第二章　党的中央组织与领导体制

2.1　复习笔记

一、党和国家领导体制的形成与发展

1党和国家领导体制的形成

（1）党和国家领导体制的含义

党和国家的领导体制是从社会主义政治体制改革实践中衍生出来的一个概念，实际上就是指政治体制。

①政治体制的含义

政治体制是社会主义基本政治制度的实现形式，是为实现社会主义政治制度而建构的各种具体的政治形式、制度和运行机制的总和。政治体制包括权力组织的方方面面，即：政党的组织系统、行政立法司法等国家组织系统、政党系统与国家系统的关系，还包括本来不应该属于政治组织的企事业单位和社会团体。

②政治制度的含义

政治制度首先指一个国家的政权的性质，我国政权的性质是共产党领导的人民民主专政，共产党是国家的领导核心；其次是指作为人民民主专政的组织形式的人民代表大会制度。

③“党的领导体制”的含义

a．狭义上的“党的领导体制”是指党组织自身的组织制度，包括体现中央、地方和基层各级党组织权限和地位的中央集权制的领导体制，以及体现党组织实施决策的集体领导制度。

b．广义上的“党的领导体制”除了指党组织自身的领导体制以外，还包括党对国家权力机关的统领关系的体制。“国家的领导体制”总体上是指国家权力机关内部之间的权力划分和相互关系的体制，事实上就是“政关系”中的广义上的“政”。

④党和国家的领导体制实际上是在总体上考察和描述我国作为社会主义政治制度表现形式的政治体制。进一步说，党和国家的领导体制在邓小平1980年题为《党和国家领导制度的改革》的讲话中实际上是指党对国家的领导体制，在实践中人们也习惯性地接受了这一点。。因此，党和国家的领导体制实际上是党的领导体制。

（2）党的一元化领导

1942年中共中央根据抗日根据地在党政军各方面工作不协调的状况，提出了党的一元化领导原则，其基本特点是：在党政军群组织间，以党的中央局和地方党委为最高领导机关，它们作出的决议、决定和指示，军队的军政委员会及政府、民众团体的党员均须无条件执行。在实际政治生活中，党的一元化领导体现为党委制和党组制、党管干部制度、归口管理制度、党委领导下的集体负责制以及有关案件的党内审批制度。

①党委制和党组制

党委制和党组制是共产党在正式的权力结构上领导政府的体制。

a．党委制

党委制是为了管理政府机构内的党员和直接控制对应政府事务。1949年11月，中共中央政治局通过了《中央关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》。决定指出：

第一，决定组织中央人民政府机关内党委会的党员，必须一律参加支部组织，过党的组织生活；

第二，在中央人民政府党委之下，按照党员人数及工作部门的性质，设立6个分党委，并在各委、部、会、院、署、厅、司、局、处等组织总支和支部；

第三，中央指定党委会及分党委会。

b．党组制

党组制是中共中央为了加强对中央人民政府的领导而设立的。党组的任务是讨论和决定本单位的重大问题，尤其是本单位人事任免的管理。1949年11月，中共中央发出了《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》。该决定指出：

第一，依据党章规定由中央人民政府中担任负责工作的共产党员组成党组；

第二，在中央人民政府委员会、人民革命军事委员会及中国人民政协全国委员会担任负责工作的党员中间不设党组，而由中央政治局直接领导；

第三，关于政务院及其所属的委、部、会、院、署、行等机关合组党组；

第四，政务院党组与最高人民法院及最高人民检察署联合党组之间无领导关系，均分别直属于中央政治局领导。

c．“三湾改编”确立了党对军队的绝对领导权，关于成立党委会和党组的两个决定确立了党对政府的绝对主导权。

②党管干部制度

a．1951年3月，刘少奇在第一次全国党的组织工作会议上确立了党管干部原则下的干部委任制。实践中政府人事部门是党管干部的一种组织形式，受同级党委组织部门的指导。1953年11月，中共中央作出《关于加强干部管理工作的决定》，决定逐步建立在中央及各级党委统一领导和在中央及各级党委的组织部统一管理下的分部分级管理干部的制度。

b．在实践中，中央组织部门管到司局级干部，即司局级以上的干部由中央有关部门负责考察和任免。党对政府主导权的形成和干部委任制原则的建立，使得权力体系中的任何个体都形成了与党和政府的特殊关系，既要服从同级政府和党委的领导，又要对上级党委负责。

③归口管理制度和双重领导制度

a．“口”的含义

“口”是指广义政府工作中的“系统”或“条”。在中国，政府工作是指广义上的“政府”，不但包括狭义政府所指的国务院及地方各级人民政府，还包括中国共产党组织、各级人民代表大会、司法及担负政治任务的人民群众团体。

b．双重领导制度

对于中央国家机关分设在地方的下属机关、企事业单位，在领导关系上采取了双重领导方式：在业务上受中央主管部门的领导，在党务及行政事务上接受地方党委及人民政府的领导。

c．归口管理制度

1953年中共中央把政府工作按性质划分为工交口、财贸口、文教口、政法口等，由同级党委的常委（后来是分管书记）分口负责，以加强对政府行政工作的领导。不久便在各级党委下设计划工作部、财政贸易工作部、交通运输部、农村工作部等。各工作部与政府行政机关的业务部门相对应，进行对口管理，以管理干部为主，而不直接管理行政事务。

