创新驱动战略与政府自身建设

在现实经济社会生活中，任何事情都存在着两重性。最典型的是，2008年开始全面爆发的国际金融危机，不仅对中国经济发展带来了十分严峻的挑战，而且也终于让国人开始清醒起来，也普遍地意识到昔日的经济发展方式终于走到头了。

在2011年11月召开的党的十八大工作报告中明确指出，要实行创新驱动发展；在2013年的第十二届全国人大第一次会议上，温家宝同志在政府工作报告中提出，要实施创新驱动战略；习近平总书记在参加第十二届全国人大第一次会议上海代表团审议政府工作报告时强调，要把工作着力点放到加大创新驱动力度上来，不断为创新发展注入新的动力和活力。应该充分认识到，实施创新驱动战略，不仅需要全社会的共同认识和共同努力，而且也需要与政府自身建设紧密地结合起来。

在第十二届全国人大第一次会议上，审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，从而拉开了改革开放以来第七次国务院机构改革的大幕。实际上，政府自身建设除了要减少机构数量之外，更重要的是实行职能转变。政府职能转变的核心：一是职能转移。关键是解决好政府与市场、政府与社会的关系，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。二是职能下放。关键是解决好国务院部门管得过多过细问题，把该管的管住管好，不该管的不管不干预，并且充分发挥中央和地方两者的积极性。三是职能整合。关键是解决部门之间职责交叉、推诿扯皮问题，提高行政效率。四是职能加强。关键是解决好国务院部门抓大事管宏观不够问题，改善和加强宏观管理，建立完善制度机制。

当然，《国务院机构改革和职能转变方案》的实施，一定会对全国上下的政府自身建设起到重大的推动作用。如果从我国实施创新驱动战略的角度来看，那么，各级政府的自身建设还可以继续从以下四个方面着力。

其一，转型方向要坚持。转变经济发展方式能不能坚持，关键在于对经济增长速度的评价和认同。最近，各类媒体上对全国各地经济增长速度的评议比较多，各类专家的评论也不少。各地经济增长应该保持什么样的速度，其实可以用三个标准来衡量。一是环境容量能不能承受？二是资源条件有没有能力？三是结构是不是得到优化？例如，上海已经实施了多年的“创新驱动，转型发展”战略，尽管增长速度为7.5%，但服务业的比重达到了60%，消费对经济增长的贡献在70%以上，单位生产总值能耗两年内下降10.5%，尤其是减少了对投资、房地产、重化工业、加工型劳动密集型产业的“四个依赖”，各种结构问题得到了一定程度的化解。因此，一味追求速度既不科学，也不可持续。

其二，审批制度要改革。总的来说，在审批权限需要层层下放的基础上，一定还要实行“减少数量，分类指导”。减少数量，就是要最大限度地缩小审批、核准、备案范围，该取消的坚决取消，切实落实企业和个人投资自主权。如何分类指导？从资本性质来看，一是财政资金投入要严格审批，这是公共财政的属性所决定的；二是国有资本投入要提高效率，国有企业投资需要提高决策效率；三是社会资本投入要加快放开，尤其是民营资本投入应该全面放开。从资本投向来看，一是产业投资要审慎一些，这是因为很多产业的产能严重过剩，不能继续加剧这种状况；二是民生投入要宽松一些，对一些公共设施、公共产品、公共交通等的投入，需要进一步放松审批，对确实需要审批的，也要简化程序，限时办结。

其三，政府规章要修订。政府当然要依照规章办事，但在现实经济生活中，各种规章经常会“打架”，各类规章也不与时俱进。比如，原来的食品安全问题，按照各自的规章实行多头管理，管理效率很低，管理效果不佳，互相推诿，相互扯皮。又如，经济社会生活中的一些新生事物，新产业、新行业、新企业、新项目、新服务、新的商业模式等，往往又会受到原有规章的制约而不能得到创新发展。因此，有的时候，与其说是部门之间的扯皮，还不如说是规章之间的扯皮。面对这些问题，一方面需要政府相关部门及其职责进行必要的整合，如对食品药品实行统一监督管理；另一方面，不仅需要对政府部门之间的各种规章进行必要的统筹协调，而且需要对各类规章进行及时的整理修订。

其四，机构设置要合理。这次国务院机构改革，全社会十方关注，各类媒体上也频繁出现各类人士对大部制改革的期待。那么，到底是大部制好还是小部制好？当然，部门少了，不一定是坏事；部门多了，也不一定是好事。当前来看，一定是实行大部制比较符合政府机构改革和职能转变。如果进一步进行讨论的话，政府机构如何设置才比较合理呢？其实也有三个标准很重要，而且这三个标准都是可以进行量化的。一是政府行政经费支出占财政支出的比重下降了没有，或者说，政府行政经费支出是否能够保持在一个比较合理的增长水平；二是政府的行政效率提高了没有，或者说，政府的办事效率提高了没有；三是人民群众和企业对政府工作的满意度提高了没有，或者说，人民群众和企业对政府工作的评价上升了没有。

（原文刊于《上海企业》，2013年第4期）