第1节 监管概况

考点1 国际银行监管改革

（一）《巴塞尔协议》的变化

为了加强银行业资本监管，提高银行抵御风险能力，巴塞尔委员会于1988年通过了第一版《巴塞尔协议I》，随后在2004年又修订出台了《巴塞尔协议Ⅱ》，构建了资本监管的“三大支柱”——最低资本要求、监管当局的监督检查和市场约束，并将信用风险、市场风险、操作风险都纳入资本监管要求。2010年9月12日，巴塞尔委员会宣布通过《巴塞尔协议Ⅲ》。《巴塞尔协议Ⅲ》改革的主要内容包括：

1．扩大资本覆盖面，增强风险捕捉能力

一是提高资产证券化交易风险暴露的风险权重。大幅提高了再证券化风险暴露的风险权重，提高了资产证券化设计的流动性便利的信用风险转换系数。二是大幅度提高内部模型法下市场风险的资本要求和定性标准。三是大幅度提高场外衍生品和证券融资交易的交易对手信用风险的资本要求。四是在第二支柱框架下明确了商业银行全面风险治理架构的监管要求。

2．修改资本定义，强化监管资本基础

一是界定并区分一级资本（分别包括核心一级资本和其他一级资本）和二级资本的功能：一级资本应能够在银行持续经营条件下吸收损失，其中普通股应在一级资本中占主导地位；二级资本仅在银行破产清算条件下承受损失。

二是对普通股、其他一级资本工具和二级资本工具分别建立严格的合格标准，以提高各类资本工具的损失吸收能力。

三是引入严格的、统一的资本扣减项目，并要求从核心一级资本中扣减。资本扣减项目包括商誉和其他无形资产、递延净税收资产等多项内容。

四是取消专门用于抵御市场风险的三级资本。

五是要求商业银行发行的非普通股工具必须带有减计或转股条款，在银行无法生存的情况下减计或转为普通股，以吸收损失。

3．建立杠杆率监管标准，弥补资本充足率缺陷

巴塞尔委员会引入杠杆率监管主要是为实现两方面目标：一是为银行体系杠杆率累积确定底线，通过控制商业银行资产规模的过度扩张，缓释不确定的去杠杆化过程带来的风险以及对金融体系和实际经济的负面影响。二是采用简单、透明、基于风险总量的指标，可以防止模型风险和计量错误，补充和强化基于《巴塞尔资本协议Ⅱ》的风险资本监管框架。

4．建立宏观审慎资本要求，反映系统性风险

一是横向维度上，对具有系统重要性商业银行提出附加资本要求，降低“太大而不能倒”带来的道德风险。二是时间维度上，在资本要求中嵌入反周期的因子，降低银行体系和实体经济之间的正反馈循环，缓解亲经济周期效应。

5．建立量化流动性监管标准

《巴塞尔协议Ⅲ》首次提出两个流动性监管量化标准：一是流动性覆盖率，衡量短期压力情景下单个银行应对流动性中断的能力。二是净稳定融资比率，度量中长期内银行可供使用的稳定资金来源能否支持其资产业务发展，推动银行使用稳定资金来源为其业务融资。

（二）《有效银行监管核心原则》的主要变化

第三版《核心原则》将原《核心原则》和《核心原则评估办法》整合为一份综合性的文件，并将部分原则进行合并、分拆，归类为监管权力、责任和职能与针对银行的审慎监管规范和要求两个领域，使《核心原则》的整体结构和内在逻辑更为清晰合理。此次修订主要反映了危机后银行监管的以下变化趋势：

1．加强对系统重要性银行的监管

2008年国际金融危机表明，为应对“大而不能倒”问题，应强化对系统重要性银行的有效监管。考虑到相关内容涉及面极广，难以用单一的核心原则阐释，巴塞尔委员会最终决定不针对系统重要性银行拟定专门的核心原则，而是在原有各项核心原则中突出对系统重要性银行的关注度，要求监管力度和监管投入与银行风险状况和系统重要性程度相匹配。

2．引入宏观审慎视角

金融危机教训表明，微观审慎监管和宏观审慎监管相辅相成。监管机构对银行进行风险评估时，应充分考虑系统性因素影响，包括宏观经济情景、银行业经营模式转变、银行体系风险积累等。巴塞尔委员会将宏观审慎视角融入原有的核心原则中，如在监管职能方面，要求监管机构识别、评估、应对整个银行体系的风险。在对银行审慎监管方面，要求银行监管资本覆盖银行给所在市场和宏观经济环境带来的风险；银行的各类风险管理程序既要反映本身的风险偏好和特征，也要反映市场和宏观环境的变化。