（3）以党的一元化领导为原则的国家领导体制

①这一党和国家的领导体制可以表示为如图2－1的结构：

图2－1  中国国家权力的组织结构

对于这样一个领导体制需要作如下说明：

a．尽管国务院是一个“执行机构”，但事实上国务院的主要成员又是党的重要领导人。因此，作为政府的国务院，事实上与政治局、书记处一并构成或领导着党的领导小组。

b．罗列的6个领导小组并非完全是根据1958年《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》成立的。

c．为了研究的方便并真实地反映现实，本书罗列了6个领导小组。

d．6个领导小组反映了党的领导体制的稳定性。

e．省市级的权力结构，即省委、市委的常委专门分管所谓的财经、政法、组织人事、宣传文教，也就形成了所谓的财经书记、政法书记、组织书记、宣传文教书记等。

②图2－1昭示了这样一个问题：无论是作为最高政府机关的国务院还是作为国家最高权力机关的人民代表大会，都处于党的绝对领导之下，都必须首先对党负责。由全国人民代表大会产生并对之负责的国务院既要对党负责，又要向人民代表大会负责；人民代表大会既要向党负责，又要向选民负责。那么党的权力如何约束？

③图2－1说明了我国政治体制的核心原则就是党的一元化领导，而一元化领导主要是通过归口管理体制实现的。归口管理在中国政治体制中以中央权力中枢中共中央政治局为起点。从归口管理这一体制，可以看出政治权力精英之间关系的制度化和人格化并存的状况。

a．制度化表现为归口管理中中共中央上层民主集中制所体现的集体领导和个人分工原则，这一原则及党委制度是规范多“口”领导人行为的根本原则。

b．人格化则表现在形成了权力精英之间的一种人格化倾向。

因此，归口管理所体现出来的权力精英之间的关系反映出政治体制中的制度化与人格化并存的特征。

2党和国家领导体制的改革

评价一个国家的政治体制的标准就是一个，即看是否有利于经济发展并提高人民的生活水平，从新制度主义的角度说，就是看能否减少制度成本和提高制度的竞争力。实行经济体制改革30多年以来，党和国家的领导制度主要体现在建立行政首长负责制、努力使党的行为法治化、撤销党的对口部门、党管干部制度的变革等。

（1）行政首长负责制在企事业单位的确立

①1980年以前，行政首长负责制往往被认为是摆脱党的领导而受到否定，行政管理系统和行政首长的决策作用受到否定，造成权责分离，即党委有权无责，行政首长有责无权。

②1980年邓小平提出有准备、有步骤地改变党委领导下的厂长负责制，改革试点，实行厂长负责制。1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》对企业内部的党政关系作了重大调整，明确规定在企业实行厂长负责制，而不是“党委领导下的厂长负责制”。经过30多年的改革使得所有国有企业全面实行厂长负责制。今天，企事业单位的行政首长负责制已经成为不可动摇的体制。

（2）党的行为法治化取向

在中国，治国的政治主体首先是中国共产党，“依法治国”首先应该依法治党，使党在宪法和法律的范围内活动，而“政治文明”说到底就是法治。法治化是一种政治取向。但由于客观现实的原因，理顺党与法的关系尚需时日。如果党在宪法和法律范围内活动，使党的意志和建议通过其领导的人民代表大会的立法以法律的形式表现出来，将是对法治化建设的一种重要贡献。

