第二节　改革开放初期国有企业领导体制的改革探索（1978—1992年）

1978年召开的党的十一届三中全会，开启了中国改革开放的历史新时期。党中央对社会主义初级阶段的基本经济制度的认识实现了历史性的飞跃，将全党和全国的工作重点转到以经济建设为中心的轨道上，通过经济体制改革，不断解放和发展了生产力。党中央将把国有企业改革作为经济体制改革的中心环节和重要任务，坚持解放思想、实事求是、循序渐进、积极探索，作出了一系列重要决策部署。

从1978年到1992年，是我国国有企业改革的初步探索阶段。这一阶段以协调政府与企业间、企业与职工间的权责及利益分配关系为重点，先后实施了放权让利、工业经济责任制、两步利改税、承包经营责任制等举措，力图通过浅层次的经营体制的变革，使企业获得相对独立的自主权，提升企业运营效率。这一阶段的国有企业领导体制发生了重大变革，以恢复厂长对企业经营管理领导权为起始，经历了从党委领导下的厂长负责制到厂长负责制的变更，国有企业党组织的地位作用也历经了从领导核心到保证监督，再到政治核心的变化过程，最终确立了企业领导体制“三句话”方针，即“充分发挥党组织的政治核心作用，坚持和完善厂长负责制，全心全意依靠工人阶级”。

一、恢复党委领导下的厂长负责制并在少数企业试行厂长负责制

1978年12月，党的十一届三中全会召开，实现了中华人民共和国成立以来党的历史上具有深远意义的伟大转折。我党全面重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线，并将工作的重点转移到社会主义现代化建设上来。全会同时作出了实行改革的历史性重大决策，重点提出了经济体制改革。之后，企业领导体制改革成为微观层面改革的突破口。

1980年1月16日，邓小平在中共中央召开的干部会议上，专门讲了企业领导体制改革问题，明确表示不赞成继续实行党委领导下的厂长负责制。同年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上发表题为《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，他指出：“有准备有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制，经过试点，逐步推广、分别实行工厂管理委员会、公司董事会、经济联合体的联合委员会领导和监督下的厂长负责制、经理负责制。”“过去的工厂管理制度，经过长期的实践证明，既不利于工厂管理的现代化，不利于工业管理体制的现代化，也不利于工厂里党的工作的健全。实行这些改革，是为了使党委摆脱日常事务，集中力量做好思想政治工作和组织监督工作。这不是削弱党的领导，而是更好地改善党的领导，加强党的领导。”邓小平指出：“考虑到这个改革对全国广大的基层党组织影响很大，现在还要广泛征求意见，到时机成熟时再作决定。”(35)

在这次讲话中，邓小平明确地指明了意图变革企业领导体制的原因。首先，是为了实现“工厂管理的现代化”。当时我国企业之所以普遍采用党委领导下的厂长负责制，是与计划经济体制下国营企业“单纯生产型”的特征相联系的，企业在很大程度上无须作出生产经营决策，且其经济活动状况与企业和职工的经济利益没有多少直接联系。而十一届三中全会后，企业的职能发生改变，放权让利的改革举措使企业由过去的“单纯生产型”经济单位逐步向“生产经营型”经济单位转变，企业履行职能的条件和所需解决的问题也与改革前有所不同，对企业的领导体制自然会提出不同的发展要求。其次，是为了实现“工业管理体制的现代化”。中华人民共和国成立后，我国建立起了计划性的、集中统一的工业管理体制，实行改革后，伴随着单一计划的经济体制逐步向社会主义市场经济体制转轨，我国的工业管理体制亦将发生重大的转变。为适应这种新的现代化的工业管理体制建立的要求，企业内部的领导体制也应发生相应的变化。第三，为了加强“工厂里党的工作”。随着改革开放新时期的到来，党的建设面临着一系列新情况、新问题，给党的建设提出了一系列新要求，因而更加需要加强党的自身建设，使党组织有效地发挥作用。在邓小平看来，改变党委领导下的厂长负责制，有利于企业党组织从日常行政事务中解脱出来，这就为加强党的建设提供了保障。

1981年至1983年期间，在贯彻“调整、改革、整顿、提高”八字方针，对国营工业企业进行全面整顿的过程中，中共中央、国务院先后颁布多项《暂行条例》，根据多年来的经验，对我国工业企业内部的领导制度和管理制度作出了概括，从不同角度规定了党委、厂长和职工代表大会的职责权限，其共同遵循的根本原则是党委集体领导、职工民主管理、厂长行政指挥。

