第二节 国内外研究现状综述

总体而言，现有的主流规制理论，例如公共利益规制理论、利益集团规制理论、可竞争市场理论等思路都不能全面和系统地解释文化规制问题。事实上，直至今日，人们对文化自由问题的研究一直远远多于对文化规制问题的关注。因为总的来看，许多国家和地区的文化自由度都不容乐观。这种社会现实在学术研究上的反映就是，同关于文化自由的浩如烟海的研究成果相比，关于文化规制的研究却显得十分薄弱。我们对“EBSCO数据库”“Emerald数据库”等权威外文数据库的文献检索就发现，虽然有关文化规制的思想由来已久，但大多数学者要么是从批判的视角来看待文化规制，要么则将目光聚焦于具体领域的具体文化规制问题。其中，又以媒介领域的规制问题为主，直接以文化规制为题的研究却难觅踪迹。

肯尼思·汤普逊（Kenneth Thompson）主编的《媒介与文化规制》尽管看似研究文化规制的著作，该书也确实从政治、社会和经济视角探讨了文化政策问题，并涉及在文化多样性和全球文化产业时代的文化规制“度”，以及文化规制的形式及其竞争等问题。然而，该书的媒介色彩比较浓，也没有涉及文化规制的许多关键问题。肯尼思·戴森等人（Kenneth Dyson）为《西欧广播与新媒体政策》撰写的第3章《西欧的规制变迁：从国家文化规制到跨国经济治理》，虽然涉及国家文化规制问题，但主要内容则是通过比较和反思英国、法国和西德的典型案例，从而分析和解释西欧广播与新媒体政策的发展，与文化规制相关的内容其实并不多。

同文化规制问题相比，媒介规制问题显然更为热门。就著作而言，主要有从法学视角对媒介规制的研究，例如威廉·弗朗索瓦（William Francois）的《大众媒介法律法规》；对具体领域媒介规制的研究，例如戴维·博勒（David Boller）的《电子媒介规制与第一修正案》；对区域一体化组织媒介规制问题的研究，例如米歇尔·杜佩恩（Michel Dupagne）的《欧盟的媒介法律法规》；对具体国家媒介规制问题的研究，例如路易斯·特奥多罗和罗莎琳达·卡巴特耶（Luis Teodoro & Rosalinda Kabatay）的《菲律宾的大众媒介法规》。这些著作都是很有代表性的媒介规制领域的研究成果。

期刊论文反映出的情况也很类似。西莉亚·阿尔达纳（Celia Aldana）直面媒介经常面临的两难境地：虽然媒介设置的议题引发了讨论，并且在建构公共领域的过程中扮演了关键性的角色，但媒介鲜有机会成为公众议程的一部分。她怀疑，媒介真的有助于促进平等吗？媒介应该成为公众议程的一部分吗？媒介应该扮演什么角色，如何扮演好媒介的角色？这些都是值得深思的问题。保罗·柯林（Paul Cowling）解释了美国联邦通信委员会具有本土主义色彩的公共利益原则及其在媒介所有权规制中扮演的角色，尤其是关于国家电视台的所有权规则。这就从银行与反托拉斯、民族主义、联邦主义、媒介规制的历史经验乃至当代关于媒介所有权的争论等多个视角解释了这个谜一样的本土主义概念。他对媒介所有权规制问题的研究也为我们打开了研究文化规制中的所有权问题的一扇窗。曼纽尔·帕皮斯（Manuel Puppis）注意到了越来越受关注甚至可能动摇西方民主国家媒介规制基石的全球媒介治理中的自由贸易问题，并深入分析了《服务贸易总协定》（General Agreement on Trade in Service）关于媒介社会性规制的内容和联合国教科文组织文化多样性新公约的影响。从媒介规制的既定规则入手分析规制的实际效果，显然有助于更好地反思媒介规制内容的合理性。曼纽尔·帕皮斯的另一篇论文《媒介治理：分析媒介政策与媒介规制的新概念》，则从媒介治理的视角研究了媒介政策与媒介规制问题。但他的主要笔墨放在了澄清关于媒介治理的概念上。他认为，媒介治理之所以争议颇多，不仅是由于这一概念为媒介部门的制度安排提供了综合性视角，因此很具有启发意义，而且在于这一概念能够适合于多种理论研究方法。他的这一思路对我们从文化治理的角度研究文化规制问题很有启发。

