第二节 国内城市推进土地使用管理制度改革的有益尝试

一、重庆、成都的“地票”模式

2008年12月4日，重庆农村土地交易所正式挂牌成立，创新性地推出了“地票”交易制度，为现行体制内城乡建设用地资源进行动态最优配置提供了一种新的思路。所谓“地票”是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。因此，就目前的制度而言，“地票”不是土地的票据化，也不是土地权益的票据化，更不是农村土地承包经营权的票据化，而是指标的票据化。从制度创新的意义上说，“地票”是实现城乡统筹、科学发展的一个重要的制度路径，“地票”的出现为权利证券化提供了一个新的制度路径。

重庆和成都两个城市探索的“地票制”农村集体建设用地流转模式，超越了“城乡建设用地增减挂钩”关于城乡行政分立影响土地价格的限制，在一定程度上突破了城乡土地市场的分割状态，它将远郊区农村土地统一纳入“挂钩”试验的范畴中。“地票”将不同区域的挂钩指标打包进行拍卖，然后按照面积分配拍卖收益。“地票”价格的高低与项目区无关，与级差地租无关，仅与拍卖价格有关，实现指标价格的统一化。

“地票制”将土地的交易转化为票据化交易的模式。把挂钩指标票据化，改变了土地从空间上不可转移的实物形态，使固化的土地资源转化为可流动的资产。“地票制”实行“先造地后用地”的操作模式，要求先对农村集体建设用地进行复垦，验收合格后，通过“地票”在交易所进行拍卖。

“地票制”交易模式的优点在于：

（1）大大提高了农村集体建设用地的价值，保护了农村集体在建设用地流转的收益，为农民进入城镇生活提供了可靠的资金保障。

（2）突破了城乡土地市场的隔离，提高了农村土地的价值，提高了农民进入城镇生活和发展的能力，成为妥善解决统筹城乡户籍制度改革的有效途径。

（3）利用市场化机制，优化了农用地、建设用地的空间布局。实现了耕地连片、居民点集中，促进了农业产业化经营和新农村建设。

二、宁波、杭州的“土地换股权”模式

宁波等地试行的“土地换股权”改革，来自20世纪80年代末的城市化。从20世纪80年代初期开始，宁波市江东区的农村陆续有集体耕地被宁波城市化征用。国家征用的补偿标准是每亩地2.6万元。当时，宁江村村民都要求把集体土地的征用费分配到户，但江东区政府认为一次性分完难以解决农民的社保、就业等一系列难题，遂决定将土地征用补偿费作为发展资金，严禁发放给村民，由村集体统一管理、经营，村民可以从当年盈利中获取福利。由此，拉开了失去土地的宁江村以土地征用费为启动资金，开始兴办企业，实现了第一次创业的序幕。

2001年初，江东区开始探索改革。改革的第一项措施就是“撤村建居”，让农民彻底脱离对原有土地的依附关系，完全转化为市民。宁波市委决定，在江东区试点农村股份合作制。具体做法是，村集体将土地换来的补偿资产和原有的集体财产积累以及经营性用地资产（村集体在城市化过程中保留了原集体土地的十分之一作为经营用地）合并起来，成立股份合作社，集体资产量化到个人，农民每年按股份获取红利。改革的试点选在江东区的宁江、宁东、宁舟三村。这三个村均位居宁波市综合经济实力“二十强”村之列，而宁江村更被作为宁波市社会主义新农村建设示范村。

宁江村的股份制改革参照《公司法》，设立了股东代表大会、董事会、监事会。2002年6月，宁江村召开了由48名村民组成的股东代表大会，宁江村原治保主任郎贵华被选为董事长，村长则被选为监事会主席。另有其他6名村干部被选为董事会、监事会成员。董事会的办公地点仍设在村委会原址，但村委会已被撤销，取而代之的是宁江股份经济合作社。

股改之后，原有的村集体资产量化到了个人，村民对集体资产处置的担忧得到化解，江东区的城市化进程也逐渐理顺。宁江村改革之后，试验从试点村扩大到全区。2004年10月19日，宁丰村634位居民成立了宁丰社区，江东区最后的村庄被撤销，江东区29个行政村全部完成了股份合作制改革。“农民”从此成为江东区的历史。

2006年底，江东区曾再次对各股份经济合作社进行一次资产清算，调查结果显示，29家股份经济合作社总资产达到38.16亿元，比改革前的2000年增长了42%。

浙江是全国人均耕地最少的省份之一，人均耕地不到0.5亩。随着浙江省城市化进程越来越快，农村特别是城镇周围土地被征用的数量也越来越多。据有关部门统计，从1999年推行新的《土地管理法》到2008年6月，浙江省总共征用土地超过200万亩，全省失地农民已超过120万人。

