第三节 新形势下保障上海土地使用管理制度改革的政策建议

上海新一轮土地使用管理制度改革的总体思路主要包括：一是“总量锁定”，立足总体性长期规划，力争建设用地总规模“零增长”；二是“增量递减”，新增建设用地稳中求降，“198区域”落实减量化；三是“存量优化”，存量建设用地分类处置、二次开发，深化土地引逼机制；四是“流量增效”，落实土地出让弹性年期制，激活各级土地市场活力并保障土地权利人合法权益；五是“质量提高”，在土地开发利用问题上，转变观念，调整政策，完善监管，促进改革。本书将从政府、市场、社会及土地资源环境四个方面，提出构建适合上海城市特色的土地使用管理模式的相关对策和建议。

一、发挥市场在资源配置中的决定性作用

（一）完善土地利用绩效挂钩和利益共享机制

应继续通过土地集约利用绩效评估体系建设，进一步优化土地利用结构和空间布局，大幅度提高土地资源的集约化利用水平和综合利用效益。

（1）应完善各类项目用地定额标准体系。按照“批项目、核土地”要求，分阶段建立并严格实施工业、基础设施、社会事业等各类项目用地的定额标准。从工业项目入手，逐步实现由按需供地向按标准供地转变，将用地定额标准扩大到基础设施项目和社会事业项目，严格按照标准进行项目用地审批。

（2）应健全项目用地供应评估机制，加强对土地利用总体规划和计划实施情况的动态评价研究，跟踪掌握已批建设项目用地的供地、投资、开工、竣工、开发强度、产出效率等情况，作为评估考核的基础依据。

（3）应强调各区、开发区的土地利用综合评价机制。逐步推进开发区土地利用集约情况的评估工作，形成定期评价、通报机制，主要评价内容是土地利用效率和效益、闲置土地和低效用地情况、违法违规用地情况等。同时，探索对各区土地利用情况开展综合评估的办法，逐步建立全市土地利用绩效评估的长效机制。

（4）应建立地价与土地利用集约程度挂钩的调节机制。定期及时更新本市基准地价，在不低于全市各类土地基准地价的前提下，对土地利用低效的适当提高供地价格，对土地利用效率高的适当给予优惠。

（5）应重视土地供应与土地集约利用考核结合的评估机制。根据区域不同情况，制定相应的考核标准，并提出逐年提高土地集约利用水平的具体目标和要求，将土地供应与节约集约用地情况挂钩，特别是将增量用地计划指标和存量土地消化利用情况挂钩，建立长效的评估激励机制。

同时，下一步还应按照“提质增效、分类处置”的原则，探索以利益共享的土地收储方式为主，区域整体转型和零星转型为辅的多种存量转型模式，促进存量工业用地转型发展。

（二）探索健全城乡统一的土地交易市场

土地市场已经成为我国发展最快也是最重要的市场之一。上海未来建立健全城乡统一的土地交易市场，主要体现在以下方面：

（1）应细化土地使用权的类型，增加土地使用权的层次。可在土地使用权的基础上增设地上权、地役权、人役权、耕作权、空间权等权利，丰富土地使用权的权利内容，明确规定主体与客体、取得与丧失、权利与限制等方面的内容，并明确权利确认的程序与效力。

（2）应进一步明确农村集体土地使用权的权利内容。建立公正有序的土地使用权和农村土地承包经营权的流转机制，明确各种土地权利义务关系，特别是要明确土地收益分配关系。积极探讨集体土地建设用地使用权流转问题，把集体土地建设用地使用权市场纳入依法规范的轨道。

二、创新土地收益分配方式

（一）鼓励社会力量参与城市更新

应支持多渠道实施“城中村”改造。在符合规划、用途管制和尊重群众意愿的前提下，实施“城中村”整体改造，完善基础设施和公共服务设施，改善地区环境面貌。在承担公共性、公益性义务的前提下以及建立合理利益分配机制和有效监管的基础上，允许集体经济组织自行改造或引入社会投资主体参与改造，充分调动集体经济组织积极性。

（二）完善土地增值收益分配机制和公共利益平衡制度

党的十八大提出必须“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。因此，下一步应建立提高农民土地增值收益分配比例的长效机制。要真正建立提高农民土地增值收益分配比例的长效机制，最有效的办法是对现行征地制度进行重大改革，建立“经营性用地由市场自由交易，公益性用地由政府征收，政府参照市场价格给予农民征地补偿，农民按规定缴纳税费”的新制度。

（1）应明确界定公共利益范围。只有真正涉及公共利益时，政府方可动用土地征收权。

（2）应参照市场价格支付征地补偿。政府因公共利益征收农民集体土地，同样要参照市场价格支付征地补偿。实质上，土地征收制度的本质特征不是低价而是其强制性。也就是说，农民和集体经济组织可以拒绝向工商业用地单位供地，对政府因公共利益征收集体土地则必须无条件服从。当然，政府强制性征地必须支付与周边其他经营性用地大体相当的价格。

