第一章 绪论

第一节 问题的提出

政府俘获理论（State Capture）的前身是规制俘获理论（Regulatory Capture）。该理论兴起于20世纪70年代，它关注企业与政府之间的社会互动过程，着重研究企业政治行为对规制政策制定规则的影响。

处于转轨时期的我国，其制度环境呈现明显的双面性特征，一方面是政府官员寻租行为的普遍存在；另一方面是企业表现出强烈的冲破制度束缚的发展动机。这种双面性的制度环境，为企业迎合政府需要、得到政府保护和扶持提供了空间和机会，使企业普遍存在俘获政府的强烈动机。政府俘获现象最初在我国电力、电信和航空等传统自然垄断行业中显现，随着人们对这一现象的密切关注，在房地产、食品、殡葬等行业中也相继出现了政府俘获现象。

在房地产业，针对房地产价格持续走高，2003年6月，央行出台了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，该通知要求各商业银行严控开发贷款、严控土地储备贷款、严防建筑贷款垫资、加强个人住房贷款管理等。央行的调控举措使房地产商的利益受到了很大影响。但随后不久，国务院于8月13日就出台了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》。该通知确认，房地产业是国民经济的支柱产业，且发展是健康的。国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》为房地产开发商解除了后顾之忧，央行《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》失效。相似的一幕又发生在2008年。在房地产价格下降的背景下，中房协给国务院有关领导上书，建议把当时“严厉”的房地产调控政策，改为“适度控制”，允许地方政府自行救市；降低房地产交易有关税率；鼓励改善性住房需求等。这些建议随后一一兑现，致使房地产价格再度报复性反弹，多年来国家对房地产市场的规制政策并未取得预期的效果。房价偏高已成为当今公众诟病最大的社会问题。

在食品行业中也有类似的例子。2011年3月26日卫生部公布的乳品安全国家标准曾在业内和社会上引起广泛质疑。原因是，在生乳新国标中，乳蛋白含量由1986年的每100克生乳蛋白质含量不低于2.95%降到了2.8%，菌落总数从2003年的每毫升50万调至200万。新国标不仅严重影响公众的健康，而且过于偏向常温奶，使常温奶的企业可收购更多的原奶，从而有足够资源占领市场，而不利于对质量要求更高的巴氏奶企业。无独有偶，类似的事情也发生在速冻食品领域，在国内思念、三全等速冻食品行业的龙头企业产品被检测出含有金黄色葡萄球菌后，2011年9月6日卫生部发布的《速冻预包装米面食品卫生标准》中更改了原有的速冻食品安全标准。原标准中规定速冻食品中不得含有金黄色葡萄球菌，而新标准中允许金黄色葡萄球菌的检出量为1000～10000个。新国标使这些企业不需要按照工商部门的要求进行限期整改，也不用对已上架的商品进行招回。

纵观以上案例，可以看出，在我国转轨时期的确存在少数企业通过影响政府规制政策，以牺牲公众利益获取自身巨大收益的事实。然而，由于俘获行为的隐蔽性，我们目前对于企业影响政府规制政策的过程和方式依然知之甚少。不同的政府俘获案例背后又隐藏着不同的操作模式，使政府俘获长期游离于学者的研究视线之外。在上述案例中，生乳国标的草案是由伊利、蒙牛和光明乳业等大企业起草并制定，但在速冻食品国标投票表决时却没有企业代表在场，为制定国标在全国开展的调研活动也没有使用企业提供的资金，国家有专项经费保证。这些问题不仅催生了对政府俘获的现有知识和经验的巨大需求，也为我们带来以下几个研究课题：

（1）如何准确界定政府俘获？如何将政府俘获与腐败等社会经济现象相区分？

（2）政府俘获是如何形成和运行的？

（3）政府俘获给我国经济社会造成什么样的影响？

（4）如何设计政策体系对抗转轨经济过程中普遍存在的政府俘获现象？

由此，本书从企业对政府负面影响的研究视角出发，将我国转轨时期政府俘获的微观形成机理看作是制度约束下“合法性策略—社会关系网络运作—政策支持”之间的一个复杂贯穿过程，同时在微观视角下致力于解决上述研究问题。