第一节　改革开放前国有企业领导体制的探索实践（中华人民共和国成立前后—1978年）

中华人民共和国成立伊始，国有企业（当时称“工厂”“企业”“国营企业”）普遍沿袭了1949年前解放区实行的工厂管理委员会制度。1951年起，随着民主改革的完成和工业生产的恢复，各地对国营企业领导体制开始了新的探索，以东北地区的厂长负责制和华北地区的党委领导下的厂长负责制为代表。1954年至1956年期间，国营企业领导体制逐步统一于厂长负责制。1956年，党的八大作出决定，改为实行党委领导下的厂长负责制。“文革”期间，国营企业领导体制陷入混乱，出现过“造反派”掌权，“革命委员会”领导和党委一元化领导等情况。

一、厂长领导下的工厂管理委员会制

解放战争时期，根据恢复工业生产和进行民主改革的客观要求，在解放区的国营和公营工业企业中，实行了以厂长为主席的工厂管理委员会的领导制度，并建立了工厂职工代表会议制度。工厂管理委员会由厂长、工程师、工会主席和工人代表联合组成，统一管理工厂的生产，由厂长担任委员会主席，职工代表会议对工厂的行政工作有检查、批评和建议权。

中华人民共和国成立伊始，人民民主政权逐步接管、改造官僚资本企业及帝国主义在华企业，使其转变成为社会主义性质的国营企业，为人民政权的巩固和国民经济的恢复奠定了经济基础。此时党和国家对国营企业的管理，主要是废除腐朽的官僚管理制度，对企业实行民主改革，逐步探索建立新型的企业制度。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》，其第32条规定：“在国家经营的企业中，目前时期应实行工人参加生产管理的制度，即建立在厂长领导下的工厂管理委员会。”(22)这一规定基本沿袭了1949年前解放区的工厂管理委员会制度，并为日后在国有企业中推行统一领导制度奠立了法理基础。厂长领导下的工厂管理委员会制的基本特点是：确定工厂的领导机构是工厂管理委员会，工厂管理委员会由厂长领导，吸收工人参加生产管理。其侧重点是，在明确厂长统一领导的同时，强调工人参加管理，对厂长个人的权力进行一定的监督。1950年2月6日，《人民日报》发表社论《学会管理企业》，指出：“工厂管理委员会是工厂企业中以厂长为首的统一领导机关。必须以这种新的管理组织与管理制度去代替旧的管理组织与管理制度，把厂内的一切重大问题，都提到工厂管理委员会上去讨论，真正吸收工人参加生产管理，才能使工人亲身感到自己是企业的主人，而发挥对生产的积极性与创造性。”2月20日，中共中央发布《关于讨论和执行人民日报＜学会管理企业＞社论的指示》，要求以该社论作为目前管理企业、提高生产的指导方针，各地党委应指令和督促相关部门根据企业情况，制定具体办法并切实执行。2月28日，中央人民政府政务院财经委员会发布《关于国营、公营工厂建立工厂管理委员会的指示》，再次强调恢复与发展生产是全国解放后所面临的中心任务，而要完成这一任务，则必须在国营、公营工厂企业中，对原来官僚资本统治时代遗留下来的各种不合理制度，进行有计划有步骤的改革。这种改革的中心环节，是要建立工厂管理委员会，实现工厂管理民主化，并附发了1949年8月华北人民政府颁布的《关于在国营、公营工厂企业中建立工厂管理委员会与职工代表会议的实施条例（草案）》，以供各地参照执行。

厂长领导下的工厂管理委员会制之所以规定由厂长领导，是由于中华人民共和国成立初期我党极其缺乏懂经济管理、企业管理、适合担任厂长的领导干部，只能依靠厂长；之所以吸收工人参加管理，是为对厂长权力进行一定制约。由于这样的制度安排并不是一种理想状态，所以实行厂长领导下的工厂管理委员会制时间并不长。