3．重视危机管理、恢复和处置

银行监管的目的在于降低银行破产概率及破产后的影响程度，为此，有必要开展有效的危机管理，并制订有序的处置方案。这包括两层次内容：一是监管机构和相关权威部门制订处置计划，强化信息共享，协调开展对问题银行的重组或处置；二是银行制订应急融资计划和恢复计划。为充分反映上述内容，第三版《核心原则》补充了诸多关于应急制度安排的内容，如原则15提出银行必要时制定健全和可靠的恢复计划，另外在原则13中，强调在危机管理中加强国际监管合作。

4．完善公司治理和信息披露

金融危机教训表明，银行公司治理结构和信息披露的缺陷会对银行本身甚至整个金融体系带来严重影响。完善公司治理，提高信息披露的透明度可以提振市场对银行的信心。为此，第三版《核心原则》特别添加了两条新的核心原则，即原则14（公司治理）和原则28（信息披露和透明度）。

（三）公司治理改革

2015年7月，巴塞尔委员会公布了最新版《加强公司治理的原则》（以下简称《原则》），相较于2010年版本，新的《原则》在以下方面进行了重点修改：

第一，重新定义谨慎义务、忠诚义务、风险偏好、风险偏好框架以及风险文化等概念。

第二，引进合规原则，即银行董事会应对银行经理层的合规风险负起监督职责。

第三，扩大董事会在风险管理与控制方面的监管职责，包括董事会需为适合的风险管理框架负责，并承担向首席风险官和审计委员会提供建议的职责。

第四，强调董事会整体及其成员的任职资格要求。包括董事会成员需对银行发展有全局观，董事会成员组成需注重多样性，保证不同观点的存在；董事会需定期对其所获取信息的准确性、关联性进行评价，并决定是否需要更多信息。

第五，建立有利于强化公司治理和风险管理的薪酬体系。形成良好的激励机制，促进董事会勤勉履职，促使银行形成良好的企业文化和风险文化。

第六，重新定位公司治理中监管者职责，强调监管者需针对银行运作情况、董事会成员选择提供指引。

（四）金融稳定理事会的成立和改革进展

2009年4月2日（二十国集团伦敦金融峰会期间），金融稳定论坛正式更名为金融稳定理事会，同时扩大成员和职能，目的是增强金融稳定理事会的机构代表性，以应对金融体系脆弱性、制定和实施稳健的监管政策，促进金融体系的稳定。金融稳定理事会成立后，在以下几方面取得了重大进展：

1．督促修改国际会计标准

推动改进估值标准、加大表外资产项目会计记账透明度、修改国际会计准则39号，简化对金融工具的会计处理、实现更为灵活的贷款损失准备等。

2．加强宏观审慎监管

支持巴塞尔委员会从资本要求和流动性管理两方面强化银行宏观审慎监管。

3．扩大监管范围

提出将金融监管范围扩大到一切具有系统性影响的机构、产品和市场，包括对冲基金、评级机构，以及证券化资产和信用违约掉期产品，以减少监管套利。推动国际证监会对评级机构执行《评级机构基本行为准则》的情况进行评估，并就未受监管的金融市场和产品提出监管建议。

4．推进执行国际监管标准

支持同行评审做法，将开发评价成员国执行国际标准情况的评级矩阵，对重要国际标准和原则执行情况进行评估。

5．加强金融监管国际合作

加强跨境机构监管合作，建立危机管理机制，建立大型金融机构监管联席会议机制。将通过问卷调查全面掌握已有的监管联席会议机制，明确监管联席会议的作用以及探讨监管机制最佳实践。

6．加强薪酬和激励机制的监管

推进落实2009年4月发布的《稳健的薪酬机制操作原则》，强调建立有效薪酬和激励机制，加大大股东参与薪酬机制的监管力度。

考点2 主要经济体的银行监管改革

（一）美国

1．建立金融稳定监督委员会（FSOC）

为了识别并对系统性风险实施有效监管，美国在联邦层面设立了金融稳定监督委员会，其主要职能包括：认定具有系统重要性的金融机构并将其纳入美联储的监管范围，认定具有系统影响力的支付、结算、清算系统和金融市场设施，可建议监管机构对具有系统影响力的金融机构实施更高标准的监管，若某家金融机构的经营活动对美国金融稳定造成严重威胁，金融稳定监督委员会可对其实施强制分拆。