就国内的文化规制研究现状而言，同国外的情况十分相似。我们对“中国国家图书馆数据库”和“中国知网数据库”等权威中文数据库的文献检索发现，国内专门研究文化规制的学术成果主要集中于以下几方面的问题。

一、关于文化规制理由的研究

李洪林从“人民有没有读书的自由”这个原则性问题入手，分析了禁书这种典型的文化规制的原因。他指出，把禁书作为一项政策，是封建专制主义的产物。群众越没有文化，就越容易被愚弄，越容易服从于长官意志。所以，历代封建统治者都要实行文化专制主义，要开列一大堆禁书书目。虽然他的观点依然带有一些时代烙印，但对文化规制理由的分析却是极其深刻的。刘晓芳认为，经济领域和政治领域的斗争，都带有文化背景和文化痕迹。维护文化安全关系到中国的政治独立和民族存亡。因此，她主张“加强对西方文化产品的输入管理”，例如，运用法律、行政、经济和其他规制手段，进口符合中国人民文化利益的产品，将全球化带来的文化威胁降至最低。

张霖和侯永平在研究如何应对文化危机及其带来的经济安全问题时，也将加强文化规制作为重要对策之一。他们提出，首先，要加强文化的输入输出规制；其次，要加强文化发展规制；再次，要尽量减少主流传统文化的流失。在他们看来，维护国家文化安全可以说是加强文化规制的重要理由，而加强文化规制则是应对文化危机和维护文化安全的必然选择。单世联的经验研究则发现，无论哪个国家都或多或少具有限制文化自由，以政治统制文化的特点。这既非某些专制政体的野蛮作为，也不是个别政治狂人的偶然行径，而是构建政治共同体的内在要求。但值得注意的是，假如这些制度不是因应社会的自然变迁而自然生发形成的，而是根据某种抽象理念和为了服务于某些人而人为建构的，那么，这些制度就只是为某个集团的政治经济利益服务的，这些制度将会对文化多样性产生直接的压制性影响。单世联不仅分析了文化规制的普遍性理由，而且注意到了文化规制的深层次原因，即利益集团为了维护自己的利益而实施的文化规制，从而将文化规制的表面原因和真正原因区分开来。

二、关于文化规制内容的研究

在文化市场准入方面，刘玉珠指出，加入世界贸易组织，扩大文化市场准入范围，是深化改革和建设有中国特色社会主义的需要。“入世”带给我们的不仅是挑战，更重要的是机遇。吕前昌也发现，从西方发达国家文化产业发展的历史趋势来看，越是扩大文化市场的准入程度，文化产业竞争力就相对越强。王强建议，在文化市场准入上，应该实行主旋律文化产品优先进入原则。胡惠林则提出，应该本着有所为、有所不为的原则，实行文化市场的适度准入。胡惠林还提出，制定积极而稳妥的“民有市场准入”政策，实施宽领域和反垄断的文化市场准入政策，坚决打破文化市场的行业垄断和行业壁垒。在“做大做强”的同时，还要“做宽做深”，从而逐渐形成中国文化产品的大流通格局。总的来看，扩大文化市场准入成为学界和业界的一大共识。

由于文化内容审查常常涉及具体的领域，因此，这类研究往往以新闻出版和广播电视等领域为主题，而且研究热点主要集中在对古代文化内容审查和国外文化内容审查的研究上。前者如钟瑛对中国古代禁言和禁书制度的研究，后者如张云平和王海对国外图书内容审查制度的研究。事实上，很多学者在1980年代初期就对这一问题有了深刻的认识。黄裳认为，禁书是一种非常丑恶的历史现象。因此，只要是头脑正常的人，都应该赞成和愿意彻底地打破禁区，直至最终消灭这种丑恶的历史现象。聂震宁提出依法进行内容审查的建议，不能有人发话要禁就禁，否则的话，少不了“葫芦僧乱断葫芦案”，最终使政府机关的尊严扫地。胡星斗则将新闻自主视为解决中国问题的基础和关键。他强调，新闻改革需要的是无为而治。新闻改革的方向是：放弃新闻垄断和规制，少干预具体新闻报道，撤销审读和审看机构。相比之下，关于版权保护的研究自改革开放以来就一直是学界和业界都十分关注的一大热点。从版权的核心概念到版权的基础理论，再到版权的实际问题，由于理论与实践的结合十分紧密，人们对这一问题的认识也日渐深入。