（3）党与行政部门关系的改革

党和国家领导体制改革的核心是党政分开问题。党政不分的一个严重后果是官僚主义的人浮于事，机构越精简越庞大、臃肿、重叠。

①从1980年到1987年，在党与行政部门的关系上，省、市、自治区以下的党政机关都作了如下调整：

a．党委第一书记或正职书记一般不再兼任政府职务，改变了书记、常委都兼政府职务的情况；

b．精简党委工作部门，改变了党委工作部门直接对应领导政府部门和书记分兵把口的领导方法；

c．精简党委办事机构，撤销与政府机构重叠的党的职能部门，减少决策层次，使行政首长负责制真正建立起来。

②被邓小平称为集体思想结晶的党的十三大报告决定对党政关系进一步调整：

a．各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委，以免政出多门，影响效率；

b．精简党委办事机构，撤销与政府机构重叠的党的职能部门，减少决策层次，使行政首长负责制真正建立起来；

c．逐步撤销政府各部门的党组、纪检组；

d．党的纪律检查委员会不再处理法纪和政纪案件，集中力量管好党风和党纪；

e．撤销各级政法委员会。

（4）干部制度的变化

改革开放以来，党管干部制度的某些方面发生了变化：

①下放管理权限

中央管理干部的范围，由原来下管二级改为只下管一级主要领导干部，中央只负责省部级干部的考察和任命，司局级干部的任免权留给地方和部委。

②党管干部的类别的调整

除了军队干部、政法干部、文教干部和统战干部仍然由本系统的党委管理外，所有经济类的干部都由党的组织部门负责考察和任命。这样，干部由过去的九大类变为五大类。

③党管干部方式的变化

针对一些干部的腐败行为，如何制约党政领导干部的权力，成为改革开放以来党管干部的重心。

a．党政领导干部的管理趋于专门化和法制化；

b．对党政领导干部的评价趋于科学化，竞争上岗已成大势所趋。

④任期制和退休年龄制度的建立

a．除了个别例外，已经在党和政府的最高职位上确立了任期限制。每个领导都不能在同一职位上超过两届任期，每届任期5年；

b．部长和省长的年龄应在65岁以下，国务院各部部长、省长以及军区最高军事首长都不应在年满65岁以后还继续任职，副手超过63岁就不应再继续任职。

⑤差额选举制度的形成

在省、市、县的选举中普遍执行差额选举。

二、党的中央组织

根据《中国共产党章程》，党的中央组织包括党的全国代表大会和它所产生的中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会、中央委员会总书记和中央书记处。

1党的全国代表大会和中央委员会

党的全国代表大会是党的最高领导机关。在全国代表大会闭会期间，由党的全国代表大会选举产生的中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党。

（1）党的全国代表大会

①召开时间

党的全国代表大会每5年举行一次。

②职权

a．听取和审查中央委员会和中央纪律检查委员会的报告；

b．讨论并决定党的重大问题尤其是党的人事安排问题；

c．修改党的章程；

d．选举中央委员会和中央纪律检查委员会。

③三个阶段

a．听取和审查中央委员会和中央纪律检查委员会的报告；

b．讨论党的重大问题，如各代表团分别讨论党章的修改和大会主席团提供的新一届中央委员会和中央纪律检查委员会候选人，大会主席团根据各代表团的初选名单决定出中央委员会和中央纪律检查委员会人选；

c．大会以举手表决的方式选举产生新一届中央委员会。

④由于党的全国代表大会每5年召开一次，间隔时间长，所以当需要解决重大问题而中央委员会不能解决时，可以召开党的全国代表会议。党的全国代表会议的职权包括：

a．讨论和决定重大问题；

b．调整和增选中央委员会和中央纪律检查委员会的部分成员。调整和增选中央委员及候补中央委员的数额，不得超过党的全国代表大会选出的中央委员及候补中央委员各自总数的1／5。

⑤党的全国代表大会的代表（党代表）的产生

a．选举

党代表是经过各单位初步选举，再汇总到各系统和各地区党委，由各系统和各地区的党委会和党的代表大会决定。和全国人民代表大会代表的产生办法一样，党代表也是间接选举产生的。

b．名额分配

党代表的名额按条块办法分配，即在中央及其直属单位系统、军队系统（“条”）和地方（“块”）中分配。

（2）中央委员会

①中央委员会全体会议由中央政治局召集，每年至少举行一次。一次以一个议题为主。

②中央委员会全体会议的时间一般较短，大概为三四天。可见，全会本身是程序性的，最为重要的是全会之前的中央工作会议。中央工作会议往往是中央全会的准备会议，会议时间长，参加者不但包括中央委员，而且还有其他有关问题的负责人。

③中央委员会的组成基本上是按条块分配名额。

2党的核心决策机关

在理论和实际中，总书记、政治局常委会、政治局、书记处是共产党的最核心的决策机关。

（1）历史变迁

政治局、政治局常委会、书记处和总书记制度经历过历史演变。

①在新中国成立初期，政治局不设常务委员会，党的领导核心是中央政治局，政治局下设中央书记处处理中央日常工作，但是中央书记处的人员构成和性质相当于中央政治局常委会。

②1954年“高饶事件”以后，为了分担书记处的工作，建立了中央秘书长会议制度，即在书记处下设立一个由秘书长和副秘书长组成的经常性的秘书长工作会议。

③党的八大决定设立政治局常委会和中央书记处，新成立的中央书记处取代了中央秘书长会议，在政治局和政治局常委会领导下处理中央日常工作。在党的九大上，党的副主席只有林彪一人，可见党的集体领导制度在“文化大革命”期间荡然无存。

④“文化大革命”爆发后，新成立的中央文化革命小组“隶属于中央政治局常委会之下”，撇开了中央政治局和中央书记处，中央书记处实际上不复存在。

⑤党的十一届五中全会恢复了中央书记处制度，党的主席制和总书记制并存。党的十二大只设党的总书记，并规定总书记是政治局常委会的成员之一，负责召集中央政治局和政治局常委会会议，重大决策均由集体讨论做出。总书记还主持书记处工作。