2．扩充了美联储的监管职能

从宏观审慎方面，明确赋予了美联储维护金融稳定的职责，其可以根据金融稳定监督委员会的要求或者自行制定对系统重要性金融机构的监管标准，并定期开展压力测试，有权对所有系统重要性金融机构行使检查和处罚权，并对其重大兼并或收购行为行使批准权。从微观审慎方面来看，其监管权限从银行控股公司扩展到了非银行控股公司及其附属机构，并保留了对数以千计社区会员银行的监管权。美联储将有权要求非银行金融机构及其附属机构直接提供各种信息，还有权对系统重要性非银行金融机构进行检查以获得此类信息。

3．扩大联邦存款保险公司（FDIC）的监管权

在新法案中，联邦存款保险公司对州一级资产规模小于500亿美元的银行控股公司、储贷机构等执行监管权；对系统重要性非银行金融机构及大型银行具有后备检查权，可实施特别检查，对存款类金融机构可实施强制性执行措施。扩大联邦存款保险公司对系统重要性金融机构的清算权，联邦存款保险公司有权接管并清算任何处于财务困难并会对美国金融稳定造成系统性风险的金融机构，包括银行控股公司、金融控股公司或具有系统重要性的非银行金融机构等。一旦联邦存款保险公司被委以接管人的职责，就可以采取一系列措施将损失降低到最小，这些措施包括：进行索赔、支付索赔、设立搭桥公司协助有序解散破产企业、将合格的金融资产转移给搭桥公司或第三方等。

4．新设立金融消费者保护局（CFPB）

由于监管者的首要目的是控制风险，对任何可能引发风险的事件往往持保留态度，而对消费者的保护居于次要地位。为此，美国政府决定新设立金融消费者保护局，整合此前分散在美联储、货币监理署、证券交易委员会等不同监管者手中的保护消费者的职责。金融消费者保护局设在美联储下，但不从属于美联储，局长由美国总统任命并需经参议院批准，独立预算，可以直接向总统报告，具有高度的独立性。金融消费者保护局的主要职责包括：制定并执行反欺诈和不公平行为的规则；对向消费者提供按揭贷款、信用卡等金融服务的金融机构实施行为监管；加强消费者金融教育，规范金融产品销售和放贷行为；适当提高投资门槛，保证私募股权基金和对冲基金只销售给对风险具有识别和承受能力的消费者；制定全国通用的住房抵押贷款最低标准，要求放贷机构对借款人的信用历史、收入水平和就业状况进行全面调查，确保借款人具有偿还贷款的能力。

5．撤销了储贷监管署（OTS），并将相关监管权转移给其他监管者

一是将对储贷协会持股公司及其非储蓄附属机构的监管权移交给美联储；二是将对联邦储贷协会的监管权及对联邦与州储贷协会的立法权移交给货币监理署（OCC）；三是将对州储贷协会的监管权移交给联邦存款保险公司。

6．制定并实施“沃尔克规则”

规则的主要内容包括：限制银行的自营交易，商业银行投资私募股权基金和对冲基金的规模必须低于银行自有资本和基金所有者权益的3%；单个金融机构不得通过兼并或收购的方式使其负债总额超过金融体系负债规模的10%；商业银行可以继续从事市政债券和机构债券交易，可继续保留汇率、利率掉期等衍生品业务，但能源、农产品掉期等业务必须拆分到其附属公司。

（二）英国

金融危机前，英国采取的是“三头监管体制”，即英格兰银行、金融服务局（FSA）和英国财政部。英格兰银行作为中央银行，负责执行货币政策和维系整个金融体系的稳定。金融服务局享有对金融机构、金融市场、交易清算系统乃至上市证券等的监管权，负责对金融机构实施审慎监管。英国财政部则负责金融监管的总体机构设置及相关立法。

1．新成立了金融政策委员会（FPC）

金融政策委员会专注于识别、监测和管理系统性风险，帮助英格兰银行实现保护和强化金融系统稳定性的目标，同时支持政府实现经济增长、增加就业等经济目标，承担起英格兰银行所担负的维护整个金融体系稳定与活力的“宏观审慎监管”职能。该委员会的手段包括：向公众发布警告、对欧洲和全球宏观审慎政策的制定发挥影响、向微观审慎监管者及其他机构（包括财政部和英格兰银行）提供与长短期金融稳定有关的建议等。

2．新设立审慎监管局（PRA）

审慎监管局是英格兰银行的独立附属机构，将担负起微观审慎监管职责，促进其所监管机构的安全和稳健。审慎监管局更为关注金融机构的业务模式和战略，检查并处理每个被监管机构的风险。具体运作中，审慎监管局负责对重要金融机构的日常检查，判断特定机构的安全和稳健性并采取适当行动，制定相关监管规则，授权金融机构从事受监管的业务活动等。