1981年7月13日，中共中央、国务院转发中华全国总工会、国家经委、中央组织部拟定的《国营工业企业职工代表大会暂行条例》，并在转发通知中指出：“改革企业领导体制，是改革党和国家领导制度的一个重要组成部分。这一改革的基本内容是：发挥党的领导作用，特别是加强和改善党对企业的思想政治工作和方针、政策的领导；发挥职工群众主人翁的责任感和当家作主的积极性，实行民主管理；企业的生产、行政工作由厂长（经理）负责统一指挥。”(36)

1982年1月2日，中共中央、国务院颁发《关于国营工业企业进行全面整顿的决定》，明确指出：“在党委领导下，建立和健全厂长负责制和职工代表大会制，使企业逐步建设起一个既有民主、又有集中的领导体制。少数经过批准进行改革领导制度试点的企业，要继续进行试点，以便探索能够更好地体现党的领导，体现民主管理和加强厂长统一指挥的新的领导制度。”(37)同日，《国营工厂厂长工作暂行条例》颁发，对国营工厂中厂长的职责与职权进行了规定：“工厂实行党委领导下的厂长负责制。厂长是工厂的行政负责人，受国家委托，负责工厂的经营管理。……生产经营方面的问题，由厂长全权决定。……厂长对工厂的生产经营活动实行集中统一指挥，对工厂党委和上级主管单位直接负责。”(38)《中国共产党工业企业基层组织工作暂行条例》则指出：“企业中的党委是企业的领导核心。党委对企业的生产行政组织、职工代表大会，以及工会、共青团、民兵等群众组织，实行统一领导。”要求：“党委对企业生产行政的领导要抓重大问题，不要直接指挥生产和包揽行政事务。……要支持企业行政建立以厂长为首的生产行政指挥系统，建立健全各项责任制，支持厂长对生产行政工作统一指挥、全面负责、教育干部和职工服从厂长的指挥。”同时，也要求：“建立和完善企业领导制度，遵循党委集体领导、职工民主管理、厂长行政指挥的根本原则，实行党政分工。”(39)

1982年9月召开的党的十二大通过的《中国共产党章程》规定：“企业在党的基层委员会，和不设基层委员会的总支部委员会或支部委员会，领导本单位的工作。企业党组织应对重大原则问题进行讨论和作出决定，同时保证行政负责人充分行使自己的职权，不要包办他们的工作。”

国务院于1983年4月1日颁布的《国营工业企业暂行条例》对现行国营企业领导体制进行了重申，规定：“企业实行党委领导下的厂长（经理）负责制。……企业在生产经营活动中实行党委集体领导、职工民主管理、厂长行政指挥的根本原则。”(40)

从以上回顾中可以看到，在这四五年时间里，国营企业虽然原则上仍然实行党委领导下的厂长（经理）负责制，但已经越来越强调发挥厂长（经理）在日常生产行政工作中的指挥作用。然而，实践中，历史上曾经出现过的党政权责难以分清的状况，当时也未能得到较好解决——往往难于处理党委对生产行政工作的统一领导和厂长对生产行政工作的统一指挥之间的矛盾。

1983年底，邓小平再次向中央政治局常委提出要改变企业党委领导下的厂长负责制，并请彭真组织力量，按照厂长负责制框架起草《国营工业企业法》。根据邓小平的意见，1984年2月，在彭真的领导下，中央和国务院有关部门组成联合调查组，前往浙江、上海开展《国营工业企业法》起草的调查研究工作。4月，调查组将调查情况向中央书记处作了汇报。书记处讨论后认为，现在国营工厂存在的问题，从表面上看是无人负责，但问题的实质是无权负责、无力负责、无法负责，企业不能没有责任制，必须在领导制度上加以改革，实行经营管理工作厂长负责制，势在必行。同时指出，对于实行厂长负责制可能带来的问题，事先要做好说服教育工作，防止产生脱离党的领导和群众观念淡薄的问题。

1984年5月18日，中共中央办公厅和国务院办公厅根据中央书记处讨论的意见，下发了《关于认真搞好国营工业企业领导体制改革试点工作的通知》。《通知》指明：“为了改变国营企业存在的无人负责的突出问题，必须在适当扩大企业自主权的同时，实行生产经营和行政管理工作厂长（经理）负责制。”(41)并将《国营工业企业法（草案）》作为《通知》的附件下发以征求意见。同时，在江苏省常州市和辽宁省大连市的国营工业企业中全面推行厂长负责制的试点，北京、天津、上海、沈阳四市也各选部分企业进行试点。