（2）产生与运作方式

①产生方式

a．根据党章，政治局委员和总书记由中央委员会全体会议选举产生。政治局和政治局常委会的职能是在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权。由于中央委员会全体会议一年之中仅召开1～2次会议，因此，中央委员会的职权主要体现在政治局和政治局常委会的运转中。而政治局及其常委会的工作又是其办事机构书记处安排的。

b．根据党章，书记处是政治局和政治局常委会的办事机构；成员由政治局常委会提名，中央委员会全体会议通过。

②运作方式

总书记、中央政治局、中央政治局常委会和书记处是四位一体的有机整体，离开任何一个都无法正常运转。

a．总书记

第一，根据党章规定，总书记负责召集中央政治局和政治局常委会会议，并主持中央书记处工作。总书记的职权是“召集”和“主持”会议，表明总书记是领导集体的一员。总书记要负责全局性的工作。

第二，作为党的总书记，自然要负责全局性的工作。既然是全面性负责，当党和国家出现重大问题时，总书记就要负一定的责任。集体负责并不是无人负责，首要的责任还要第一把手来负。

b．中央政治局常委

第一，作为政治局常委的国务院总理虽然主要管理财经工作，但因为国务院实行行政首长负责制，所以总理又有权对国务院系统的各口工作做出指示。

第二，国务院总理的责任是双重性的：

I．总理首先是中央政治局常委，是领导集体中的一员，要服从集体的决策和决定，对中央集体负责；

II．国务院总理又是宪法上规定的行政首长负责制下的最高行政长官，个人要对国务院系统的工作负全面的责任。

第三，除党的总书记和国务院总理以外，其他政治局常委只能对本人负责的系统或口的工作做出安排。

c．政治局委员

政治局委员协助政治局常委的工作。每一个口由一名政治局常委负责，同时若干政治局委员或书记处书记辅助。每一个口的领导人的多少取决于该口的规模和工作的复杂性，不仅仅是根据重要性而定。

d．书记处

第一，政治局和政治局常委会所有会议的准备工作都要由书记处安排；

第二，书记处是连接中共中央和国务院的桥梁机构，在重大问题上，书记处和国务院一道联署办公；

第三，书记处既然是政治局和政治局常委会的办事机构，实际上也就是中央委员会的办事机构。

第四，中央委员会的常设机关是政治局和政治局常委会，而政治局和政治局常委会的具体工作安排是由书记处完成的。因此，书记处事实上是党对国家和政府领导的一个具体的事务机关。

（3）党的领导小组或委员会制度

一人负责、多人协助的归口管理方式一般通过党的领导小组或委员会制度来实现。在领导小组之下，通常有若干相关的中共中央办公室和国务院办公室负责联系和协调领导小组下属的有关党政部门。这些办公室没有行政处置权，只负责上情下达和下情上达。

图2－2描述了归口管理下的领导小组制度。

图2－2  领导小组制度中的党政关系

三、党的归口管理体制

1组织人事口

组织人事工作是党务工作的重要组成部分。归口管理中的组织人事口，其具体职能主要涉及中国政府各部门机构（也包括与政府有关的社会团体）中工作人员的管理。由于在中国的政府体制中，这些人被统称为干部，所以组织人事口的工作就是干部管理。

（1）组织人事部门

中共中央委员会是组织人事系统的领导机构，各地区、各部门的党委和党组则是各自责任范围内组织人事工作的领导机构。组织人事系统的职能部门是各级党委的组织部门、各级政府的人事部门和编制委员会。