三、关于文化规制困境的研究

简海燕的研究发现，新中国成立后，中国制定的文化类法规大都来自不同的政府管理部门。政府管理部门往往倾向于制定有利于本部门的法规来限制文化主体的行为。具体表现为“两多两少”：管理、限制和处罚多，引导、扶持和促进少；强调官方主导多，激励民间力量少。结果就是，无法从根本上克服部门之间在规制权限等方面的利益纷争和体制缺陷。这显然不仅无助于打造振兴文化产业的社会环境，而且极大地限制了文化产业规制发挥作用的空间。曹爱军则指出，由于文化和意识形态方面的原因，在传统的“规制型”模式下，文化产业的发展主要采取国有独资或国有控股的方式进行垄断式经营。各种文化政策基本上是以“国营”或“公营”为出发点，并对企业实施严格规制，产业主体缺乏自主地位。现行的文化管理体制对文化产业的发展依然实施严格的控制，管办不分，依靠行政手段进行资源配置，民间资本难以进入文化领域。

张旭昆较早地研究了文化商品市场的规制问题。他认为，文化商品市场的规制，必须考虑到规制过程和规制效果的成本和收益，必须比较不同规制手段的成本和收益，以便制定最佳的规制目标，选择最佳的规制过程，采取最佳的规制手段，从而实现文化商品市场的健康发展。张旭昆对规制的可行性、规制的成本和收益等问题的关注，体现了经济学家对该问题的理性思考，至今仍然很有参考价值。周晓丽和毛寿龙的研究也发现，政府规制并非免费的，而是有成本的。政府对公共文化产品的规制，导致了“寻租”问题的出现。为了实现利益最大化目标，寻租者不得不将有限的资源花费在“寻租”上。这不仅导致了效率的损失，而且牺牲了公众的利益：文化产品的消费者不得不承担因为垄断和寻租等活动所造成的公共文化产品和服务的内容单调并且价格昂贵等公共福利的损失。

吴斌和刘小玲从三个方面分析了政府规制与文化产业发展的问题。从规制机构来看，文化产业规制机构之间的分工不明、层级过多和权限交叉，直接导致了管理混乱和权责不清，直接影响了文化资源的优化配置和宏观调控的有效实施；从文化企业来看，政府的文化产业规制政策尚未明确界定文化企业的产权，这就导致了文化企业的产权不清问题，进而造成文化企业的资本运营和融资困难，极大地阻碍了文化企业的成长和文化产业的发展；从文化市场体系来看，中国的文化市场规模小、发育不正常、市场机制不健全和市场投资模式单一等问题的解决，需要依靠政府规制来完成。他们提出，合理地设置规制机构，科学地规制文化企业，建立规制框架下的文化市场体系，通过政府规制来推动规制机构改革，促进文化企业发展，完善文化市场体系，加快文化产业发展。他们的研究从不同的侧面剖析了文化产业规制的现状及存在的问题，对这些问题的关注和研究，则是“解决问题”的前提和基础。

罗争玉指出，文化产业规制的最大受益者其实是规制者，但规制者利益的最大化与国家利益的最大化并不一定呈正相关关系。不仅如此，尝到规制利益“甜头”的规制者还会以维护政党、政府和社会利益的名义要求不断加强规制，从而获得更多的规制收益。这样一来，文化产业规制所造就的一批既得利益者会千方百计地阻挠放松规制的文化产业改革，甚至置国家的根本文化利益于不顾，从而给国家文化利益造成重大损失。左春和也发现，每当新型文化产业项目横空出世，马上会有各种各样的规制型政策出台。其结果就是：一方面，各级政府热衷于出台各种各样的促进政策或优惠政策；另一方面，各级政府又马不停蹄出台规制条款和整顿规划。以上学者从不同视角对文化产业规制效果的研究，让我们意识到，虽然文化市场可能失灵，但文化产业规制也并非万能的，同样可能失灵。进一步看，关于文化规制效果的研究主要集中于文化产业领域，而很少对文化规制的效果进行综合性评价。这可能是因为文化规制的涉及面广，而且不容易准确量化之故。

四、呼吁放松文化规制的研究

何显明认为，政府对文化产品生产的全面规制，将极大地压制社会公众和市场主体从事文化产品创新和文化产品生产的积极性、主动性和创造性。冯士新指出，在确保意识形态安全的前提条件下，政府应该保证全体公民的文化利益，提供有效的公共文化服务，满足公民的多样文化需求，保护文化多样的生态环境。对于文化产业而言，“全面自治”和“高度规制”都是不可取的。左春和也认为，文化产业的生命在于自由和创造，任何规制都不利于它的正常发展，只能使文化产业的发展受到伤害。就中国的文化产业而言，不是规制少了，而是规制太多。因此，目前的当务之急是为文化产业松绑，为文化产业去掉各种条条框框，而不是再出台更多的新的规制。

