第三节　特殊困难群体

《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》中明确提出,要把对少数民族、妇女儿童和残疾人的扶贫开发纳入规划,统一组织,同步实施,同等条件下优先安排,加大支持力度。少数民族、妇女儿童特别是留守妇女儿童、残疾人是我国扶贫开发对象中的特殊困难群体。

一、少数民族群体

一直以来,由于自然因素和发展战略等多种原因,西部省区尤其是少数民族八省区⁽¹⁸⁾的经济发展远远落后于我国东部和中部地区。世纪之交,西部大开发战略的推进和中国农村扶贫开发纲要的实施,促进了少数民族地区经济增长、社会发展和农村减贫。但是,我国贫困群体中少数民族的比例依旧很大,农村少数民族群体中的贫困发生率仍然很高,少数民族的脱贫攻坚是“十三五”时期打赢脱贫攻坚战的重中之重。

《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》确定了14个集中连片特困地区作为新十年扶贫攻坚的主战场,其中11个片区分布有民族自治地方。此外,592个国家扶贫开发工作重点县中,民族自治地方县有263个,占44.4%;扶贫开发整村推进“十二五”规划确定的3万个贫困村中,民族自治地方的村有13158个,占43.9%。从贫困群体规模来看,根据国家民委发布的《2014年少数民族地区农村贫困监测结果》⁽¹⁹⁾,按年人均收入2300 元(2010年不变价)的国家农村扶贫标准测算,2014年民族八省区农村贫困群体为2205万人,2009—2014年间,民族八省区的贫困群体规模⁽²⁰⁾如图1—6所示,各年份民族八省区贫困群体占全国贫困群体的比重分别为40.3%、38.5%、32.0%、31.5%、31.1%、31.4%,均高于30%,而与此相对应的是同期民族八省区农村人口占全国农村人口的比重为17%左右。在民族八省区中,2014年农村贫困群体数超过500万的分别是贵州623万、云南574万、广西540万,这3个省份的贫困群体规模在全国31个省份中分列第1、2、4位,另外新疆有212万贫困群体,其他4个省份均在100万以下。

从贫困发生率来看,2014年民族八省区农村贫困发生率为14.7%,高于全国7.5个百分点,2009—2014年民族八省区的贫困发生率如图1—7所示。其中2009—2010年按照老的贫困标准民族八省区的贫困发生率是全国的3倍以上,2011—2014年按照新的贫困标准民族八省区的贫困发生率是全国的2倍以上。2014年,在民族八省区中,有7个省份的贫困发生率位居全国31个省份前10位,其中西藏以23.7%居全国第1,新疆、贵州、云南、青海分别以18.6%、18.0%、15.5%、13.4%的贫困发生率分列全国第3、4、5、6位,广西12.6%排全国第8,宁夏10.8%排全国第10,内蒙古7.3%排全国第15,民族八省区的贫困发生率均超过全国平均水平。

从近三年减贫成效来看,见图1—8,2012—2014年,民族八省区减贫率分别为20.3%、17.9%、13.9%,全国同期为19.1%、16.7%、14.9%,民族八省区减贫速度前两年快于全国,到2014年低于全国1个百分点。2014年与2012年相比,民族八省区减贫速度下降6.4个百分点,全国下降4.2个百分点,民族八省区与全国的减贫速度都在逐年放缓,但民族八省区的减贫速度呈加速放缓趋势。

总体而言,贫困群体规模大、贫困发生率高、减贫难度大,是当前我国少数民族群体脱贫攻坚的基本形势,少数民族特殊困难群体能否脱贫直接关系到2020年能否全面建成小康社会。

二、妇女儿童群体

妇女、儿童是两类极易遭遇贫困侵袭的脆弱群体,妇女儿童的贫困问题是一个全球现象,在中国也不例外。特别是在转型加速期,急剧的社会变迁、大规模的城乡人口流动,加大了农村妇女和儿童陷入贫困的可能。

(一)妇女群体

贫困女性化现象自20世纪70年代以来,在全球学术界逐步得到关注。但在我国,由于自古传统以来对女性角色和权利的定义,加之国家在社会政策中未纳入性别视角,使得女性贫困一直以来并未被真正认识和重视。1995年第四次世界妇女大会在北京的召开,为各界提供了一个关注妇女贫困的重要契机,新世纪以来,相关的数据收集和研究才逐步开展。

经过改革开放30多年的努力,我国贫困妇女生产生活状况明显改善,贫困妇女数量大幅减少,妇女贫困程度不断降低。成功脱贫的7亿多农村贫困群体中,近一半是妇女。在592个国家扶贫开发工作重点县,女性人口的贫困发生率从2005年的20.3%下降到2010年的9.8%。2014年,有1826万农村妇女享受农村最低生活保障。2002年,在国家扶贫重点县的农村绝对贫困群体中,女性的贫困发生率比男性高0.7个百分点,到2010年这一数字降低到0.4个百分点。⁽²¹⁾

