三、全面深化改革中财税改革的重点与环节

现在我们提出全面深化改革要以财税体制的改革为突破口，并不意味着重新回归1994年朱镕基的财税改革路线，但是就财政税收在国家治理中的支柱和基础地位而言，朱镕基当年发起的财税改革，对如今的改革总目标的实现具有极为重要的启发价值和操作借鉴意义。

十一届三中全会以后，以充分调动地方和企业的积极性为导向，以放权让利为主线，形成了“大包干”体制，该体制对激发地方和企业的活力发挥过一定的积极作用，生产迅速发展，但税却收不上来（如1993年广东地方财政收入增加了32%，中央在广东的财政收入却下降了11%），国家的财政运行状况极差。中央财政财源枯竭，收入增长乏力，财政收入占国内生产总值的比重，中央财政收入占全国财政收入的比重，均不到30%，即当时人们常讲的“两个比重”逐年下降，财政陷入困境，中央财政连续多年出现被动性的财政赤字。

根据十四大的精神，中央决定从1994年起，进行一系列以建立社会主义市场经济体制为目标的改革。其中，财税体制改革是最重要也是阻力最大的改革。当时的财税改革的核心内容是分税制。分税制的主要内容是：在划分事权的基础上，划分中央与地方的财政支出范围；按税种划分收入，明确中央与地方各自的收入范围；分设中央和地方两套税务机构；建立中央对地方的税收返还制度。改革的目标就是要提高财政收入的“两个比重”。1994年以前的财政收入，中央占三成，地方占七成，财政支出则是倒过来，中央占七成，地方占三成；1994年以后，中央政府财政收入可以占到六成以上，甚至可以占到七成。

增强中央政府财力也许是朱镕基最重要的经济改革思路，这一思路贯穿了他的副总理和总理任期，使中央政府办了大量长期以来应办想办但没钱办的事情，成效立竿见影。现在我们所提的全面深化改革中的财税体制改革与朱镕基发起的财税改革相比，一个最重要的相同之处就是，要在特定经济背景下增强国家的治理能力。但是这次要进行的财税体制改革，跟朱镕基时期的改革情况相比，有很大的不同。

第一个不同表现在改革的目的上。朱镕基时期的改革是为了解决中央财政的困难：一是要中央财政能够长期稳定地解决支出困难；二是要中央财政随着经济发展不断增长。而这一次的改革，其目的不是解决中央财政收入下降的问题，也不是简单地上收地方政府的权力，而是解决经济的动力问题、地方债务危机问题以及降低经济风险、防止出现大面积系统的经济金融危机。这次改革的总取向是上收一部分地方政府的事权，而不是下放财力。因为中国地方政府的权力已经很大了，与其财力严重不对称，而且继续下放财权也不利于整个国家的统一管理。中央政府必须好好梳理，把一些原来由地方政府承担的支出承担下来，减轻地方的负担，地方政府在其他事情上就会更加配合，还能增强中央的调控能力。

第二个不同表现在财税改革的重点上。上次改革的重点是实行分税制。产品税、增值税、关税等都归中央。增值税地方政府只留25%，75%归中央。银行、保险、邮电、运输等国企的利税，也全部归中央财政。只有企业所得税归地方。企业所得税最不稳定，因为它跟成本变化有直接的关系，成本高了税就减少了。地方政府没有主体税种，而所承担的发展责任又日趋繁重，这就必然会带来上文所述的一系列问题。所以这次改革重点是要解决土地财政问题、地方政府的债务平台问题，以及相应的银行的金融风险问题。

第三个不同表现在内容上。上次改革中中央政府把稳定的税收拿走了，这一次是要给地方政府一个稳定的税种。所谓稳定的税种，其实就是使地方政府不依靠卖地能够生存和发展的税种。地方政府如果没有稳定的用于发展的税种，那么要么就要向银行借贷，要么就只能炒地皮。所以给地方政府一个稳定的税种，是这次财税改革一个重要的思路，并且从间接税体制走向直接税体制是一个方向，这是中国改革绕不过的一条路。像西方国家那种主要向财产、收入征税的体制我们还没有确立，中国主要向企业征税，但税负实际上最后都让老百姓承担了。以间接税为主的体制不利于中国公民意识的觉醒。要增强中国的公民意识，提高中国的政治发展水平，必须把税收从间接税转向直接税，即主要对收入和财富征税，具体来说，就是主要征消费税、收入调节税、房地产税、遗产税等。西方国家的税收以直接税为主，企业负担反而比较轻。以间接税为主的体制改革之后，将会有很强的效应。比如说，扩大内需的关键不是扩大投资而是扩大消费。现在内需扩大不起来，很重要的原因就是中国的地方政府没有积极性去扩大消费。如果征消费税，并且消费税归地方政府，那么地方政府就会做出扩大消费的努力，并且地方政府会想尽办法去扩大消费。可见，一个税收体制的转换就能解决扩大内需的问题。