梁渭雄和叶金宝强调，文化的发展是主体选择的过程，但这种选择并不是主观随意的，是不以人的主观意志为转移的。文化的发展是在外界环境的制约下，多种文化要素通过冲突与融和，形成新的有序文化形态的自组织过程。因此，企图用政治权威实施文化规制，显然是不符合文化发展规律的。祁述裕呼吁道，政府的管理应该由原先的直接管理转为间接管理。放松规制，减少审批，推进权力的下移与横移，并充分发挥各种中介组织的重要作用。张颖也认为，放松规制已经成为提高文化产业的运行效率，扩展文化产业的发展空间，完善文化产业的产业链条的重要手段。由于历史原因，中国形成了“过度”规制的体制，这种体制已经成为文化产业实现跨越式发展的瓶颈，进一步放松规制则可以激发文化企业的活力，成为助推文化产业发展的重要力量之一。

胡惠林提出，中国文化产业的战略性结构调整在制度层面遇到的最大障碍就是权力的重新配置问题。他呼吁，在制度经济的层面上，制度性地解放文化生产力，从而在根本上克服长期以来一直困扰中国文化产业发展的条块分割和行业壁垒的弊端，真正实行放松规制和市场准入。随着文化体制改革的深入，胡惠林又意识到，中国文化产业的发展要想真正拥有良性的外部环境，就必须对“集团性障碍”进行重大的深度改革，还权于地方。当然，放松规制不等于不要规制，而是要积极借鉴国外的文化规制经验，充分结合中国的国情，以优化规制的新文化规制理论来建构具有中国特色的文化规制制度。他提出的建构优化规制的新文化规制理论的主张，不仅具有重要的理论价值，而且具有明显的现实意义。

罗争玉注意到，不良规制都有自我膨胀的弊端：规制越严，问题越多，出了问题，又经常被认为是由于规制不够所造成的。于是又进一步加强规制，从而形成自我膨胀的恶性循环。他指出，不良规制会阻碍文化产业的发展。只有解除阻碍文化产业发展的不合理规制，才能推动文化产业的发展，提升中国的文化竞争力，保障中国的国家文化安全和国家利益。对于文化产业的发展而言，他着眼于国家利益所提出的放松规制主张，确实具有重要的现实意义。由于很多人对文化规制实践中存在的弊端都有切身的体会，因此，关于放松文化规制的呼声可谓此起彼伏，应该说是文化规制改革中影响最大的思潮。

五、关于如何进行规制的研究

张旭昆认为，通过规制来减少不良文化商品的生产所面对的首要问题是，如何判定和由谁判定一件文化商品是否属于不良商品。但这个问题显然并不容易解决。他提出的解决思路是：对于一时间难以判定其性质的文化商品，不要急于下结论，更不能够轻率下禁令。而是只规定不准如何，但不强行规定必须如何和应当如何。冯耀明从文化产业的二重属性入手，研究了如何放松文化产业规制但又有所作为的问题。他提出，对于中国文化产业的健康发展而言，必须正确处理好规制与善治关系的问题。将文化规制与文化善治结合起来思考问题，是解决如何放松规制但又有所作为问题的新思路。

杨和英敏锐地指出，中国庞大的文化管理体制，依旧沿袭着传统的思想观念、运作模式和规制手段。这种文化管理体制的存在实际上并非鼓励创新，而是在于控制。虽然她承认，无论什么国家和地区，文化规制都是需要的，但文化领域应该有自己的自治空间和平等的对话机制。只有当文化活动超过了边界，国家的规制才能够介入。从更为广阔的视野来看待文化规制问题，而不是就文化规制谈文化规制，反而能够拓宽视野。她将寻找文化创造和公共利益之间的平衡作为文化规制目标的思路也很有新意。

简海燕针对文化规制存在的问题，提出了规制为例外的主张。简海燕认为，文化规制的“度”要合适，政府介入的方式与方法要合适。政府应该进一步解放思想，为文化主体营造宽松的环境，给文化主体提供更大的空间，充分发挥文化主体的自主性，鼓励文化产品与服务的创新。简海燕不仅对我国文化规制的特点及其弊端认识深刻，她提出的规制为例外的立法原则也很有启发意义和参考价值。此外，方林和徐祯等学者也提出了类似的观点和主张。他们认为，在重塑文化市场主体时，政府不仅要放松对文化企业的规制，而且还要全面检讨现行的管理制度。尽量限制政府的行政权力，大胆抛弃传统的规制方法：重新建立准入制度，科学设计产权制度，合理设置审查制度，科学制定产业政策，全面提高规制水平。