尽管妇女减贫事业取得了巨大的进步,但是农村妇女特别是留守妇女群体的贫困状况仍然十分突出。2014年我国贫困群体建档立卡数据显示,农村7017万贫困群体中妇女占45.8%。且与男性相比,妇女贫困程度更深、脱贫难度更大,带有典型的多维贫困特征。

一是教育上的被剥夺。由于传统文化中对女性“性别”角色的文化塑造,造成了女性的“教育贫困”,农村妇女劳动力的文化程度一般低于男性。国家统计局农村贫困监测调查数据显示,2014年贫困地区女性劳动力中不识字或识字不多的占12.7%,比男性高7.9个百分点,超过50%的女性劳动力只有小学或以下文化程度,而男性的这一比例不到40%,初中文化程度的女性比男性低10.1个百分点,高中及中专文化程度的女性比男性少5个百分点,大专及以上文化程度的女性比男性少1个百分点,具体参见图1—9。

二是健康上的被剥夺。农村妇女不仅要下地干活,而且要照顾老人、抚育子女,劳动强度高、精神负担重、生活压力大,造成农村贫困女性身体疾病多,健康状况不佳。2014年全国妇联对14个集中连片特困地区贫困妇女生存状况的调查显示,85%的贫困妇女患有不同疾病,青壮年贫困妇女中患妇科疾病的占三分之一以上。⁽²²⁾

三是权利上的被剥夺。妇女贫困不仅仅是其满足基本生活的必要收入的缺乏,更主要的是创造最基本收入的机会、资源和能力的缺乏,是相关权利和福祉的缺失。⁽²³⁾一方面,对于进城务工妇女而言,她们在劳动力市场中往往遭遇不公平的工资和福利待遇,一项基于2014年上海外来农民工就业与收入调查的数据显示,女性农民工的月平均工资比男性低826.42元。⁽²⁴⁾另一方面,留守妇女承担较多的无收入劳动,在家庭中缺乏相应的资产拥有和支配权,在社区中缺乏参与权和决策权。

因此,在实施精准扶贫战略过程中,必须充分考虑贫困妇女的这些特殊性,将社会性别纳入精准扶贫政策体系之中,制定更加合理有效的扶贫措施,切实提高妇女扶贫脱贫的针对性和实效性。

(二)儿童群体

与妇女贫困一样,儿童贫困长期以来并未被充分认识,在我国尤其如此。有人认为儿童贫困就是儿童家庭的贫困,这种认识一定程度上模糊了儿童贫困的内涵,也阻碍了这一概念所带来的对儿童发展理念和价值上的推动。

由于缺乏对贫困儿童的任何权威和正式统计数据,因此,很难确定我国农村贫困儿童的数量和贫困状况。一般来说,农村贫困儿童首先应包括农村五保儿童、低保儿童、孤儿、受艾滋病影响儿童这几类与现行政策相关的贫困儿童⁽²⁵⁾,当然还应该包括其他更多的生活在农村贫困家庭或低收入家庭中遭遇多维贫困的儿童群体。考虑到2015年我国农民工数量接近2.8亿,其中外出农民工接近1.7亿,因此贫困儿童中留守儿童的比例很高。

根据2010年第六次人口普查资料样本数据推算,全国有农村留守儿童6102.55万,占农村儿童的37.7%,占全国儿童的21.88%,与2005年全国1%抽样调查估算数据相比,五年间全国农村留守儿童增加约242万。6 000多万农村留守儿童中,46.74%的农村留守儿童的父母都外出,在这些孩子中,与祖父母一起居住的比例最高,占32.67%;有10.7%的留守儿童与其他人一起居住。值得注意的是,单独居住的留守儿童占所有留守儿童的3.37%,数量高达205.7万。⁽²⁶⁾

农村留守儿童面对家庭和社会经济环境的变化时,更具脆弱性。一方面,儿童处于身体、心理的发育和成长期,对外界环境的挑战缺乏必要的生理、心理和知识的准备,尚难形成独立的判断能力和有效的应对能力,极易受到外界的干扰甚至伤害,在价值观念、道德行为、心理适应方面易于出现偏差;另一方面,由于家庭的贫困,父母双方或一方外出务工,大量留守儿童需要参与家庭生产和家务活动,导致接受教育的时间被挤压甚至失学,加之隔代照料缺乏父母关心和监管,往往造成留守儿童在学业表现上较差,受教育权利更易被剥夺。这两方面的影响是持续性的,会对留守儿童带来负面的后果,而贫困的代际传递是其后果之一。

2011年国务院印发了《中国儿童发展纲要(2011—2020年)》,2014年又印发了《国家贫困地区儿童发展规划(2014—2020年)》,这些国家纲领性文件的颁布落实,将推动解决儿童贫困问题,不断促进我国农村儿童的发展。