二、厂长负责制与党委领导下的厂长负责制并行

从1951年起，随着各地企业民主改革工作的相继完成以及工业生产的逐步恢复，中共中央对于建立新的国营企业领导体制越来越重视。1951年初，中共中央要求各地党委召开城市工作会议并向中央汇报，会议的核心内容便是企业问题，而企业领导制度则成为问题中的重点。东北地区率先在党内围绕学习苏联经验，建立新的企业领导制度展开讨论。同年5月，中共中央东北局召开城市工作会议，并通过了中共中央东北局《关于党对国营企业领导的决议》，提出：“厂、矿中的生产行政工作实行厂长负责制，厂长由国家的经济机关委派，并由国家取得必要的生产资料和资金，实施对生产行政工作的专责管理。”并指出：“党是工人阶级组织的最高形式，是独立的政治组织，对厂、矿中的政治思想领导负有完全的责任，对厂、矿中行政生产工作负有保证和监督的责任。”(23)随后，中共中央批准东北局决议颁布实施，以此为标志，厂长负责制在东北地区国营企业中正式确立。厂长负责制的基本特点是：将企业的工作分为生产行政工作和政治思想领导两大类，分别由厂长负责和党组织负责，党组织同时负有对生产行政工作的保证和监督责任。

厂长负责制又名一长制(24)，源自苏联。最早是由列宁针对当时的工厂管理委员会集体管理制度提出来的，他认为：“在组织形式已经确定、已经比较稳定的情况下，要进行实际工作，就必须采取一长制，因为这种制度最能保证更合理地利用人力，最能保证在实际上而不是口头上检查工作。”(25)中华人民共和国成立以后，由于当时的认识水平和国际环境的局限，苏联成为当时中国唯一可以选择的学习榜样。我国在很大程度上以苏联的建设模式为蓝本，建立起了严密的经济计划体制，而国营企业的领导制度也围绕学习“一长制”，开始了各种制度实践。由于彼时东北地区拥有良好的工业基础，国营厂矿已经基本完成了民主改革，并在中苏共同管理中长铁路的过程中获得了直接启示，该模式遂在东北地区首先推行起来。

同期另一较有代表性和影响力的企业领导体制是华北地区实行的党委领导下的厂长负责制。1951年6月，中共中央华北局第一次城市工作会议讨论形成决议并经中央批准，在国营工矿企业中实行党委领导下的厂长负责制，即“以党委为核心实行统一领导，党、政、工、团各上级所指示的方针与任务，及其在工矿企业中的具体实施方案和计划，一律经过企业中的党委讨论通过，作出决定，分工进行。属于生产管理方面和行政业务方面，可由厂长在执行中负完全责任，遇紧急事件发生时，厂长可先行处理，然后报告党委会；一切重要事项，最后决定于党委。厂长对同级党委负责。”(26)这一决议主要考虑中华人民共和国初期华北地区新接手企业较多，企业民主改革形势复杂，许多大型国营厂矿的厂长仍是旧企业的留用人员，缺乏政治素养和业务水平都过硬的管理人才，因此需要依靠党委的集体领导。党委领导下的厂长负责制的基本特点是：企业中，党委处于领导地位，厂长在生产管理和行政业务方面负执行的责任。

与此同时，华东地区的国营企业也实行了党委领导下的厂长负责制。中南、西南地区的国营企业正处于全面民主改革阶段，政治任务十分庞杂，而党委领导下的厂长负责制在解决此类问题上有较大的优势，因此这两个地区也主张实行该体制。西北地区因为国营企业中的党员大多数是陕北农村干部出身，其主要任务为发展和教育党员，对生产过问较少，因而暂时谈不上党的统一领导。