3．新成立金融行为管理局（FCA）

金融行为管理局承担审慎监管局职责之外的对其他金融机构的审慎监管职能、对金融消费者的保护职能和对金融机构（包括重要金融机构和其他金融机构）商业行为的监管职能，直接对英国财政部和议会负责，以保证金融市场良好运行、金融消费者获得公平待遇为目标。无论是小额储蓄者，还是大型机构投资者，在消费金融服务的过程中，其利益都将受到金融行为管理局保护。金融行为管理局负责约26000家金融机构的行为监管，并负责审慎监管局监管范围外的约23000家金融机构的审慎监管。

4．银行体制改革

2013年12月16日，银行改革法案经英国议会通过并得到王室的批准，成为正式法律。此法案提出了“栅栏原则”（ring-fence），用“栅栏”将高风险的投资银行业务及相关业务与传统的个人、企业信贷业务相隔离，降低银行结构的复杂性和救助难度，减少其遭受外部冲击和风险传染的可能性。具体来看，是将所有银行业务分为三类，第一类是必须放入栅栏内的业务，包括面向英国境内居民个人和中小企业的存贷款业务和清算支付服务；第二类是不允许放入栅栏的业务，即与第一类业务没有直接联系的业务，其开展情况不会对第一类业务产生直接或间接的影响，如国际业务、自营交易业务等；第三类是允许（但不要求）放入栅栏的业务，如对大型企业提供的存贷款业务。

（三）欧盟

2010年9月，欧洲议会通过了新的金融监管法案，从2011年1月起，欧洲系统性风险委员会（ESRB）、欧洲银行业监管局（EBA）、欧洲证券和市场监管局（ESMA）与欧洲保险和养老金监管局（EIOPA）等四家欧盟监管机构宣告成立并正式运转，从宏观和微观层面强化对金融体系的监管。

在上述机构中，欧洲系统性风险委员会负责对欧盟整个金融体系进行宏观审慎监管，包括监测各种危及欧洲金融稳定的风险来源、识别并评估系统性风险的潜在危害性和发生的可能性、对重大系统性风险提出预警并向相关机构提出警告或建议等。不过它并没有可直接使用的政策工具，只能向其他监管部门（如微观审慎监管者、中央银行等）提供建议或发布风险预警，因此宏观监管当局和微观监管者之间的紧密合作至关重要。

考点3 我国银行监管改革

（一）紧跟趋势，强化各类监管指标约束

1．强化资本充足率监管要求

2012年6月7日，中国银监会公布了《商业银行资本管理办法（试行）》（以下简称《资本管理办法》），给予系统重要性银行和非系统重要性银行的达标时间分别为2015年底和2018年底。根据《资本管理办法》，未来银行资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率分别不得低于8%、6%和5%。商业银行应当在最低资本要求的基础上计提储备资本，储备资本由核心一级资本来满足，储备资本要求为风险加权资产的2.5%。特定情况下，商业银行应当在最低资本要求和储备资本要求之上计提逆周期资本，逆周期资本要求为风险加权资产的0～2.5%，由核心一级资本来满足。除了最低资本要求、储备资本和逆周期资本要求外，系统重要性银行还要计提附加资本。由中国银监会认定的国内系统重要性银行附加资本要求为风险加权资产的1%，由核心一级资本满足。

2．新增杠杆率监管要求

2011年6月1日，中国银监会公布了《商业银行杠杆率管理办法》，制定了杠杆率监管的基本原则、杠杆率的计算方法和监督管理等。按照该办法，杠杆率是指商业银行持有的、符合有关规定的一级资本与商业银行调整后的表内外资产余额的比率。商业银行并表和未并表的杠杆率均不得低于4%。中国银监会确定的系统重要性银行要在2013年底前达到最低杠杆率要求，非系统重要性银行要在2016年底前达到最低杠杆率要求。在过渡期内，未达到最低杠杆率要求的银行需要制订达标规划，并向中国银监会报告。2015年，中国银监会修订了《商业银行杠杆率管理办法》，主要对承兑汇票、保函、跟单信用证、贸易融资等表外项目的计量方法进行调整，其他内容和要求保持不变。

3．完善流动性监管体系

2009年9月，中国银监会出台了《商业银行流动性风险管理指引》，初步构建了流动性风险的管理架构和监管体系，从治理结构、管理政策和程序、内部控制、信息系统、信息披露等方面对商业银行管理信用风险提出监管要求。2014年1月，中国银监会修订出台了《商业银行流动性管理办法（试行）》，将《巴塞尔协议Ⅲ》的内容融入其中，明确了流动性监管指标和监测内容，其中流动性监管指标包括流动性比例、流动性覆盖率、存贷比。2015年，中国银监会进一步修订《商业银行流动性管理办法》，将存贷比从监管指标中剔除。

