高校工会在依法治校中的民主监督作用探析

吉林大学 姚淑娟

内容提要：开展依法治校背景下高校工会的民主监督功能的研究是凸显工会作用、构建高效和谐劳动关系的必然要求。充分发挥工会民主监督作用有助于保障教职工的基本政治权利，是高校民主政治建设的重要举措。大学章程为高校工会民主监督提供了有力的支持和根本保障。

关键词：高校工会 依法治校 民主监督 作用 探析

一、认识新常态：高校工会在依法治校中的民主监督作用

1．常态：高校工会的民主监督职能

工会是社会团体法人，发挥民主监督权是工会的重要职能。我国《宪法》《高等教育法》《工会法》等法律法规对工会行使民主监督权都进行了相应的规定。其中，《工会法》第5条、第6条规定：“工会组织和教育职工依照宪法和法律的规定行使民主权利。”“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。”因此，具体到高校，教职工是依法参与学校民主监督的主体，教职工代表大会是教职工依法参与学校民主监督的基本形式。而高校工会则是教职工依法参与学校民主监督的基本组织，是教职工代表大会的工作机构。

充分发挥高校工会的民主监督作用，意义十分重大。

（1）就教职工个人而言。一方面，发挥民主监督作用有助于保障教职工的基本政治权利。教职工有权通过工会参与学校的决策和各项重大问题的讨论、研究，并对其进行民主监督。另一方面，维护职工合法权益是工会的基本职责，做好民主监督工作就是对教职工合法权益的有力维护。

（2）就高等学校而言。发挥高校工会民主监督作用是高校民主政治建设的重要举措，是实现高校管理民主化的重要途径，是扩大高校基层民主的一项基本制度。

（3）就国家而言。切实做好高校民主监督，充分发挥教职工的民主监督权，对我国民主政治建设具有示范引领作用。

综上，我们可以说，多年以来，高校工会的民主监督职能发挥了极其重要且不可替代的作用。而如今高校工会的民主监督已成为一项制度固定下来，成为高校工作和高校工会工作的常态。

2．“新”治理模式：依法治校

1999年第九届全国人大二次会议通过的宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国不仅仅是治国的基本方略，而且也体现在治国的各个不同的层面、不同的行业，一时间“依法治省”“依法治水”等热词应运而生，“依法治校”也在其列。可见，依法治校并不是一个新近提出的概念。而笔者之所以在此冠之以“新”治理模式原因有二：第一，党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，描绘了法治中国的宏伟蓝图，如何在深入推进依法治国的新形势下，全面推进依法治校，逐步健全中国特色现代大学制度，成为高校工作者必须深入思考的问题，也基于此，依法治校被提到一个新的高度；第二，大学章程是高校内部的“基本法”，2014年的“985工程”“211工程”建设，高校和教育主管部门加快推进了高等学校章程建设与核准的工作，使得依法治校有章可循、有法可依。基于上述，笔者认为，良法是善治之前提，依法治校是高校内部治理结构中的“新”的治理模式。

3．新常态：依法治校下的高校工会民主监督

民主是当今社会普世性的政治形式，但却不是一种好的政治形式，好的政治形式应该是以法治为前提的民主。在高校“新”的治理模式下，法治和民主是构建现代大学制度的基石，是完善高校内部治理结构的推手。依法治校应充分发挥高校工会的民主监督作用，高校工会行使民主监督权利也应在依法治校的框架下有序进行，这种客观情况异于以往而又将相对稳定的长期存在，成为高校工作和高校工会工作的新常态。高校工会应充分认识并主动适应这一新常态。

4．大学章程是高校工会在新常态下发挥民主监督作用的关键

大学章程作为高校的根本性规范文件，规定了高校最根本、最重要的问题，是高校处理各项事务的依据，涉及诸多教育利益、法律关系的调整，如大学与政府的关系，大学内部的关系，教职工权利与义务的关系、学术权力与行政权力的关系等。具体而言，大学章程的重要地位主要体现在以下三个方面：第一，大学章程是大学设立和运作的最基本条件和最重要的法律文件；第二，大学章程是确定学校多方主体及其有关主体权利、义务关系的基本法律文件；第三，大学章程是大学进行内部法人治理的基本依据；第四，大学章程是大学合法对外进行法人活动的有力保障。总之，大学章程在大学内部具有至高无上的“宪法”地位，抓住了大学章程，就抓住了对高校主要事务、重大事务决策的民主监督，就抓住了新常态下发挥高校工会民主监督作用的关键。有鉴于此，笔者认为，适应新常态，首要就应以大学章程为抓手。