（2）组织人事系统领导制度

①依照“党管干部”的原则，党的各级委员会是相应层次的组织人事工作的领导机构。

a．党的中央委员会制定党的干部路线、方针、政策，通过国家政权机关的法律程序转化为国家意志。

b．党的其他各级委员会按照中央的干部路线、方针、政策，结合本地区、本部门、本单位的具体情况，提出相应的贯彻措施，各级党委管理属本级所辖范围内的党务系统的干部；

各级党委向各自所属管理范围内的政权机关、群众团体以及部分企事业单位推荐重要干部。

②组织部门的职权

各级党委组织部门是党的组织工作的办事机构，上级党委组织部门对下级党委组织部门在业务上有指导关系，但不是领导与被领导的关系。组织部门的具体职权包括：

a．根据党的路线、方针、政策和党委的指示、决议，调查研究有关党的组织工作方面的政策，提出实施党的组织路线的具体措施，经党委审查批准后加以贯彻执行；

b．检查督促下级党委执行民主集中制、坚持集体领导和过组织生活的情况，向同级党委作出报告；

c．执行党的干部政策，负责干部的培训、考察和调配；

d．负责干部和党员管理，并配合党的纪律检查部门加强党的建设。

③人事部门及其职责

各级人事部门是政府人事管理工作的办事机构，其职责包括：

a．按党的干部政策选拔、录用、合理调配和使用干部；

b．按照条件，培养、选拔优秀中青年干部担任各级领导；

c．负责人事的考核、调动、晋升、奖惩、福利、退休等工作；

d．协助党的组织部门进行干部的宏观管理等。

④组织部门如何考察干部

一般是党委提出干部候选人，组织部再考察候选人。因此，干部是由选拔产生的。选拔是自上而下的过程。通过这种方式产生的各种领导人，事实上是选拔者少数与被选拔者多数之间的一个博弈过程，二者在信息上是不对称的。在信息不对称的条件下，被选拔者既可能存在道德品质上的缺陷，也可能存在专业能力上的欠缺。

⑤要真正地了解某一候选人存在制度上的障碍

a．候选人是由有关用人单位推荐的，在政企合一的体制下，主管部门与候选人之间存在天然的父爱关系。不仅如此，候选人还可能利用这种父爱关系和信息的不对称进行业绩上的造假而求得上级的信任。

b．当组织部来候选人的单位考察时，被安排与组织部谈话的人基本是候选人的下属，这为组织部获得有关候选人的真实信息增加了难度。

（3）党管干部制度的改革

2002年7月中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定了民主推荐制度、民主考察制度、任职前的公示制度、公开选拔和竞争上岗制度，以及很好的免职、辞职和降职制度。

①在实践中，党政干部人事制度改革的成就表现在以下几个方面：

a．逐步扩大厅局级以下的领导干部公开选拔比例，当然各省市公开选拔的比重和公开程度有所不同；

b．推行竞争上岗制度，把竞争上岗作为选拔任用干部的重要方式；

c．提高干部选拔任用中的民主和公开程度，主要体现在扩大党内民主，推行党委常委会讨论决定任免干部无记名投票表决制，推行领导干部考察考核预告制和领导干部任前公示制；

d．建立能上能下的干部制度，表现在建立领导干部任期制、新提拔领导干部试用期制，调整不称职和不胜任干部；

e．扩大干部交流范围，规范干部交流方式；

f．加强监督管理制度建设。

②扩大干部工作中的民主

为了减少吏治的腐败，中共中央的对策是扩大干部工作中的民主，“落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权”。在理论上，“四权”是社会主义民主的本质要求；在实践中，“四权”的落实将会强化共产党领导的合法性。

a．知情权

知情权是群众了解和知悉干部人事工作中的基本程序、重大事件和重要情况的权利。其主要包括：

第一，党政人事工作的重大方针和本地的干部人才政策；

第二，重大人事安排部署；

第三，干部人事工作的基本程序；

第四，主要人事干部变动和重要干部奖惩情况。

b．参与权

参与权是指群众直接参与干部人事有关工作的权利。其主要包括：

第一，参与干部考察，向组织人事部门提供被考察人的情况；

第二，参与党内外干部选举会议，行使选举权；

第三，参与干部的民主推荐、测评和评议；

第四，参与对于部工作、干部管理部门以及干部的多种形式、多种途径的监督；

第五，参加干部人事工作的有关会议。

c．选择权

选择权是群众按自己的意愿选择干部的权利。其主要包括：

第一，选举干部，即在党内外干部选举会议上行使选举权；

第二，推荐干部，即通过多种形式向组织部门推荐干部；

第三，干部表决，即在非选举会议上对干部人选进行表决；

第四，罢免干部，即根据有关法律法规对不称职、不胜任的干部进行罢免。

d．监督权

监督权是指群众对干部是否遵守有关法律法规、是否认真履行职责、干部人事部门是否按章办事等进行监督检查的权利。其主要监督方式包括：

第一，质询和批评，即对干部或干部人事工作的疑惑或不满提出质询，要求有关部门或有关干部作出负责的答复，也能够对干部人事工作或干部的不足提出批评；

第二，检举揭发，即对干部人事工作中违反有关规定的人和事进行负责任的检举揭发；

第三，控告，即对干部人事工作中不合理、不公平、不公正的人和事进行控告；

第四，申诉、申辩，即对干部人事工作中受到的不公正待遇或错误处置进行申诉、申辩。

2宣传教育口

党的宣传教育工作被认为是实现党的领导的重要手段。宣传教育口的工作正是通过党的宣传教育机构对国家行政机构中相应部门的领导和指导来实现的。

（1）宣传教育工作的含义

①从狭义上说，它是指对于人的思维意识和精神状态加以影响的工作，涉及各种媒体、出版物和教育系统。

②从广义上说，它往往与人们社会生活的各个部门相关联，涉及教科文卫各个方面。

（2）宣传教育部门

党的宣传教育工作涉及的范围很广，包括理论、新闻、出版、广播等，其中心环节是思想政治工作。中共中央领导下的宣传部门有：宣传部、文化部、国家新闻出版广电总局、电视台和党报等。

