农村土地制度改革试点：坚持底线和原则

近年来，全国各地的农村土地制度改革试点取得了一定的成效，但现有的政策法规和体制机制出现了与此不相适应的一些问题。当前来看，土地制度改革不仅要盘活农村承包土地、农民宅基地、农村集体建设用地等“三块土地”，而且也是土地承包责任制以后第二次影响十分深远的重大改革。因此，必须坚持三条底线：集体土地所有权不能变，农地农用不能变，农民的基本权益不能变。必须坚持两个原则：凡具有地方个性特色的，让各地积极探索与创造经验；凡具有全国普遍共性的，从法律规章等层面进行制度固化。

一、农村承包土地

一是如何处理实际土地面积与承包面积不符？由于种种原因，一些农户的实际土地面积超过了承包面积，是否需要重新核定、如何核定、收益如何分配等问题，如果处理不当会有后遗症，建议国家或省级政府的相关部门出台比较统一的规定。

二是土地确权是否确地？除了实行确权确地的地区之外，建议对二轮土地延包时实行确权不确地的地方，在登记权益时应该采取确股确利不确地的做法，以确保享有土地承包经营权的农民利益不受损害。

三是如何规范土地流转？建议推行“保障承包权、分离经营权”。在保障土地承包权的前提下，将土地经营权从土地承包权中分离出去，按照依法、自愿、有偿的原则，鼓励承包经营权在公开市场上流转。建议流转平台建立在乡镇一级，以村为单位进行统一流转；由村民与村委会签订统一格式的土地流转授权委托书，再由村委会与土地经营者签订统一格式的土地流转合同，土地经营者不得转包、转租、分包给第三方经营。

四是如何确定流转费？建议各地政府对土地流转费提出一个比较合理的指导价格，在有些发达地区还可以进行合理的控制，并在此基础上由双方最终确定。

五是如何促进流转关系保持稳定？建议通过完善法律法规，对土地承包权实行物权化保护，消除农民对土地经营权流转的担心和顾虑，并辅以社会保障、非农就业、流转收益等方面的支持措施，让不愿意种地的农民长期稳定地转出土地承包经营权。

六是如何解决流转纠纷？建议在县、乡镇建立农村土地承包经营权纠纷调解仲裁机构，形成“民间协商、镇村调解、区县仲裁、司法保障”的工作体系。

七是如何在流转中分散农业风险？建议理顺农业保险体制机制，调整起付点标准和赔付内容，各地应制定参加农业保险的特殊政策，全国应实行差异化农业保险扶持政策。建议探索建立政策支持的农业巨灾风险补偿基金，建立和完善农业巨灾风险分散机制。

八是如何实行土地流转融资抵押担保？建议及时修改《物权法》《担保法》等相关法律，允许土地承包经营权或农村集体土地使用权进行抵押、担保融资。同时，建立健全土地流转抵押、担保的服务平台，包括评估、登记、处置、交易等。

二、农民宅基地

一是如何改革完善农村宅基地制度？建议按照新型城镇化和新农村建设双轮驱动的要求，综合运用好宅基地置换、集体土地流转等政策。可采取以下三种模式。

其一，宅基地置换模式。通过实行城乡建设用地增减挂钩政策推进农民宅基地置换试点，农民可将旧宅基地换取产权房，使得家庭财产可以显化，农民集中居住后还可以节约使用农村集体建设用地。

其二，宅基地归并或村庄归并模式。在村民自愿前提下，拆除分散在各个自然村落的旧房，在行政村范围内统一规划建设中心村，节余的建设用地和占补平衡指标由当地政府按分类指标价格收购，用于平衡建设成本。

其三，村庄改造模式。对基本农田保护区、水源保护区、生态林地区、农民集中居住区等规划保留地区，对村内的基础设施建设、环境综合整治、公共服务设施配套等村级公益事业实施改造。

二是如何选择农村宅基地制度改革模式？宅基地置换、宅基地归并、村庄改造三种模式各有所重、各得其所，又互相补充。为此建议：对一些大城市郊区，可以宅基地置换为主要模式；对一些纯农村地区，可以宅基地归并为主要模式；对基本农田保护区、规划相对稳定的地区，以及不具有条件开展宅基地置换、村庄归并以外的区域，大力推进村庄改造。

三是如何认识保障农户宅基地用益物权？三中全会《决定》提出保障农户宅基地用益物权，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道，这是一项重大的政策突破。根据物权法规定，完整的所有权包括占有、使用、收益和处分权。目前法律规定农民对宅基地只拥有占有和使用权，因为宅基地是给农民自用的，不能买卖宅基地，用益物权没有处分权，这是与所有权的最大区别。赋予农民更多的财产权利，不是要分给农民新财产，而是要让法律赋予农民的财产权利得到更好的实现和保障。

四是如何慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让的试点？建议把握三个重点：可抵押、担保的是农民住房财产权；农民住房财产权转让由于与宅基地使用权不可分割，按现有政策，这种转让的对象仅限于本集体经济组织内部符合建房条件的成员；农民住房财产权的抵押、担保、转让，必须慎重稳妥。因为农民一旦抵押失败就会失去住房财产，就可能无房可住，这与城镇居民抵押房产失败而失去房产权益一样，一般法院也不会采取依法拍卖的手段。转让就更为复杂，必须要先有法律法规的制度安排，方可进行。

三、农村集体建设用地

一是农村集体建设用地如何入市？三中全会《决定》提出在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。对于农村集体建设用地入市，建议要坚持三个前提条件：符合规划；坚持用途管制；限于集体经营性建设用地。

二是农村集体土地如何出让？建议把握四个重点：出让的主体应以村为主；出让规则可参照现行的国有土地出让政策，按照相关规定提取税费；土地出让收益还要支付大市政配套费和统筹资金；剩余的出让收益（一般不少于50%）归农村集体经济组织，主要用于发展壮大集体经济和公益事业，一般不能直接用于一次性分配。

三是如何在征地中兼顾农村集体经济发展？除了改革完善征地制度之外，建议实施“征地留用地”政策，在征地总量中保留10%~20%的农村集体经济用地，在符合规划的前提下，用于建设商业用房或公共租赁房，以此壮大农村集体经济，增加农民财产性收入。

（原文刊于《联合时报》，2014年4月15日）