2001年到2008年，股改七年间，由于宁波城市化带来的失地农民问题，都由此种方式得到解决。“农转非”之后，农民逐渐融入城市生活，九成以上的农村劳动力在二、三产业就业，有了工资收入。通过社会保障体制配套改革，失地农民的养老保障和新型合作医疗全面推开，覆盖率达到100%。

2013年6月24日，国土资源部部长姜大明和副部长王世元在杭州调研时认可了留用地制度（“土地换股权”为该项制度的重要方面），认为其是保障失地农民权益、反哺村集体经济发展的重要举措，既有效推进了征地工作，又持续保障了失地农民权益，要求杭州市在现有基础上进一步探索完善，为征地制度改革探索出一条新路子来。

三、益阳、绍兴的“土地流转信托”

土地流转信托是指在坚持土地集体所有制和保障农民承包权的前提下，由政府出资设立的信托中介服务机构接受农民的委托，按照土地使用权市场化的需求，通过规范的程序将土地经营权在一定期限内依法自愿、有偿转让给其他公民或法人进行农业开发经营活动。作为土地流转中的一项制度创新，是深化农村土地经营机制的必然需求，也是促进土地使用权规范有序流转的必由之路。

土地流转是农民走出土地，实现就业转移进而解决农民增收问题的关键环节。但当前的土地流转零星分散，不活跃，也不规范。改革开放以来，大批农村剩余劳动力进入城镇经商务工，他们不愿意转包自己承包的耕地，但又没有充足的时间和精力去经营，造成农村耕地利用效率低，甚至有些地方出现撂荒现象。同时，一些农业企业、合作社、种地能手想扩大种植规模，却很难租借到合适的土地。已有的土地流转还停留在低层次、低水平上，隐患很多，不具有可持续性，土地流转规模也比较小。大部分农村地区还没有建立统一的土地流转平台或土地流转市场，中介服务机构很少，信息服务缺乏，也影响了土地流转的规模、范围和层次。农户自行流转的多，村组组织和靠产业引导流转的少；口头协议无序流转的多，签订了正式书面合同的少。

在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途的前提下，确认土地权属，综合土地整治，创新土地承包经营权流转模式，最大限度地提高农村土地的利用效率，是当前我国农村土地制度改革的重点。全国各地充分结合当地实际情况，以农村土地改革为突破口推进农村土地流转，先后探索和推广多种土地规模经营模式。浙江绍兴、福建沙县、湖南益阳等地尝试引入信托机制，增强土地流转的规范化、市场化和有序化。

土地流转信托是指以土地集体所有权和农民土地承包经营权稳定不变并且农村土地农业用途不改为前提，由农村土地承包人将农村土地承包经营权在一定期限内委托给信托公司，并与之签订土地承包经营权信托合同，再由信托公司把土地出租给第三方经营，信托公司在获取收益后向作为受益人的农户分配。在土地流转信托项目运作过程中由信托公司提供资金信托支持，并为项目收益的分配提供流动性支持。例如，中信信托的一款产品，委托人把土地承包经营权委托给中信信托，中信信托保持土地性质不变，完成土地归集整理、土壤有机改良、道路和水利基础设施建设，然后将其转移集中到现代农业种植企业。

土地流转信托的本质是在土地权益的所有权和收益权分离的基础上，实现土地的流转，是我国农村土地经营权流转重要的制度创新。这种新型的土地信托模式能够积极稳妥地推动农业现代化和新型城镇化，长期、有效地保护农村土地，解决土地闲置和流失问题，提高土地利用效率，农民的土地财产权利也得到保护，农民能够以地权分享土地增值收益，分享农业现代化和城镇化的成果。土地信托流转不能改变土地用途，所以能够保障国家粮食安全。

四、湖州、苏州的“农村土地承包经营权抵押贷款”

2010年《浙江省湖州市农村土地承包经营权抵押贷款管理指导意见》率先提出，土地承包经营权抵押贷款是指借款人按政府有关部门规定合法取得的农村土地承包经营权及地上（含地下）附着物作为抵押物，向贷款人申请贷款的融资活动。贷款对象为工商行政管理部门（或主管部门）核准登记的企（事）业法人、农民专业合作社或其他级经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。

由此，在土地承包经营权抵押贷款方面，浙江省湖州、嘉兴、长兴、慈溪、临海分别于2010年、2011年和2013年先后开展了这项改革试点，取得了一定成效和经验，但是也遇到一些问题。比如，农业龙头企业、农民专业合作社和农民抵押物不足，融资较为困难，参与的银行意愿不强，仅有农信联社等少数银行参与。

2013年底，浙江省发改委出台《浙江省探索开展农村土地承包经营权抵押贷款的主要做法和建议》，将抓紧制定出台全省承包经营权抵押贷款管理办法，认真总结嘉兴、湖州等地试点经验，未来在全省全面开展土地承包经营权抵押贷款。在具体实施工作中，浙江省发改委认为未来政策应对抵押物范围、借款人条件、贷款的调查和回收等整个土地承包经营权抵押，设计一套操作性强可复制的操作流程。