2.3 限制开发区域配套政策的国际经验和国内实践

无论是生态补偿、扶持农业地区发展，还是支持落后地区开发，国外在长期的实践中都积累了可供借鉴的经验，其政策安排对我国限制开发区域配套政策的制定和实施提供了有益的启示和参考。

2.3.1 限制开发区域配套政策的国际经验

2.3.1.1 国外针对类似于限制开发区域的政策安排

（1）针对生态地区的政策安排

生态补偿实践在国外由来已久，许多国家和地区对此进行了有益的探索和实践，并根据不同补偿类型所提供的生态服务的种类及其作用的范围，实施差异化的补偿政策。

一是重要生态地区补偿。对重要生态地区，一般采用政府主导和市场主导两种补偿模式。生态基金、资源税、环境税、受益者缴纳补偿费等是政府主导补偿模式的主要资金来源；市场模式的生态补偿包括“生态保护指标交易”、生态标记、绿色偿付以及生态环境税收等。如，美国湿地保护中所采取的“占补平衡”；美国、欧盟实行的“绿色产品”认证；法国对水源区的补偿；哥斯达黎加对上游的森林保护付费；一些国家对水污染、大气污染、噪声污染、土壤污染、垃圾污染等进行征税，所得税款专项用于绿色环保。

二是流域生态补偿。最为典型的例子是在哥斯达黎加、厄瓜多尔、墨西哥、哥伦比亚等拉美国家开展的为“生态服务付费”。此外，美国纽约市为有效改善水质和水文条件，与其上游卡茨基尔流域之间实行了清洁供水交易，政府承担了大部分补偿资金，其余补偿基金由卡茨基尔流域下游受益地区的政府、企业以及居民共同承担，对上游地区进行补偿；欧盟跨越国境的易北河的生态补偿通过签订补偿协议，共同保护生态功能区的生态环境；德国为了实现地区公共服务均等化，其生态补偿采取由富裕地区向贫困地区的横向转移支付。

三是水源保护区的生态补偿。运营模式包括企业与民众间模式、政府与民众间模式、两级政府间模式。

四是农林生态补偿。如，美国为了保护耕地所推行的土壤银行计划（保护性退耕计划）和“保护性储备计划”；欧盟为保护农业耕地资源成立的欧共体农业环境项目；瑞士利用农业区的生态补偿区域计划等农业生态补偿；哥斯达黎加对造林、可持续的林业开采、天然林保护等提供林业生态补偿等；爱尔兰的造林补贴和林业奖励政策；加拿大实行“永久性草原覆盖恢复计划”；等等。

五是全球碳贸易。如欧盟实施了碳排放交易方案；美国依法约束环境容量和自然资源使用的限量标准和义务配额；澳大利亚的碳排放许可证交易；哥斯达黎加在国际碳汇市场出售林业碳汇；等等。

（2）支持农业地区的政策安排

国外对农业的保护程度相当高，其支持农业地区发展的政策值得我们借鉴。其支持农业发展的方式主要包括：

一是补贴政策。如，美国实行了生产灵活性合同补贴、土地休耕保护计划以及农业灾害补贴三种直补方式。欧盟采取了按种植面积补贴、休耕补贴、环境保护补贴三种直补方式。日本按照不同类型土地的农业生产成本差异，对农民实行直补。此外，还对与农业相关的工程建设和公用设施建设等进行直补。

二是支持政策。采取的主要方式有农业税收优惠、长期低息贷款等。如，德国联邦政府提供全额投资支持农村地区经济发展，联邦和州两级政府共同投资支持土地整治、水利建设、山区开发等；美国以财政拨款和信贷等支持农业现代化过程中的投资。

三是援助政策。如，美国政府援助农村的资金主要投向基础设施、农业科技与应用、农业信息咨询等。

四是公共政策。欧美国家普遍实行了支持农村发展的专项公共政策，以促进农村地区加快发展，缩小城乡差距。如，北欧覆盖城乡的社会福利制度，真正做到了让城乡居民享受到同等的社会福利。

五是立法支农。从不同角度、在不同程度上促进农业增效和农民增收。如美国把增加农民收入作为农业政策的主要目标；法国、加拿大等国也立法支持发展农业、保护农民利益以及促进乡村建设。