二、适应新常态：大学章程为高校工会民主监督提供制度支持

1．实体性制度支持

《高等学校章程制定暂行办法》第12条规定：“章程应当明确规定教职工代表大会、学生代表大会的地位作用、职责权限、组成与负责人产生规则，以及议事程序等，维护师生员工通过教职工代表大会、学生代表大会参与学校相关事项的民主决策、实施监督的权利。”笔者通过对教育部首批和第二批核准的15所高校章程进行文本比较分析发现，这15所大学章程对高校教职工代表大会及其民主监督权利、教职工及其民主监督权利也都作了明确的实体性规定。以《吉林大学章程》为例，《吉林大学章程》第31条规定：“学校实行民主管理、校务公开，校长向教职工代表大会报告工作。”第37条规定：“教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式，依其章程行使权利。学校教职工代表大会设执行委员会，由学校教职工代表大会选举产生。学校教职工代表大会闭会期间，执行委员会根据教职工代表大会的授权履行职责。”第49条规定：“院长定期向本学院全体教职员工或教职工代表大会报告工作。”第59条规定：“学校教职员工根据法律法规、规章及学校规定，享有下列权利：……参与民主管理和民主监督，对学校工作提出意见和建议。”可以想象，其他高校章程对教职工代表大会及其民主监督权利、教职工及其民主监督权利的规定也作了详尽的规定。总体而言，大学章程的实体性规定为高校工会行使民主监督权提供了有力支持和根本保障。

2．程序性制度支持

如果说实体性制度支持是指大学章程文本内容本身对高校工会的民主监督权利进行了实体性规定，那么程序性制度支持则是指高校工会对大学章程的制定、实施和修改环节进行民主监督。

（1）制定大学章程。《高等学校章程制定暂行办法》对大学章程的制定程序要求严格，一部大学章程的制定主要有起草、公开征求意见、沟通协商、讨论说明、审议审定和核准等步骤。其中，讨论说明需要发挥高校工会的民主监督作用，即章程草案应提交教职工代表大会讨论，学校章程起草组织负责人应当就章程起草情况与主要问题，向教职工代表大会说明。可见，高校工会的民主监督是制定通过大学章程的必经程序。

（2）执行大学章程。大学章程的生命力在于执行，高校制定章程更应落实章程。一方面要以章程为准则，对学校内部规章制度进行全面审查清理，逐步形成以章程为核心的层次清晰、系统完备、内容规范的制度体系。另一方面要抓章程的执行，增强对各项重大决策、制度规范进行合法性审查的执行能力。吉林大学校长李元元认为，高校要加强对大学章程的宣传、学习和落实，维护章程权威，遵守章程规定，更好地发挥章程在学校建设发展、深化综合改革和依法治校中的重大作用，形成依章治校、按章办学的良好氛围。监督大学章程的执行是高校工会的神圣使命和重要权利，《教育部办公厅关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》要求：“校长要作为章程执行的第一责任人，要把章程执行情况，作为年度述职报告的内容，向教职工代表大会作专门报告。”

（3）修改大学章程。法律具有相对稳定性，高校章程也具有法的这一属性，所以高校应当保持章程的稳定。但高校如若发生分立、合并、终止，或者名称、类别层次、办学宗旨、发展目标、举办与管理体制变化等重大事项的，可以对章程进行修改。教育部首批核准的6所高校章程在附则中都对章程的修改程序作了规定，即章程的修改程序参照章程的制定程序，由此可见，大学章程的修改亦离不开高校工会的民主监督。但6所高校章程对提议启动章程修改的主体的规定莫衷一是，中国人民大学、东华大学、华中师范大学的章程对提议启动章程修改的主体没有作规定，东南大学章程规定由校长办公会议提议修改，上海外国语大学章程规定由校长或学术委员会或教职工代表大会提议，武汉理工大学章程更是详细规定章程如需修订，由学校教职工代表大会五分之一以上代表提议，学校教职工代表大会闭会期间由校长办公会提议。从对提议修改章程的主体的规定中，我们能够发现教职工代表大会的重要地位。而提议修改章程首先是要发现并论证章程需要修改，不得不说，学校教职工代表大会提议修改章程是一种动态的民主监督，难度更大，要求更高，也更能体现监督的过程，从一定意义上来说是一种过程监督，和结果监督一起，构成新常态下的民主监督模式。

三、创新新常态：高校工会积极发挥依法治校中民主监督作用

（1）健全协商民主制度。通过完善高校工会参与民主管理的保障机制、建立常规的诉求机制、完善高校工会工作的激励机制等有效措施，发挥好高校工会的纽带与桥梁作用，努力实现学校的重大方针政策在决策前民主协商、执行中民主监督、实施后效果反馈。通过协商座谈会的形式沟通信息，进一步畅通学校的信息渠道，确保信息公开，对于高校的事务工作广泛征求教代会和多数教职工的意见和建议，及时将学校的政策思想通过教代会和工会组织系统告知广大教职工，主动地将广大教职工的意见建议反映到学校及各职能部门。

（2）完善教代会制度，使其成为教职工参与高校民主管理的重要渠道。

首先，充分发挥教代会在高校重大事项中的参与监督和保障作用，全面提升教代会的会议质量，切实提高教代会代表水平，积极完善教代会提案制度，规范提案处理落实的程序，发挥提案在学校民主管理中的作用。其次，加强二级教代会的建设，让广大教职工的民主权利从参与最基层的管理得以体现。最后，工会还应通过教代会制度加强对权力运行的制约和监督。积极推行教代会民主评议领导干部工作，进一步加强高校领导班子建设，努力提高管理水平，确保高等教育全面协调可持续发展。

作者简介

姚淑娟：吉林大学工会理论研究中心主任，副研究员。