二、全面推行厂长负责制

1984年前后，国民经济形势进一步好转，改革已率先在农村取得突破，而反观此时的城市改革，企业自主权虽有所扩大，但政企不分、条块分割、平均主义等问题一直没有得到妥善解决。党中央和国务院针对当时改革的进程作出了一系列重要决策和指示，以城市为重点的经济体制改革的步伐进一步加快，改革范围进一步扩大，整个改革形势正酝酿着一次战略性的突破。

1984年10月20日，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确了增强企业活力，特别是增强全民所有制的大、中型企业的活力，是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节，提出：“确立国家和全民所有制企业之间的正确关系，扩大企业自主权”，“过去国家对企业管得太多太死的一个重要原因，就是把全民所有同国家机构直接经营企业混为一谈。根据马克思主义的理论和社会主义的实践，所有权同经营权是可以适当分开的”，“要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定权利和义务的法人”。《决定》将实行厂长负责制作为经济体制改革的重要内容加以肯定，指出：“现代企业分工细密，生产具有高度的连续性，技术要求严格，协作关系复杂，必须建立统一的、强有力的、高效率的生产指挥和经营管理系统。只有实行厂长（经理）负责制，才能适应这种要求。企业中党的组织要积极支持厂长行使统一指挥生产经营活动的职权，保证和监督党和国家各项方针政策的贯彻执行，加强企业党的思想建设和组织建设，加强对企业工会、共青团组织的领导，做好职工思想政治工作。”1986年9月，中共中央、国务院在总结试点单位经验的基础上，颁发了《全民所有制工业企业厂长工作条例》《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》和《全民所有制工业企业职工代表大会条例》。《关于颁发全民所有制工业企业三个条例的通知》中明确指出：“改革企业的领导体制，是城市经济体制改革的一个重要组成部分，改革的基本内容是：企业实行市场经营和行政管理工作厂长负责制；明确企业党组织的工作重点，为保证和监督党和国家各项方针政策的贯彻实施，做好企业党的思想建设、组织建设和思想政治工作；进一步健全职工代表大会制度和各项民主管理制度，发挥工会组织和职工代表在审议企业重大决策、监督行政领导干部、维护职工合法权益等方面的作用。”(42)

同年11月，中共中央、国务院《关于认真贯彻执行全民所有制工业企业三个条例的补充通知》中进一步明确：“从党委领导下的厂长负责制到厂长负责制的转变，是企业领导体制的重大改革，全民所有制工业企业的厂长（经理）是一厂之长，是企业法人的代表，对企业负有全面责任，处于中心地位，起中心作用。”(43)《补充通知》的关键，是把《厂长工作条例》规定的“厂长对本企业的生产指挥和经营管理工作统一领导、全面负责”，改变为“厂长（经理）对企业负有全面责任，处于中心地位，起中心作用”，没有了“对生产指挥和经营管理工作”的限制。

1986年12月5日，国务院颁发了《关于深化企业改革、增强企业活力的若干规定》，要求加快企业领导体制的改革，全面推行厂长（经理）负责制，并指出“厂长（经理）是企业的法人代表，对企业负有全面的责任，处于中心地位，起中心作用”。(44)

20世纪80年代中期，我国经济体制改革不断深化，对政治体制改革提出了愈益紧迫的要求。1987年10月召开的党的十三大将政治体制改革作为重要内容进行了论述。十三大报告指出，政治体制改革的关键首先是党政分开，强调党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部，并提出了实行党政分开的若干具体设想，包括理顺党政关系、调整党的组织机构、改变企业党组织“一元化”领导模式等。

党的十三大修改了党章，将企业党组织的作用由“领导本单位的工作”，“对重大原则问题进行讨论和作出决定”，改为“对党和国家的方针政策在本单位的贯彻执行实行保证监督”，规定企业党组织“应以主要精力加强党的建设，做好思想政治工作和群众工作。支持行政负责人按规定充分行使职权，并对重大问题提出意见和建议”。

1987年开始，国营大、中型企业普遍推行了“给经营者以充分的自主权”的承包经营责任制。这项改革通过承包合同确定政府和企业之间的权利义务，减少政府对企业的直接控制，使企业进一步扩大了经营自主权。从企业治理结构的角度看，承包经营责任制的实质是将国家作为所有者的收益固定化，而将剩余控制权和索取权全部授予承包经营者。通过此轮改革，国企的厂长（经理）变成了掌握国企生产经营、投资、财务、劳动人事等各方面重大权力的管理者，其所拥有的权力得到了极大扩充。而由于承包责任制仅是在经营机制上形成了国家对企业的责任约束，企业内部并未形成自我约束机制，因而缺乏对厂长（经理）的监督和约束，导致了部分企业经营者利用权力寻租的机会主义行为。