三、统一实行厂长负责制

1951年12月，中共中央政策研究室召集各大区和中直机关、中央各工业部、全国总工会及产业工会的代表讨论中共中央《关于国营工厂管理的决定（草案）》，并在国营企业的领导体制上基本统一了认识：东北的厂长负责制是好的，将来工厂管理必须走向厂长负责制。但是由于关内各地具体情况不成熟，必须经过一个过渡时期。即厂长负责制必须在民主改革完成、生产改革有了一定基础后才能实行，而在此期间，以党委领导制较为适宜。1952年12月，中央人民政府政务院财政经济委员会联合中华全国总工会颁发了《关于奖励五三工厂的联合决定》，在全国范围内推广东北五三工厂贯彻一长制、建立一套科学管理制度的经验。各地纷纷积极响应，学习和借鉴东北五三工厂的管理经验，一长制的企业领导体制为更多地区和国营企业所接受。

1953年，我国进入规模经济建设时期，开始实施国民经济和社会发展第一个五年计划，通过集中主要力量发展重工业，建立国家工业化和国防现代化的初步基础，并相应地发展交通运输业、轻工业、农业和商业。为适应大规模经济建设和管理现代化企业的需要，中共中央要求进一步提高企业管理的水平，健全各种责任制，并开始在全国范围内全面系统地学习和引进苏联的企业管理制度和方法，苏联的一长制对国营企业组织和制度的影响愈加深远。

1954年4月8日，华北局作出《关于在国营厂矿企业中实行厂长负责制的决定》，由实行党委领导下的厂长负责制改为实行厂长负责制。《决定》指出：“厂长负责制，就是厂长受国家委派对企业的生产行政工作进行专责管理的制度。厂长对完成国家计划，对企业经营管理和生产技术、财务工作，均负全责。”改行厂长负责制以后，企业党组织的任务是：“对政治思想领导负有完全的责任；对生产行政工作负有监督、保证的责任；对工会、青年团等群众组织则负有领导的责任。”《决定》还指出，1951年实行党委领导下的厂长负责制，“是由于当时企业中的民主改革尚未完成，许多大厂矿仍由旧人员任厂长，尤其是我们的干部缺乏管理工矿企业的经验，需要更多地依靠党委的集体领导”，“两年半以来，经过各方面的努力，情况已经发生了一些变化，工矿企业中完成了民主改革，进行了生产改革，学习了社会主义管理企业的经验，建立了一些新的管理组织和制度，并培养了一批新的管理人员和技术人员，一般厂矿已由党员干部担任厂长，实行厂长负责制的条件已经具备”(27)。1954年5月28日，中共中央批转该《决定》，并在批语中明确指出：“中央认为有必要也有可能在全国各国营厂矿（包括地方国营厂矿）中实行厂长负责制，以便进一步地提高工业企业的领导水平，更好地完成国家计划。”(28)这是中华人民共和国成立后中共中央首次关于厂长负责制的正式批转，并在全国范围内加以推行的文件，标志着厂长负责制在全国范围内确立。

四、统一实行党委领导下的厂长负责制

然而，厂长负责制的推行并不顺利，此后的两年，始终存在着有关厂长负责制的争论，各地的贯彻实施情况也不尽相同。在实践中主要遇到两方面的问题。一是许多企业的党组织不善于把政治工作同经济工作很好地结合起来，往往包办代替行政工作，使厂长处于有职无权的地位。二是对厂长和党委的职权范围缺乏明细规定，某些企业的行政负责人有忽视党和群众监督的倾向，一些重大问题不经管理委员会讨论即由个人决定。“高岗事件”(29)的爆发更是引起了中央对一长制的质疑，中央之后派遣中纪委等中央部门对东北国营企业进行了巡视，发现在实行一长制过程中，由于受到“党、政、工、团统一于行政”思想的影响，严重弱化了党的领导作用，使党在企业中处于从属地位，许多企业存在着忽视党的政治思想领导的倾向。针对这些问题，中央书记处第三（工业）办公室于1955年集中进行了几个月的调查研究，在行政领导与党委职权的划分及两者的关系方面进行了讨论。1956年2月，有关改进国营企业领导制度的问题提交中央政治局研究，决定还是要在党委领导下实行分工负责。