（3）促进落后地区发展的政策安排

在支持落后地区加快发展方面，国外普遍采用扶持经济、支持基础设施建设、对重大项目进行直接投资以及政策倾斜等方式。

一是实行税收优惠和财政补贴制度。如，美国联邦政府为符合投资条件的项目提供大约40%的投资补助，还扩大州和县（市）政府的税收豁免权；德国联邦政府将各州收取的消费税附加的生态税收中的25%划归各州，剩余部分则作为补助金由工业发达的州拨付给经济落后的州；为了支持南方加快发展，意大利对去南方新办工厂免征10年所得税；法国实行了多种形式的财政补贴和奖励制度，鼓励小城市工业和第三产业向落后地区转移。

二是实行财政转移支付。如，德国将全国增值税的30%～35%中的1/4专门分配给财力较弱的州；日本对“过疏”地区投资建厂企业实行部分税收减免。

三是采取金融手段。一些国家一般采取设立专项基金、提供政府担保贷款、政策性银行定向贷款等方式。如，欧盟的欧投行专为落后地区提供政策性贷款；意大利政府为南部新建、改建、扩建的企业提供优惠贷款；日本设立北海道开发金融公库等。

四是支持基础设施建设。如美国实施的田纳西河流域开发工程；意大利拨专款用于南方的基础设施建设；日本支持落后地区的生产性以及生活和文化性基础设施建设。

五是对重大开发项目进行直接投资。如，美国联邦政府投资支持田纳西河流域工程和阿巴拉契亚区域开发工程；哥伦比亚投资支持水电建设、流域开发工程；巴西专设“亚马逊投资基金”支持亚马逊地区开发工程；等等。

2.3.1.2 国际经验对我国限制开发区域配套政策制定的启示

国外生态补偿有相关财政、税收、金融等政策支持，有严格的法律作为保障，我国应充分借鉴这些有益经验，进一步完善限制开发区域的生态补偿制度，明确各利益主体的权责，规范、协调各利益补偿主体之间的关系；科学确定利益补偿标准，综合考虑机会成本和经济成本；选择多种补偿方式，实现生态环境服务的市场化；多渠道筹集补偿基金，确保生态补偿落到实处；完善政策法规，为生态补偿提供法律保障。

国外支持农业地区发展的相关政策，为我国农产品主产区的建设提供了有益的启示。应加大对农业的投入力度，增强农产品主产区农产品的生产能力；完善农业补贴政策，全面推开农业“三项补贴”改革，推进新一轮退耕还林补偿以及草原生态保护奖补制度；明确财政支农的投向和方式，重点投向农村经济发展和农业保护补偿性支出；依法保障对农业的长效投入，支持农业可持续发展。

国外支持落后地区发展政策的做法和经验，对推进我国限制开发区域建设的启示是：加强基础设施建设，改善区域发展条件；加大均衡性转移支付力度，并实行税收优惠或减免政策等，支持限制开发区域加快发展；加大对限制开发区域的投资力度，增强农产品和生态产品生产能力；根据区域资源优势因地制宜发展特色产业，增强区域“造血”功能；探索多种形式的补偿方式，对区域发展机会损失和利益牺牲予以补偿。

2.3.2 限制开发区域配套政策的国内实践

自主体功能区划实施以来，国内许多区域根据主体功能区划要求，并结合自身实际进行了大胆实践和有益尝试，积累了诸多经验，为我国限制开发区域配套政策的制定和实施提供了有益的启示。

2.3.2.1 典型省份重点生态功能区配套政策

（1）云南

云南省不断完善财政转移支付制度，特别是加大对一般性财政转移的支付力度，增强重点生态功能区的基层政府提供公共服务和服务民生的财力保障。积极探索建立生态环境补偿费征收机制和有利于生态保护的奖惩机制；政府支持省级重点生态功能区建设的投资主要用于增强生态产品生产能力，且省级支持的建设项目，适当提高省财政补助或贴息比例，降低市（州）财政投资比例，逐步减少县级政府投资比例；因地制宜发展矿产、水能、旅游、农林产品加工以及其他生态型产业；认真落实耕地和林地保护政策，严格林地用途管制，严格限制林地转为农用地和建设用地。增加用于维护生态功能的用地面积，减少建设用地面积，从严限制生态用地改变用途。加大支持天然林和水源涵养林保护等工程的力度，加强以自然修复为主的生态建设；加大对天然林保护、退耕还林、防护林、石漠化治理、湿地保护、陡坡地生态治理、草原保护、退牧还草等重点生态工程建设的资金投入，建立健全森林、水土保持生态效益补偿制度；实行稳妥的人口退出政策，通过工程建设移民、生态移民等有序外迁人口，促成区内人口分布与资源分布的匹配；加大扶贫开发整村推进力度，缓解区域性贫困；加强重点生态功能区应对气候变化的能力，构建功能强大的防护林体系，增加陆地生态系统的固碳能力，充分利用清洁、低碳能源。