①宣传教育的领导部门

党对宣传教育工作的领导部门是中共中央宣传部以及各级党委的宣传部门。

a．中央宣传部是中共中央设置的主管宣传和思想工作的职能部门。它的主要任务和职责包括：

第一，组织和检查关于马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观的宣传和群众性的理论学习；

第二，组织新闻、广播、电视、文化、艺术、出版等单位，及时、正确地宣传党的路线、方针、政策，并对宣传情况进行检查，协助中央审查须经中央审批的重要社论、文章、消息和文化艺术作品等；

第三，了解各阶层的思想动向，制定一个时期或某一重大事件的宣传意见、提纲或计划；

第四，组织和检查对群众的时事政治教育；

第五，组织和检查对党员的日常教育工作；

第六，组织和检查党的对外宣传工作；

第七，研究和提出中央各宣传、文化、出版单位的具体方针、政策和各项事业的发展规划，并检查执行情况等。

b．各级党委（组）的宣传部门负责执行党的宣传路线，管理相应级别或部门范围内的宣传工作和宣传部门，受到中宣部和各级党委（党组）的双重领导。

②宣传教育的核心部门

国务院下属的文化部、教育部、国家新闻出版广电总局，因其职能与宣传、教育联系紧密而成为宣传教育口的核心部门。核心部门管辖有大量的宣传媒体、文艺团体、社会团体。

（3）宣传教育领导体制

宣传教育工作由党领导，为党的路线方针服务。在整个活动中涉及宣传教育、政治法律、财政经济各口的部门，几乎动员了政府国内事务的各个部门参与，而以中宣部为首的宣传教育机构起了领导和协调作用。

3财政经济口

经济工作是当代政府工作的主要内容，财经口负责广义的经济工作。在中国的政治生活中，经济工作主要是由行政部门——国务院主管的，国务院及其下属部门对此有极为具体的分工。

（1）财政经济领导部门

①中共中央政治局常委会

在归口管理的体制下，政治局委员和国务院副总理或国务委员往往一道协助政治局常委的工作，重要的经济决策往往由国务院制定政策，上报政治局审批，政治局通过后再以中共中央和国务院的名义公布。

②中央财经领导小组

a．由中共中央委员会委员中主管经济的人员组成，由党的领导人任组长，负责经济工作最重大的决策。

b．中央财经领导小组是党对经济工作直接的也应该是最高的领导协调部门，但在日常的经济工作中很少提到这一组织。

③国务院

a．国务院是国家最高行政机关，担负着领导和管理全国范围内一切重大行政事务的职责。

b．国务院的经济工作部门可以分为两大类：

第一，综合经济部门

第二，专业经济部门。专业经济部门大多在全国范围内形成垂直领导的部门结构，构成了国民经济管理的主体力量。

④中央金融工作委员会

主要是管理中国金融部门的人事工作和大政方针，管辖的部门包括银行、证券和保险。

⑤中央大型企业工作委员会

主要监管中国150家左右的大型国有企业的人事和国有资产的保值增值状况。

（2）领导制度

党对财经口的领导，除了中央财经领导小组外，主要是通过中共中央与国务院的关系来实现的。

①党中央同国务院发生联系的方式

a．通过全国人民代表大会及其常委会这个中介，将党的主张变为法律和具有法律约束力的决定，再由国务院具体执行和承办。

b．在法律所允许的范围内，中共中央和国务院就某些较为具体的政策或经济社会问题共同做出指导性意见或决定。

c．国务院在每年编写《政府工作报告》时要征求中共中央政治局的意见并参照意见进行修正。

d．国务院组成人选由中共中央推荐，并由人大表决产生，国务院副部长级干部人选也要由中央组织部审查。

②在财经工作中，由于国务院承担具体的组织、实施决策的工作，国务院拥有相当大的自主权，党的领导是通过国务院的二次部署和执行来实现的。

③财经口工作会议

党中央和国务院每年都要召开一些不同级别的财经口工作会议，这些会议恰好反映了经济工作的领导体制。

a．中央经济工作会议

按照惯例，每年年底中共中央都要召开中央经济工作会议。这是正常情况下最高级别的财经口会议。会议目的在于结合国内外形势，总结一年来经济工作的成绩和不足，就下一年经济工作的重点进行部署。

b．专门性的会议

按照惯例，每年年初，中央和国务院联合召开中央农村工作会议，部署一年的农村工作，这类会议比中央经济工作会议级别略低。这类专门性会议的规格同定期的中央农村工作会议相同，都是解决全局性的经济问题，只是不定期举行而已，其重要性仅次于中央经济工作会议。

c．解决经济工作中特定问题的例行会议

1998年4月27日至29日召开了全国粮食流通体制改革工作会议。这种会议是国务院解决经济工作中特定问题的例行会议，由国务院自己负责决策，落实执行，其级别明显低于以上两级会议。