三、残疾人群体

由于残疾对劳动能力的影响,加之受教育程度偏低、技能缺乏造成的机会不均等,残疾人是贫困群体中贫困程度最深、扶持难度最大、返贫率最高的特困群体,是我国农村扶贫工作的重点人群。残疾不仅仅造成本人的贫困,而且也会带来残疾人家庭的整体贫困,2014年全国建档立卡贫困群体数据显示,在贫困户的致贫原因中因残致贫的比例为6.4%。⁽²⁷⁾因此,必须进一步加大农村残疾人扶贫开发力度,缓解并逐步消除残疾人绝对贫困现象,缩小残疾人生活水平与社会平均水平的差距。

改革开放以来,国家开展了有计划、有组织、大规模的扶贫开发,特别是进入21世纪以来,通过实施《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》和《农村残疾人扶贫开发计划(2001—2010年)》《农村残疾人扶贫开发纲要(2011—2020年)》,农村残疾人家庭收入水平稳步提高,生活状况明显改善。农村残疾人扶贫工作取得显著成就,促进了经济社会发展、减贫事业推进和民生改善,推动了贫困地区经济发展与社会和谐。中国残联发布的《2015年中国残疾人事业发展统计公报》⁽²⁸⁾指出,2015年有226.8万贫困残疾人得到扶持,其中118.3万人通过扶贫开发实现脱贫;接受实用技术培训的残疾人达到72.7万人次;康复扶贫贴息贷款扶持54.9万农村残疾人,残疾人扶贫基地达到6693个,安置11.4万残疾人就业,扶持带动25万残疾人户;完成6.9万户农村贫困残疾人危房改造,各地投入危房资金6亿元,9.1万残疾人受益。

不过我国8500万残疾人中70%左右生活在农村,其中尚有1230万农村贫困残疾人未能实现脱贫,占同期全国农村贫困群体的17%,残疾人的贫困发生率高达10%,超过全国农村7.2%的贫困发生率。⁽²⁹⁾由于种种因素的影响,残疾人总体生活水平与全社会平均水平差距仍然较大,残疾人在基本生活、社会保障、康复治疗、义务教育、劳动就业等方面还与非残疾人口和家庭存在较大差距、面临着诸多困难。⁽³⁰⁾

第一,基本生活方面。从收入看,2013年,农村残疾人家庭人均纯收入为7829.9元,是全国农村居民家庭人均纯收入的88.0%。残疾人家庭的人均收入低于全国农村平均水平。从消费看,2013年,农村残疾人家庭人均医疗保健支出为1032.8元,是全国农村居民家庭人均医疗保健支出的1.7倍,医疗保健支出占全部消费支出的比重为17.8%,比全国农村居民平均水平高出8.5个百分点;农村残疾人家庭人均交通和通信支出为326.2 元,相当于全国农村居民家庭人均交通和通信支出的41.0%,交通和通信支出占全部消费支出的比重为5.6%,比全国农村居民家庭平均水平低6.4个百分点;农村残疾人家庭恩格尔系数为48.5%,高出全国农村居民家庭恩格尔系数10.8个百分点。显然,残疾人家庭生活质量明显落后于全国平均水平。

第二,社会保障方面。2013年,农村残疾人参加新型农村养老保险的比例为84.7%,参加新型农村合作医疗的比例为97.1%,领取最低生活保障金的比例为30.6%,获得救济的比例为28.9%。残疾人参加相关社会保险仍未实现全覆盖,社会救助和救济尚不到位。

第三,康复治疗方面。2013年,农村残疾人接受康复治疗服务的比例不高,其中接受康复知识普及的比例最高,也仅为31.2%,接受治疗与康复训练的比例仅为23.3%,具体情况如图1—10所示。在全部所列康复治疗服务中,接受过至少一项服务的比例为58.3%,农村残疾人的康复治疗不容乐观。

第四,义务教育方面。2013年,学龄残疾儿童接受义务教育比例为72.7%,还有27.3%的学龄残疾儿童没有接受义务教育,农村残疾儿童接受义务教育的比例更低,而全国非残疾学龄儿童基本上都接受义务教育,二者差距较大。

第五,劳动就业方面。2013年,劳动年龄段生活能够自理的农村残疾人就业比例为47.3%;残疾人找工作的主要途径是熟人介绍,农村为75.7%,而通过公共就业服务机构找工作的比例仅为7.4%;2013年度,在农村生活能自理的18~59岁的男性和18~54岁的女性残疾人中,未就业原因中排在前三位的分别是丧失劳动能力(占34.7%)、其他原因(占29.6%)、料理家务(占28.0%)。

上述这些方面的现状和困难,严重制约了残疾人的脱贫,也反映出目前农村残疾人扶贫开发的不足,也为“十三五”时期开展残疾人脱贫攻坚指明了基本方向。