刘素华认为，假如一个社会的文化产品过于单一，一不能满足广大人民群众的需要，二还会造成社会结构的僵化，从而使整个社会丧失生机和活力。但文化过于自由，规制的彻底放松也会对社会造成负面影响。因此，应该“对文化进行适当的规制”。在她看来，所谓“适当”，是指在适当的范围内，采取适当的手段来规制文化，从而使文化的发展成为社会稳定繁荣和人民生活安康的强大助力。周泽雄则从一个非常值得深思的文化问题，即为何乱世反而容易诞生文化天才入手，试图回答文化规制与文化发展的关系问题。在他看来，身处乱世虽有千般缺点，但至少有一个优点，那就是意识形态方面的规制少了，文化天才获得了弥足珍贵的心灵自由。因此，假如国家真的准备为“文化大国”做点什么，政府权力最好退开一箭之地，让精神获得应有的广阔天地。他对文化规制与文化发展关系的认识，显然很具有现实意义。

此外，文化规制的相关研究主要集中于媒介规制领域。例如，胡正荣和李继东对中国媒介规制变迁的制度困境及其意识形态根源的系统梳理。刘军茹对中国媒介规制的无序与失控状态，以及对媒介规制困境的制度性成因的研究。喻国明和苏林森对媒介规制的机构设置不合理、媒介规制不透明、媒介规制缺乏常规化、媒介寻租现象严重等弊端的剖析。此外，关于书报审查、制播分离、电影分级、广告规制和网络规制等具体领域或具体问题的研究也都属于就媒介规制问题展开的探讨。例如，沈固朝从政治文化制度的视角对书报检查制度的研究，黎斌对制播分离的内涵、价值和可行性等问题的探讨，赵民对中国实施电影分级制所面临的一系列问题的梳理，药恩情对广告规制法律制度的系统研究，张小罗对网络媒体规制理论与实践的分析。随着文化体制改革的不断深入，关于媒介规制的基础理论和具体问题的研究可谓一大热点。

六、文化规制文献回顾的小结

总的来看，虽然不少学者已经意识到研究文化规制问题的理论价值和现实意义，但从目前的研究状况来看，要么是从文化自由视角的批判研究，要么是蜻蜓点水似的零散论述，要么只涉及具体领域的规制问题，系统研究文化规制的理论研究成果可谓凤毛麟角，显得十分薄弱。概括起来，目前的文化规制研究呈现出以下五个特点。

第一，文化规制的研究成果少。虽然文化规制的历史悠久，但历史上的很多人都深受其害，因此，同关于文化自由的众多经典论著相比，专门研究文化规制的成果屈指可数，且大都从文化自由的角度进行批判性研究，而在很大程度上忽视了文化规制的合理性。

第二，基本概念尚未梳理清楚。虽然很多学者都在使用文化规制或文化管制的概念，但很少有人对文化规制概念进行清楚地界定。不少学者都将以直接的行政干预为特点的文化规制混同于以间接的参数干预为特点的宏观调控，甚至将文化规制等同于文化保护。

第三，相关研究成果缺乏深度。随着文化体制改革的深化，人们对文化规制的认识也不断深入。但由于问题敏感，文化规制的相关研究大都“点到即止”，既没有梳理文化规制的基本动因，也未分析文化规制的合法性问题，更少有提出具有建设性的解决方案。

第四，放松规制基本成为共识。尽管还有一些学者将加强文化规制作为应对文化冲击和维护文化安全的战略选择，然而，大多数学者都承认，在新的开放条件下，只有通过放松文化规制，用推动文化大发展大繁荣的办法才能真正应对文化冲击和维护文化安全。

第五，媒介规制成为研究热点。虽然专门研究文化规制的成果不多，但关于媒介规制的研究却不少见。其中又以国外经验、规制现状和规制改革等内容，尤其是书报审查、制播分离和网络规制等具体问题的研究居多。因此难免就事论事，不易跳出思维定式。

由于文化规制问题属于比较新颖的研究课题，因此，对文化规制问题的系统研究不仅可能做出原创性成果，而且可以填补该领域的学术空白。