1988年4月13日，第七届全国人大常委会第一次会议通过了《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，并于同年8月1日正式颁布实施。《企业法》从法律角度首次确定了国有企业的法人地位和所有权、经营权“两权分离”的经营原则。关于企业领导体制，《企业法》中明确规定：“企业实行厂长（经理）负责制。厂长依法行使职权，受法律保护。……厂长是企业的法定代表。企业建立以厂长为首的生产经营管理系统。厂长在企业中处于中心地位，对企业的物质文明建设和精神文明建设负有全面责任。”同时指出：“中国共产党在企业中的基层组织，对党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行实行保证监督。”(45)中华人民共和国成立以来，企业的领导体制首次正式通过法律的形式确立下来。

中共中央在《关于贯彻执行企业法的通知》中指出：“在贯彻《企业法》的过程中，要切实转变企业党组织的职能。必须明确，企业不是政权组织，企业中党组织的作用，与中央和地方党委承担政治领导的作用不同。根据十三大决定，企业党组织不再对本单位实行‘一元化’领导，而应行使保证监督职能。”(46)其实，在这之前，企业党组织就已经“不再对本单位实行‘一元化’领导”，而改行党委领导下的厂长（经理）负责制了。企业领导体制改革，要改的也就是党委领导下的厂长负责制。

三、确立企业领导体制“三句话”方针

1989年政治风波后召开的党的十三届四中全会以后，党中央高度重视企业党建工作，采取了一系列重要措施，纠正淡化、削弱企业党组织作用的错误倾向。

中共中央政治局于1989年8月28日讨论并通过的《关于加强党的建设的通知》指出：“实行厂长（经理）负责制，不能淡化基层党组织的作用，削弱党的领导。企业党组织要改进工作方法和活动方式，充分发挥党的政治优势。当前，要根据近年的经验，进一步明确企业党组织的地位、任务和作用。”《通知》第一次明确提出：“党在企业的基层组织处于政治核心地位。其主要任务是：搞好党的思想、组织、作风建设，领导企业的思想政治工作和精神文明建设，保证、监督党和国家的方针政策的贯彻执行，坚持企业的社会主义方向。”同时，《通知》还对“企业党委要参与讨论企业的重大问题并提出意见和建议”，“企业党组织要全心全意依靠工人阶级”，“企业党的工作机构的设置和专职人员的配备，既要坚持精干、高效的原则，又要有利于加强党的工作”等有关问题作了相应规定。(47)这次界定的实质，是重新赋予企业党组织部分领导职能。这对加强国有企业党的建设起了重要作用，但由于在企业党组织如何发挥政治核心作用问题上出现了认识上的不一致，产生了“中心”（“以厂长为中心”）和“核心”（“以党委为政治核心”）究竟谁大谁小、谁听谁的争论。

1990年12月，党的十三届七中全会通过了中共中央《关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》，提出要“在企业内部进一步发挥党组织的政治核心作用，坚持和完善厂长负责制，全心全意依靠工人阶级”(48)，即企业领导体制的“三句话”方针。应该说，“三句话”方针原则上是明确的，但是在具体实行中仍然遇到不少问题，主要是如何处理企业党委和厂长（经理）的关系问题。事实上，当时企业党委普遍处于相对弱势地位，只是程度不同而已。

1992年10月，党的十四大召开，十四大认真总结国有企业领导体制改革的经验教训，在修改党章时，对国有企业党的基层组织地位、任务和作用作了如下规定：“发挥政治核心作用，围绕企业生产经营开展工作。保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行；支持厂长（经理）依法行使职权，坚持和完善厂长（经理）负责制；全心全意依靠职工群众，支持职工代表大会开展工作；参与企业重大问题的决策；加强党组织的自身建设，领导思想政治工作和工会、共青团等群众组织。”这是在坚持“三句话”方针的前提下，对国有企业党组织作用的进一步明确规定，对加强国有企业党建工作，具有积极的意义。

上述阶段可视为厂长负责制的恢复、调整和改革时期，企业党组织的地位和作用经历了从领导核心到保证监督，再到政治核心的变化——国有企业领导体制变化的实质是对企业党组织权力及其职能的调整，但由于缺乏体制的保证，党委的政治核心作用尚无实现的具体途径。