d．部门会议

1998年7月20日，国务院还召开了全国财经工作会议，级别更低。仅由主管副总理发函以示指导。这类会议由国务院财经系统具体部门自行召开，解决本部门的工作。

4政法口

政法口事实上包括两个党的系统，一个是党的纪律检查委员，一个是党的政法委。政法委将在本书的“司法制度”部分介绍，这里只扼要介绍党的纪律检查委员。

（1）党的纪律，包括政治纪律、组织纪律和各项工作纪律（如群众纪律、外事纪律和保密纪律）。党章明确规定，党员必须自觉地接受党纪约束，若违反党纪，就必须受到追究。为了加强党的纪律性，保持党的执政地位和领导作用，必须有专门的机构来检查、督促和维护党纪党规等的实施，这就是党的各级纪律检查委员会。

（2）纪律检查委员会的监督职责

①围绕党的中心任务，根据不同阶段监督工作的需要，制定党的纪律规范、政治生活准则和监督办法，并以有效的党纪党规作依据，对检举、控告、揭露和暴露出来的党员或党组织的违纪问题，经初步核实确有违纪事实并需追究党纪责任的，进行立案调查和处理。

a．对一般违纪行为尚未构成追究党纪责任的，纪检机关可提出改正建议；

b．调查对象确实犯有严重错误且不适宜担任现职，或阻挠、妨碍案件调查时，纪检机关可提出停职检查的建议；

c．调查中发现的触犯刑律的行为，纪检机关应移交并建议司法机关处理；

d．发现同级党委及其成员有违反党纪的问题时，若同级党委不予解决或不能正确解决，各级纪委可向上级纪委提出协助处理的申请。

②通过列席会议、参与评议等途径来实施对党委领导班子成员的监督。

③检查、督促党的各级组织特别是领导机关、领导干部执行党的路线、方针、政策的情况，协助党委抓好党风建设。

（3）中央以下各级纪委在实施对同级党委的监督中，要善于处理好与同级党委的关系：

①从领导关系上讲，党委和纪委同样既是监督者，又是被监督者。在这种情况下，纪委既要敢于监督，又要善于监督，党的纪检机关是维护党规党纪，保证党的路线、方针、政策得以贯彻执行的重要部门，是各级党委的重要助手。

②党的纪律检查委员会遇到涉及党委成员的案件时，或者发现同级党委及其成员有违反党的纪律的错误时，要积极求得同级党委的支持和帮助，在同级党委不予支持或不予积极解决时，必须忠实地向上级纪委报告情况。

5外事口

外事口同军事口一样具有较为浓厚的制度化和专业化色彩，其组织相对独立，牵涉面比较有限。

（1）外事部门

①涉外工作分类

政府的涉外工作可分为外交工作和外事管理工作，二者既紧密联系又有所区别。

a．外交工作主要是以国家、中央政府的名义进行的；

b．外事管理工作则是以国务院各部门、地方各级人民政府及其各部门所属范围内的外事活动为对象进行管理的一种行政活动。

②政府外交工作部门

政府外交工作部门包括外交政策决策部门和职能部门。

a．外交政策决策部门有中共中央外事领导小组、国务院外事办公室、外交部等。

外交部是执行国家对外政策、处理外交事务的主要政府机构。其主要任务是协助国家统一管理外交事务，制定并贯彻执行我国的对外政策。国务院各部门和各级人民政府各部门的外事工作机构则主要负责本单位对外交往事宜和活动的管理。

b．外交职能部门则包括全国人民代表大会外事委员会、全国政协外事委员会、中华人民共和国国家主席、国务院、外交部及其驻外使领馆、中共中央对外联络部以及军队外事部门等。

国家主席是国家的代表，在对外关系上是形式上的最高机关。国家主席的对外职能包括根据全国人民代表大会的决定批准或废除同外国缔结的条约和重要协定，并接受外国使节，派遣和召回驻外全权代表。

（2）外事领导体制

外事口的最高决策权和管理权绝对掌握在中共中央手中。从理论上说，中共中央政治局常委会是决定外交政策的最高机构，但事实上只有总书记、总理和专门掌管外交事务的常委经常性地介入外交事务中。

①中央外事领导小组

中共中央外交工作的决策与管理机构是中央外事领导小组。

a．组成

通常由政治局常委、外交部长、中联部长、外经贸负责人、安全部门领导、新华社领导等涉外部门的领导人物组成。

b．功能

第一，在政治局常委和党、政外事部门之间进行外交政策、情况的协调、沟通、决策、部署，并监督执行。外事领导小组沟通党政部门，是共产党对外事口进行领导的具体体现。

第二，外事领导小组对下面的外交系统的各机构传达政策决定，对中央政治局一级领导机构传达关键性的信息和建议。

第三，它还协调和监督党政有关外交机构在外交政策上的执行情况。

②国务院

国务院是外交政策的主要执行机构，它担负着将外交大政方针转化为具体措施并分转给各具体职能部门执行的责任。国务院是外事管理系统中一个重要的桥梁环节，在名义上大多数涉外部门都受国务院管辖。但在实际运作中，国务院只对一些涉外经济部门如商务部有较强的管辖能力。国务院对地方各级外事管理机构和各部委办的外事机构则有直接的管辖权。