1956年2月，苏共二十大批判了斯大林在领导苏联社会主义建设中的严重错误以及对他的个人崇拜所造成的严重后果。其后不久，《人民日报》发表社论《关于无产阶级专政的历史经验》，总结了中共实行集体领导、坚持群众路线的经验。4月25日，毛泽东在《论十大关系》的讲话中，指出对苏联的经验不能一切照抄、机械搬运，必须有分析、有批判地学习苏联的一些做法，不能重复苏联走过的弯路。而早在2月，毛泽东在进行十大关系调查，听取电力部门，第一、第二、第三机械部汇报时，已对一长制进行了严厉的批评。其后，毛泽东在八大二次预备会议的讲话中进一步指出：“例如一长制，中央曾经批转过某些地区的经验，认为可以试行。那个时候对这个问题还没有经验，就不能下一个断语，说一长制不好。一直到不久以前，我们才断定一长制不好，集体领导和个人负责相结合的制度好。”(30)同年7月，中共中央工业交通工作部下发了《关于国营工业企业领导问题的决议（草案）》，对一长制提出如下批评：“最近几年，在企业领导问题上，流行着一种同党的集体领导相对立的带有个人独裁意味的所谓一长制的论调和做法，片面强调企业行政领导者的权力，而否认党组织对企业行政的领导，片面强调行政命令，而忽视群众路线的领导方法，就使企业行政领导产生了脱离党的领导和脱离群众危险倾向。”《决议（草案）》同时指出：“我们在工业企业中需要采取的领导制度，应当是党的领导和个人负责相结合的制度，在企业行政管理方面，就是党委集体领导下的厂长负责制。”(31)

1956年9月，中国共产党第八次全国人民代表大会召开。会议总结了七大以来党的建设的历史经验，提出执政党的建设必须坚持民主集中制和集体领导的原则。针对当时实行厂长负责制所存在的忽视党的集体领导和民主管理等问题，提出在企业中实行党委领导下的厂长负责制。刘少奇在《中国共产党中央委员会向第八次全国代表大会的政治报告》中正式指出：“在企业中，应当建立以党为核心的集体领导和个人负责相结合的领导制度。凡是重大的问题都应当经过集体讨论和共同决定，凡是日常的工作都应当由专人分工负责。”(32)党的八大通过的《中国共产党章程》规定：“在企业、农村、学校和部队中的党的基层组织，应当领导和监督本单位的行政机构和群众组织积极地实现上级党组织和国家机关的决议，不断地改进本单位的工作。”至此，厂长负责制宣告终结，代之以党委领导下的厂长负责制。

1956年底，生产资料私有制的社会主义改造基本完成，社会主义基本制度在我国初步建立。根据党的八大的论断，此时国内的主要矛盾已变为“人民对建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾”和“人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾”，党和国家的工作重心也应从阶级斗争转变到社会主义建设上来。

第一个五年计划顺利完成后，由于社会主义建设经验不足，对经济发展规律和我国经济基本情况认识不足，1958年5月，中共八大二次会议提出了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的社会主义建设总路线，并在其后发动了“大跃进”运动。“大跃进”期间，由于违背客观规律，忽视现代工业企业的特点，在“大搞群众运动”的口号下，推行“书记挂帅”，不少企业党委直接处理应由厂长负责处理的日常生产行政事务，大大削弱乃至于取消了厂长统一指挥日常生产的职权，致使企业生产行政工作处于调度不灵、互不配合、无人负责和不敢负责的混乱状态。1959年5月，中共中央工业工作部在《关于目前企业管理工作中的若干情况和问题的报告》中，曾经总结了这一教训，指出：“在强调发挥群众积极性的时候，忽视了加强集中管理的重要性，在强调党委统一领导的时候，忽视了在生产行政工作方面加强厂长负责制、发挥行政管理机构作用的重要性，这无疑是企业管理方面出现混乱现象的主要原因之一。”当时，中央曾经采取措施，来扭转这一混乱局面。但是，因为随即不久便开展了“反右倾”运动，所谓“一长制思想残余”受到了严厉的批判，这一努力并没有取得成效。

