的产业关闭或外迁，探索实行“产业飞地”发展模式。采取生态标记等方式，支持区内绿色产业发展，并提高其市场竞争力。

五是引导人口平稳有序转移。加快制定科学的生态移民规划，设立生态移民专项基金，逐步提高其补助标准。从人口空间布局的角度，考虑人口的梯度转移与再布局政策。通过加大农村教育培训，提高农村人口人力资本水平，从长远考虑实施教育移民战略，即通过教育和培训，向外输出具有一定文化知识和专业技术的技能型劳动者，探索实行多方受益共赢的劳动力转移输出模式。建立起移民迁出地与迁入地的协作机制，完善土地、户籍、就业等政策。