第二章 转轨时期政府俘获影响因素与形成机理研究的基础理论

第一节 转轨时期政府俘获概念界定

对于转轨内涵的界定，现有研究大体存在三种观点：①转轨是从传统计划经济向市场经济的转变，这种观点在一般意义上将转轨和改革等同，对其不进行严格的区分，国内学者多持这种观点。②转轨不仅意味着经济体制的变革，还包括由政治专制向政治民主的转轨。在这一观点中，转轨被认为是同改革严格区分开来的。如科勒德克认为转轨是一国体制的根本转变，而改革只是对现有体制的完善和增补，改革往往只是经济上的变革，而转轨则是政治经济体制的同时变革。这种观点代表了多数西方学者的主流看法。③此观点则更为宽泛，认为转轨还应包括所有发展中国家经济市场化、实现经济发展的过程，其核心在于价格改革、所有制改革和宪政改革。在转轨方式上，相对于东欧和拉美国家普遍选择的激进式转轨路径，中国与越南等东亚和东南亚国家结合实际条件选择了渐进式转轨路径，即在实现向市场经济体制过渡过程中，主要采取先经济、后社会、再政治的路径，并且在存量经济发挥作用的同时，注重发展增量经济，坚持存量改革和增量改革并重的改革战略。经过30多年的转轨进程，中国的渐进式转轨取得了令世界瞩目的成绩。从这个意义上讲，中国的转轨进程虽然有其特殊性，但同时也对其他转轨国家和发展中国家具有一定的借鉴意义。

在传统规制俘获理论研究中，Stigler最初认为规制实际上是为被规制者服务的，即规制的目的不是为了公众而是为了产业利益集团。规制者通常都会被其规制对象俘获，以致政府规制只会起到抑制竞争而不是鼓励竞争的作用。该定义同公共利益假说完全对立，认为俘获是政府被利益集团完全控制的一种状态，这种状态注定规制政策无法满足效率与公平的目标。表面上看，这个定义似乎直截了当地说明了问题，但Peltzman和Becker后来的研究发现，产业集团的俘获能力具有不确定性，因为规制并不总是偏向被规制者，这使本来相对清晰的概念变得模糊。在之后的转轨国家政府俘获研究中，赫尔曼等人将俘获视为政府与企业分享租金的一种形式，与行政腐败和企业影响力等企业与政府的负面关系相区别。这种定义的方式将俘获由“控制力”弱化为“影响力”，并首次赋予俘获一种有意义且可以测量的特征。Dal Bó进一步认为单一的、过于宽泛的定义根本无助于分析问题，于是他在一篇俘获理论的综述中将俘获区分为广义和狭义两个层次。广义的俘获指产业以任何方式影响政府公共政策。狭义的俘获指寡头政治操纵政府代理人制定政策，甚至在为自己制定游戏新规则时发挥作用。Yalovlev将俘获分为政府俘获（state capture）和商业俘获（business capture）两种类型，其中政府俘获是企业使用资源、金钱或物质寻求对立法、行政和司法的负面干预，实际上就是购买其所不具备的公共权威。而商业俘获（business capture）是规制者利用手中的权力为自己谋取不正当的利益，它实际上与腐败的定义相同。Baxter认为传统的俘获定义无论作为描述还是规范的工具都存在缺陷。他试图把俘获概念结构化，将俘获定义为规制体系内某一特殊的产业部门获得的持续影响力，这种影响力能够通过干预规制系统造成利益平衡的扭曲。然而这样的描述也产生了一系列问题，多久的影响算是持续的？平衡利益的标准是什么？现实中利益集团影响力存在差异已经形成共识，但哪一个集团应该有更大的影响力？谁的影响力大才意味着扭曲？

通过对以上俘获概念的梳理可知，自俘获问题被关注以来，从不缺乏对俘获定义的讨论，但至今为止学术界对俘获尚没有形成完整、统一的定义，相应地也影响了人们对俘获现象的正确判断。本书研究的对象是我国转轨时期政府俘获问题，它既不同于发达国家早期的规制俘获，也不同于东欧和拉美国家激进式转轨进程中所产生的政府俘获，因此，本书中我们将转轨时期政府俘获重新定义为：在计划经济向市场经济转轨过程中，产业利益集团通过不透明的方式影响立法机关及其公职人员换取对自己有利的规制政策，以实现排他性的竞争优势。这一定义包含以下几个方面内容并与上述定义略有区别。

（1）政府俘获的主体是规制的需求方。西方发达国家的规制俘获主要研究产业利益集团的俘获行为，赫尔曼等人对东欧和拉美转轨国家政府俘获现象的研究主要关注私营企业的政府俘获行为（他们认为国有企业对政策的影响不属于政府俘获）。在我国转轨时期的规制需求方不仅包含广泛的私人、国有和外资性质的企业实体，还包括产业利益集团和NGO等其他部门，因为转轨时期这些部门的存在和运行都需要现行制度体系的认可和接纳，存在影响公共政策的强烈动机。

（2）政府俘获的客体是规制的供给方。西方国家的规制供给方包括议会、法院、政府等执行机构、政党以及各种立法和管理委员会等立法机构及公职人员。由于我国的政治体制与西方国家不同，规制供给方主要指人民代表大会及其常务委员会、政党、中央及各级政府、税务、工商、卫生、质监等拥有法律、法规制定权的立法机关及公职人员。

（3）以往的政府俘获研究中，对政府俘获现象的判定主要包括两种标准：行为标准和结果标准。如西方国家的规制俘获主要考察俘获行为所产生的负面结果，即结果标准；赫尔曼等人对东欧和拉美转轨国家政府俘获现象的研究中仅关注非法的私人支付（即贿赂），即行为标准。在我国转轨时期，企业为获取政策资源，会综合运用这两种途径影响政府，魏杰形象地将其称为企业影响政府的“阳光轨道”和“黑色轨道”。本书认为，作为一种复杂的社会经济现象，企业俘获政府既可以是法律许可的政治行为（如游说和政治捐献等），也可以是直接贿赂、威胁（如企业以破产为由要求政府给予补贴可以视为一种威胁）等不正当行为。判断政府俘获的关键，应该是看企业俘获行为所导致的结果而非俘获行为本身，即企业是否通过干预规制政策实现集中的市场利益。

这一定义不仅涵盖了传统俘获定义的主要内容，而且为我们正确判定和研究政府俘获现象提供了可供参照的标准。