（3）建立城乡一体的建设用地市场。允许农民集体经济组织出让、出租经营性建设用地，有关部门要规范政府和农民集体经济组织两大供地主体行为，农业部门要加强对农民集体土地收入分配和使用的监管。

（4）可适当向农民和集体经济组织征收土地增值税。农民集体经济组织和农民个人在获得土地经营收入和征地补偿的同时，需要向政府缴纳土地增值税等相关税费。

（三）健全土地收储机制

城市土地储备出让制度是指政府依据法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，通过回收、收购、置换和征用等方式取得土地，进行前期开发和存储后，以公开招标、拍卖等有偿出让方式供应土地，以调控各类建设用地需求的制度。

应统筹考虑土地区位、公共基础设施配套条件、原土地用途及使用权获取方式和使用条件、规划土地用途和使用条件等多种因素，创新土地收储管理，完善利益共享机制，充分调动原土地权利人的积极性。

三、推进土地使用生态化管理与开发

（一）实施最严格的耕地保护制度

根据李克强总理2015年1月在“永久基本农田划定和设施农用地管理”视频会议上的指示，要坚持数量与质量并重，严格划定永久基本农田，严格实行特殊保护，扎紧耕地保护的“篱笆”，筑牢国家粮食安全基石。要转变农业发展方式，推进农业现代化，需要设计农业的发展，既要明确其特殊用地政策，又要严格规范用地管理，加强监测督查，对土地违法违规问题动真碰硬、重点问责。要坚定不移实行最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度，将良田沃土、绿色田园留给子孙后代。

因此，下一步上海应进一步巩固生态保护红线，全面落实基本生态网络规划，形成以基本农田保护区为基底的生态管控核心区，实现基本农田保护红线与基本生态控制线的“双线保护”。鼓励各区通过建设用地减量化、土地整治、生态用地修复、自然景观护理、配套设施完善等措施，建设具有农业生产、生态保育、休闲游憩等综合功能的郊野公园。

（二）建立健全生态环境和基本农田保护补偿制度

各区应按照“谁保护、谁受偿”的原则，制定和完善本区基本农田生态补偿转移支付资金年度使用方案。加大资金投入，提高农民保护基本农田的积极性，支持规范土地流转，鼓励养地措施应用，推进生态农业建设，加强耕地质量监管，并做好补偿资金使用情况的报送和公开工作，主动接受审计等部门监督。加强对镇村和农户的考核，杜绝乱占耕地、损害耕地质量的现象。切实履行基本农田保护职责，实现“基本农田面积保持稳定、主要农作物种植面积不减少、耕地质量有提升”的保护目标。各区应认真开展耕地质量监测，保持监测数据更新。各区应制定本区域基本农田保护办法，并对镇村、农户基本农田保护情况进行考核。

（三）鼓励郊区存量用地拆旧复垦

应支持开展城乡建设用地增减挂钩改革试点。选择条件成熟的试点镇优先开展城乡建设用地增减挂钩工作，建立增减挂钩项目区，通过建新、拆旧和土地复垦，实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，用地布局更加合理。项目区内需征收集体土地的，要依法办理土地征收手续，依法给予补偿。项目区内农民以其宅基地，按照规定的置换标准，无偿换取项目区内搬迁安置房或获得等价的货币补偿。经出让获得土地使用权的农民搬迁安置房，予以房地产权登记。

应支持试点镇整合工业用地和参与土地储备。推动试点镇老镇区内工业企业向工业园区集中，由市、区优先安排动迁企业的用地指标，置换出的原工业用地，依照批准的规划实施管理。同时，试点镇可将规划区内的近期建设用地分批次转用和征收后作为政府的土地储备。

应率先开展集体建设用地使用权有偿使用及流转试点。允许试点镇的集体经济组织以出让、出租等形式对集体建设用地进行有偿使用，收益归集体经济组织所有。允许土地使用人通过土地有形市场，以转让、转租等形式将集体建设用地进行流转。

（四）强化市区土地综合功能开发利用

应适度降低工业用地比重，提高公共绿地和公共服务用地比重，实施土地综合开发和复合利用，提高土地利用效益。对于整体转型项目，应优先保障公益性设施建设，然后进行经营性开发；对于零星盘活项目，应向政府无偿提供不低于10%的建设用地用于公益性设施、公共绿地等建设，或无偿提供15%的经营性用地用于公益性用途。

应建立紧凑型、节约型用地标准体系。优化调整基础设施、社会事业设施、公共服务设施等各类公共设施用地标准，构建覆盖城乡、各类行业的建设用地节约集约使用标准体系，研究制定低效工业用地认定标准和定期更新机制。

应继续鼓励土地立体开发和复合利用。综合开发利用地下空间，全面实行经营性地下建设用地使用权有偿使用制度。推进轨道交通场站、交通枢纽、公共停车场等大型基础设施、公共设施的综合开发利用，在自贸区等区域内，探索工业、商业、办公等综合用地复合开发的土地政策。