③中共中央办公厅

中共中央办公厅既为中央政治局常委也为中央最重要的领导小组（包括外事领导小组）服务。中共中央办公厅在高层领导人之间、在领导小组和各执行机构之间起着关键性的联络和沟通作用。它也对日常决定和决策过程起着真正的影响作用。

④归口管理体制反映出党和国家领导体制的一些特征：

a．权力的高度集中性和党政结构的同一性，使得权力主要集中在中共中央；

b．权力结构的人格化，这一点在前面已经得到论证；

c．政治体制的动员性特征，归口管理下的对系统的垂直领导，使得整个政治体制很容易被统一地组织起来。

6军事口

（1）党和军队关系的核心原则：“党对军队的绝对领导”

①军队是武装力量的主要组成部分，是军事活动与军事制度的主体。一个国家军事制度的核心原则主要体现在国家领导集团与军队的关系上。当代中国军事制度的核心原则就是“党对军队的绝对领导”。

②“党对军队的绝对领导”原则不仅体现在中国武装力量的最高领导体制方面，还体现在党对军队的全方位制度化领导与控制方面。中国共产党对中国人民解放军的绝对领导主要是政治领导、思想领导、组织领导。

a．政治上的领导

第一，中国共产党规定人民解放军的性质、宗旨、任务和建军原则，使军队保持坚定正确的政治方向；

第二，领导全军贯彻执行党的纲领、路线、方针和政策，实现党在各个历史时期赋予军队的基本任务和当时的具体任务。

b．思想上的领导

用马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观武装全军官兵，塑造军队特有的组织文化，把官兵培养成为有理想、有道德、有文化、有纪律的革命军人。

c．组织上的领导

中国共产党中央委员会和中央军事委员会直接领导中国人民解放军，制定军事战略，掌管军事建设，指挥武装斗争。

③坚持“党对军队的绝对领导”原则的作用

a．从某种意义上说，它用渗透型文武关系恢复、重建了中国传统的以文制武模式，消除了以往的集团化军队的排他性和自保性，形成了统一的武装力量，使军队由附属于一定个人或派别转向了服从组织机构严密、具有统一意识形态、纪律严格的政党，拥有了一个恒久性忠诚对象和组织控制核心。

b．共产党对军队意识形态的输入和组织控制，使其具有了军官团精神，军队也从20世纪前期的干政角色转变到参政角色，成为革命职业化军队，具备了正常政治体系中军队的基本特征。它使得断裂多年又冲突着的文武关系最终获得了一个解决方案，也是应对自20世纪前半期中国国家面临的总体性危机的一个战略性选择。

c．在当代中国政治体系中，中国共产党是执政党，宪法确立了共产党在国家的领导地位，党领导军队与国家领导军队是一致的。在社会主义初级阶段，坚持党对军队的绝对领导，对于贯彻党的基本路线，实现国家长治久安，发挥对外威慑作用，防止外来侵略，仍然是极其重要的政治保证。

（2）领导体制：中央军事委员会

从政治体制设置形式上讲，中国的武装力量接受国家政府和共产党的双重领导。

①现行宪法明确规定，中华人民共和国设立中央军事委员会领导全国武装力量。中华人民共和国中央军事委员会简称国家中央军委，是中华人民共和国的最高军事决策和指挥机关。国家中央军委由主席、副主席、委员组成。主席由全国人民代表大会选举产生，对全国人民代表大会及其常务委员会负责。

②中华人民共和国中央军事委员会是与国务院、最高人民法院、最高人民检察院相并列的最高国家机构之一。

③《中国共产党章程》规定，中共中央设立中央军事委员会，中国共产党中央军事委员会（简称中共中央军委）是中国共产党领导下的最高军事领导机构。其主要职能是：直接领导全国武装力量。其组成人员由中国共产党中央委员会决定。党的中央军委由主席、副主席、委员组成。

④《中国人民解放军政治工作条例》也规定：中国人民解放军必须置于中国共产党的绝对领导之下，其最高领导权和指挥权属于中国共产党中央委员会和中央军事委员会。

⑤中国武装力量领导体制具有双轨制的特征，但双轨设置中的中共中央军委和国家中央军委实际上是同一个机构，组成人员和对军队的领导职能完全一致，只是在党内和国家机构内同时占有地位。

⑥中国的这种武装力量领导体制与先有党军、后有国家这样一种历史实然逻辑相关，更与“一党执政”的政权模式相一致。具有中国特色的武装力量领导体制，不但能够保证党对军队的绝对领导，而且更有利于运用国家机器，加强军队和国防建设。