（二）简政放权，梳理优化行政审批流程

2015年，中国银监会修订出台了《中资商业银行行政许可事项实施办法》《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》《外资银行行政许可事项实施办法》《信托公司行政许可事项实施办法》《非银行金融机构行政许可事项实施办法》等五部部门规章，进一步优化分层执法体系，下放行政权力，明确风险监管责任，分级建立权力清单、责任清单和约束清单，推进监管服务网建设。同时，中国银监会还根据五部规章，出台了《市场准入工作实施细则》，全面梳理了各项行政许可事项的要求、流程、责任分工，为银行业金融机构高效申请行政许可事项、监管机构快速审批提供了保障。

（三）架构调整，全面深化银行监管改革

中国银监会借鉴危机后世界各国强化金融监管的普遍做法，按照党中央、国务院关于本届政府不新增机构和人员编制的要求，着眼于经济新常态下银行业改革发展和为民监管，对中国银监会的监管组织架构进行重大改革。

首先，按照监管规则制定与执行相分离、审慎监管与行为监管相分离、行政事务与监管事项相分离、现场检查与监管处罚相分离的思路，从规制监管、功能监管、机构监管、监管支持四个条线，对内设机构重新进行了职责划分和编制调整。

其次，撤销2个部门（培训中心、信息中心），设立城市商业银行监管部，专司对城市商业银行、城市信用社和民营银行的监管职责；设立信托监督管理部，专司对信托业金融机构的监管职责。

再次，改造3个部门（统计部、银行业案件稽查局、融资性担保业务工作部），设立审慎规制局，牵头非现场监管工作，统一负责银行业审慎经营各项规则制定；设立现场检查局，负责全国性银行业金融机构现场检查；设立银行业普惠金融工作部，牵头推进银行业普惠金融工作。

最后，按监管职责内容命名各机构监管部。银行监管一部为大型商业银行监管部；银行监管二部为全国股份制商业银行监管部；银行监管三部为外资银行监管部；银行监管四部为政策性银行监管部；合作金融机构监管部为农村中小金融机构监管部。

此次监管架构改革的核心是监管转型：向依法监管转，加强现场检查和事中事后监管，法有授权必尽责；向分类监管转，提高监管有效性和针对性；向为民监管转，提升薄弱环节金融服务的合力；进一步加强风险监管，守住不发生系统性、区域性风险的底线。

（四）建章立制，加强银行业消费者保护

2013年8月，中国银监会发布了《银行业消费者权益保护工作指引》（银监发〔2013〕38号），围绕银行业消费者权益保护，明确了银行业金融机构有关行为准则，要求建立健全相关工作体制、机制和制度，并对中国银监会及其派出机构监督管理工作提出具体要求。2015年，中国银监会与人民银行、证监会、保监会共同推动出台了《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》（国办发〔2015〕81号），从增强消费者对我国经济和金融发展的信心、维护金融体系的安全与稳定、促进社会公平正义的高度认识把握金融消费者权益保护工作的重要性，界定了金融消费者的八项基本权利，并对我国金融领域消费者权益保护提出了具体要求，是当前我国在金融消费者权益保护方面的纲领性文件。

（五）多措并举，全力支持实体经济发展

2013年，中国银监会出台《关于银行业服务实体经济的指导意见》，提出“绿色金融”理念，化解产能过剩，积极推动经济发展方式转变和经济结构优化，促进实体经济健康发展。2014年，中国银监会深入贯彻落实国务院《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，持续出台支持政策，保障信贷资金向战略性新兴产业与创新领域倾斜。2015年6月，中国银监会印发《关于银行业进一步做好服务实体经济发展工作的指导意见》，对当前的形势任务以及银行业服务实体经济的必要性与着力点进行了说明，明确要求银行业服务实体经济要统筹兼顾，因地制宜，在综合施策的基础上增加主动性，坚持稳增长与调结构并重，提高资金的配置效率。要支持重点领域和薄弱环节，培育新产业、新动能、新力量，发展绿色信贷与普惠金融，对小微企业和“三农”领域精准发力，切实降低企业融资成本。与此同时，全国银行业金融机构积极贯彻落实国家战略与监管要求，陆续出台符合自身经营特点的支持政策，打通银行业支持实体经济发展的“最后一公里”。