由于社会主义建设探索中的“左”倾错误，1959年到1961年期间，我国国民经济遭遇严重困难。1961年1月，党中央召开八届九中全会，会议为了纠正“大跃进”造成的国民经济比例失调和带来的困难局面，决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的“八字方针”。1961年9月，在贯彻“八字方针”过程中，中共中央颁布《国营工业企业工作条例（草案）》，即“工业七十条”。“工业七十条”在“总则”第6条中明确规定：“在国营工业企业中，实行党委领导下的行政管理上的厂长负责制，这是我国企业管理的根本制度。国营工业企业中的党委员会，对于企业的行政管理工作、思想政治工作、工会工作、共青团工作，以及企业中生产的、政治的、文化的群众运动，实行全面的统一的领导。企业内的一切重大问题，必须经过党委讨论决定。”在第八章中规定：“企业的生产行政上，实行党委领导下的厂长负责制，实行集体领导和个人负责相结合的制度。……在企业党委领导下，企业生产行政工作的指挥，由厂长负责。……企业党委应当积极支持以厂长为首的全厂统一的行政指挥系统行使职权，应当认真维护各级的和各方面的责任制。”(33)“工业七十条”重申了党委领导下的厂长负责制，并比先前的相关制度规定得更具体，更具可操作性。这个条例在全国范围内的贯彻执行，对于整顿企业管理秩序、恢复在“大跃进”中遭到破坏的工业生产，起到了积极的作用。

1966年至1976年，“文化大革命”使党、国家和人民遭到中华人民共和国成立以来最严重的挫折和损失。十年动乱期间，企业管理普遍十分混乱，党组织生活被停止，党委领导下的厂长负责制也因此一度中断，而被“造反派”所取代。“文革”中期，企业结束了“造反派”控制的局面，成立了“革命委员会”作为企业领导机构。同时，企业党组织生活得以恢复，之后全国从上到下实行“党的一元化领导”，企业也不例外。一段时期内厂党委和“厂革会”并存，“厂革会”在党委领导下负责日常的生产行政工作。由于企业党委忙于搞政治运动，生产因此受到严重影响。

1976年10月，党中央一举粉碎“四人帮”反革命集团，其后开始对企业进行全面的恢复性整顿，企业逐步恢复了正常的生产和工作秩序。1978年4月20日，中共中央批发了《关于加快工业发展若干问题的决定（草案）》，即“工业三十条”，提出“整顿企业，主要是整顿领导班子”，规定“企业的一切重大问题，都必须经党委集体讨论决定。企业的生产、技术、财务、生活等重大问题，党委作出决定后，由厂长负责组织执行。企业党委要积极支持以厂长为首的全厂统一的生产行政指挥系统行使职权，并且监督和检查他们的工作”。同时要求把“党委领导下的厂长分工负责制”、“党委领导下的职工代表大会制”、“总工程师、总会计师的责任制”和“工人参加管理、干部参加劳动和领导干部、工人、技术人员三结合的制度”作为国有企业的基本制度确定下来。(34)其后，邓小平同志在中国工会第九次全国代表大会的致辞中，进一步强调要恢复“文革”前的企业领导体制，明确提出企业要实行党委领导下的厂长或经理负责制，建立强有力的生产指挥系统。随着“工业三十条”的贯彻，1978年后，工业企业陆续取消了“革命委员会”的领导形式，重新任命了厂长或经理，重新恢复了职工代表大会和工会组织。

在这一阶段，国有企业领导体制虽然在名称上经过工厂管理委员会、厂长负责制、党委领导下的厂长负责制等多次变更甚至反复，但它的权力框架没有发生根本性变化，其权力重心主要在党委与厂长之间摇摆波动，其变化过程始终带有浓厚的政治色彩，缺少法律的规范和制约，并且很大程度上受到每个时期政治经济环境的影响，稳定性较差。