一、国内政策评估文献研究概述

政策科学研究在我国起步较晚，历经30多年的发展，从无到有并逐步完善。然而我国的政策科学仍然是发展中的一门学科，尚不成熟，不能与改革开放以及现代化建设的需要相适应。与法学、经济学及社会学等其他学科相比，该学科还存在明显的弱点。⁽²⁴⁾尤其是在标准和方法中，我国至今没有形成完善的政策评估标准和科学的评估方法。这已经成为政策评估的发展“瓶颈”，亟待解决。

（一）国内政策评估的相关理论观点

国内对于政策评估的研究众多，论述颇丰。但是对于一些政策评估的核心问题，学者们仍存在众多争议，尤其是在评估方法和评估标准方面。

1. 对政策评估方法的争议

廖筠认为，政策评估的通常做法有：前后对比法、成本法（包括成本—收益分析和成本—效能分析）、计量经济模型等。⁽²⁵⁾但是，我国的政策评估方法比较单一，多是定性研究，量化研究不足。他认为，之所以出现这样的情况，一方面与政府的评估思维有关，另一方面与我国的统计工作不足相关。王传宏和李燕凌则认为，政策评估的方法应该有：定量评估、定性评估与定量定性结合评估方法、过程评估方法、对比评估方法。⁽²⁶⁾周炼石从价值出发，将评估方法分为伪评价、正式评价和决策理论评价。⁽²⁷⁾谢明则认为，政策评估方法应该包括前后对比法、专家评估法、目标群体评估法、执行群体评估法。⁽²⁸⁾由此可见，不同的学者对政策评估方法的表述不同。虽然学术上百家争鸣是普遍的现象，但在制度实施时，方法的混乱与争议会给实践带来很大的困难。这需要学者们进一步研究，对评估方法进行总结归纳，得出当前评估方法的共性，从而指导实践。

2. 对政策评估标准的争议

评估标准是政策评估中最为关键的问题，评估方法等都是在此基础上形成的。尽管我国学术界不缺乏对评估标准的研究，但从整体来看，与西方国家相比仍略显不足，尚需完善。当前，“3E标准”（经济性、效率性、效益性）是许多国家所采纳的普遍标准。对我国而言，学者们对标准问题还有很多争论⁽²⁹⁾。主要观点有：①李燕等主张，依据效率性原则，可以归纳出效果、效益、效率、社会公众、生产力标准。这种主张的根基还是来源于“3E标准”，只是将“效益性”标准的内涵进行挖掘和拓展，实质并没有理论创新。②依据事实和价值两分法，谢明则主张事实标准和价值标准。⁽³⁰⁾事实标准主要指政策在现实的实践情况与预期目标的实现程度，价值标准则是政策背后的社会价值主张。持此相同主张的还有宁骚等人。虽然在表述上不同，宁骚在实施事实价值两分法的基础上增加了技术标准，但其内在基础是一致的。③不同于以上依据“3E标准”演化的主张，张国庆提出了新的观点。他认为，可以分为首要标准和次要标准。如果评估的对象是一个整体或者全局，则应当采纳首要标准；反之，是单元或者局部，应当适用次要标准。⁽³¹⁾简言之，首要标准着眼于全局和整体，是宏观规律性的体现。次要标准立足于局部和个体，是具体应用。显然，这相对于当前的一般主张而言，有独特的视角，是评估理论研究的一大突破。遗憾的是，张国庆并没有对首要标准和次要标准的内涵进行解析，只是提出了概念和框架，在实践操作中还需进一步拓展和研究。

从我国学者的研究现状来看，研究视角集中于“3E标准”的介绍和延伸，或提出单一的学术主张。从整体而言，仍然局限于个体或者局部研究。当前，社会环境日益复杂多变，存在各种价值主张，这给政策评估带来了更多的挑战。如果我们还是将眼光局限于某一具体标准或者局部标准，则难以适应社会的发展。我们不可能以单一的评估标准来概括整体，在很多情况下，对于政策的评估，我们应当运用多种标准，但是对于多种评估标准的分析和研究，我国学术界仍处于空白。因此，从总体上来看，虽然在介绍西方评估标准理论上，我国学术界已经相当完善，但是在创新和发展上，缺陷依然十分明显。政策评估标准研究不应当仅是西方评估标准的简单拓展和延伸，还需要结合我国的国情，提出适应中国社会的评估标准。

（二）国内政策评估的实证研究

我国政策评估的实证研究仍然停留在价值评估层面上，缺乏对事实数据的准确归纳，发展十分失衡，具体表现在：①重性质判断，轻数量分析。从学者的理论来看，我们发现，运用伦理学、社会学等价值分析的较多，但是从数学、统计学等实用科学的角度来分析的研究却较少。②对政策的实施分析总结较多，对政策发展的未来预测评估较少。③评估指标不全面，评估指标多是经济指标，社会指标、政治指标、文化指标，缺少综合性研究视角。④分析视角多停留在微观领域，缺乏对整体和全局的评估预测。

综上所述，我国学术界的研究问题，主要有两方面。①研究多局限在定性上，定量分析明显不足。对于政策的制定者而言，定性分析是基础，但是定量分析却是关键，评估者更需要掌握的是政策实际运行的现状，而这些现状需要一系列生动具体的数据来体现，并不是简单地公平公正的价值分析。②分析着眼于局部个体较多，立足于整体全局较少。不管是从评估指标还是分析基础来看，学者的立足点局限较多。政策评估最终服务于社会，而非仅服务于政策，微观研究固然能明晰政策实施现状，但是缺乏整体眼光，难以从变化发展的角度把握政策，由此产生的社会问题隐患增加。

可喜的是，随着社会的发展，以政治体制改革为主导的政治文明建设不断推进，政策评估的重要性越来越被政府和学术界关注，政策评估理论的发展也进入了新的历史阶段。并且，社会科学和自然科学的发展，为政策评估提供了更多可供选择的方法和理论，特别是互联网技术、统计学以及数学在政策评估中不断被应用，这为政策评估研究提供了更加坚实的技术基础。因此，从现状和未来发展来看，我国政策评估的实证研究已经开始呈现系统化、数量化、多样化的发展态势。⁽³²⁾