（2）青海

青海省不断健全与三江源试验区发展要求相适应的生态补偿制度，发挥制度工程和技术补偿的综合效应。积极扶持生态替代产业，落实生态管护岗位。运用市场机制，以增量收益、基金认购、对口支援、社会捐赠等形式拓展生态补偿资金来源渠道；实行差别化产业政策，支持生态移民后续产业发展；在做好对农牧民补偿的前提下，鼓励以租赁方式将沙地、裸地、石砾地等发展成盐田及矿山等项目；形成有利于自然资源和农牧业物种资源保护的生态环境补偿激励机制；建立资源产权制度，试点探索建立全民所有自然资源管理体制和国土空间用途管制体制；完善资源有偿使用制度；探索建立国家公园制度。

（3）广西

广西区政府积极探索重点生态功能区转移支付办法，对享受转移支付范围和转移支付具体测算办法进行了完善，将《全国主体功能区规划》和《广西壮族自治区主体功能区规划》确定的限制开发的重点生态功能区所属县（市、区）以及根据石漠化、森林覆盖、重要河流流域等客观因素确定的、具有重要生态保护意义的引导类区域纳入转移支付之列。对国家和省两级限制开发区域以及省引导类所属县（市）转移支付的补助额测算办法为：以上年分配数为基数，按照财力缺口、石漠化防治、森林覆盖等客观因素对增量资金进行分配；对当年新增纳入转移支付范围的限制开发及引导类区域按客观因素进行排序并据此核定补助档次和补助基数，同时按照以上客观因素统一测算分配增量补助资金。建立和完善有利于环保的激励性政策，制定分类的污染排放标准，制定分类的排放许可制度，制定分类的水资源利用和水环境保护政策，加大水土保持和水生态保护与修复力度；拓展绿色生态空间，增加陆地碳的储存和吸收。

2.3.2.2 典型省份农产品主产区配套政策

（1）黑龙江

黑龙江省积极加大均衡性财政转移支付力度，加大农业综合生产能力建设投资；保障耕地数量和质量，明确基本农田的用途和位置；贯彻执行国家支持和保护农业发展的政策，保证各级财政对农业的持续投入，执行农业补贴制度，支持农产品主产区发展农产品加工产业；完善农产品主产区农业基础设施，推进农业结构调整和优化，控制和减少农业领域的温室气体排放，增强农产品主产区适应气候变化的能力。

（2）新疆

新疆区政府对国家级农产品主产区加大财政转移支付力度，农垦系统下属局、场参照农产品主产区的县（市）执行；政府投资用于农业和生态环境保护的力度不断加大，着重解决农业生态环境保护、农业基础设施建设和农业生产中的问题；严格控制农产品主产区建设用地规模，确保耕地和林地的数量和质量；逐步完善支持和保护农业发展的政策，加大强农惠农政策力度，健全农业补偿补贴制度；对进入农产品主产区的产业实行严格的环境准入标准，有效地保护耕地和保障农产品生产能力；加强农业基础设施建设，增强农牧业生产适应气候变化的能力。

（3）陕西

陕西省对生态保护和农产品生产贡献突出的区域，由省级财政实施补助奖励；政府预算内投资主要支持农产品主产区的发展，逐步加大用于农业生产的比例。对主产区内中央和省投资支持的建设项目，市、县（区）的投资比例要逐步降低；严控农产品主产区建设用地，禁止改变基本农田的用途和地块位置；引导耕地等农业生产要素集聚，主要向种粮大户、农业专合组织以及家庭农场集聚，通过适度规模经营提高农业生产效益；完善农业奖补制度，对地方政府和农户增产增收进行奖励，对主产区和农户种粮等利益损失予以补贴；适度开发利用水资源，满足基本的生态用水和农业用水需求量；开展气候变化对农业的影响评估。