地方政府拥有主体税种还有一个好处，就是地方政府可以运用主体税种发市政债。现在很多人认为市政债是地方政府以资产为基础发行的，然而真正的市政债是政府以信用，尤其是收税的信用为基础发行的。譬如说地方政府如果能征收房地产税，那么就可以不依靠土地财政，而且还能够解决地方政府的债务问题。我们的地方政府可以把50年的收税权在资本市场卖掉，卖掉之后地方政府的债务问题就全部解决了。这么做还有个好处，就是地方政府会不遗余力地发展经济，把环境搞好，这样房地产就值钱，房地产税就多。

中央提出要探索城市的新的融资机制问题，这种融资机制问题不是向地方放开自由发债权，而是要在完善和调整分税制的基础上，给地方政府一些稳定的主体税种。在保持财力格局稳定的情况下，结合税制改革，考虑税种调整，理顺中央和地方的收入划分。

第四个不同表现在改革的难度上。1993年的财税改革，最关键的地区是广东。广东在此前实施财政包干体制时，地方财政留成的比例较大，对地方经济的促进作用也大，担心分税制的存在影响中央对广东的特殊政策的实行，认为取消包干制会影响对邓小平向广东提出的在20年内赶上亚洲四小龙的任务的完成。朱镕基等一行经过艰苦的说服，终于打消了广东的顾虑。这次改革和朱镕基时期的改革最关键的一条不同就是这次改革的阻力更大。现在随着经济的分散化、经济利益的多元化，内在矛盾也更加复杂了。所以这次中央成立全面深化改革领导小组，实际上就是想在利益多元化的基础上推进这一改革。这需要政治智慧。

具体来看，1994年财税体制改革已进行了近二十年，弊病逐渐显露，衍生出了很多乱象，主要有以下几大问题。

（一）财政收入方面：税费比例失衡、间接税占比过高

2011年起我国全面了取消了预算外资金，建立起了公共财政预算、政府性基金预算（土地出让金收入是其主体）、国有资本经营预算、社会保障基金预算四大预算体系，从形式上实现了与国际接轨，但是从实质上看其还存在三大问题。

一是在政府总收入结构中，地方政府对房地产的依赖过大。2013年，全国公共财政收入总额为129142.9亿元，占GDP的22.7%。其中中央财政收入为60173.77亿元，地方本级收入为68969.13亿元。同期全国政府性基金收入为52238.61亿元，占GDP的9.2%，其中地方政府性基金本级收入为48006.91亿元（其中国有土地使用权出让收入为41249.52亿元）。2013年，全国社会保险基金收入为34515.56亿元，占GDP的6%。以上三大项收入是政府实际掌控的收入，占GDP的37.9%，而各级人民代表大会有权审批的公共预算资金仅占GDP的23%。

在现代化的国家中，财政收入以公共预算（税收）为主，这表明财政的法制化程度较高。2000年以来，我国公共预算收入与基金预算收入比例不协调。2000年，国有土地使用权出让收入仅分别相当于地方和全国公共预算收入的9.76%、4.67%，2003年该指标分别急剧攀升至57.93%、26.28%，此后一直维持在较高水平，2010年达到峰值的76.68%、35.03%（见表0—1），这意味着，地方政府在公共预算之外，还有一个相当于公共预算50%~70%的自有基金收入，这就是大名鼎鼎的“土地财政”。毋庸置疑，土地财政在中国实现现代化的进程中发挥了巨大的作用。[1]但如果地方土地财政长期规模过大，导致地方政府对土地及房地产业的过分依赖，那么必定引发财政、金融、社会危机，这也是当前中国发展中很多矛盾的经济根源，对中国国家治理能力的提高构成了直接挑战。[2]

表0—1 中国国有土地使用权出让收入分别相当于地方和全国公共预算收入的比重

注：本表使用的国有土地使用权出让收入数据包括国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入、新增建设用地土地有偿使用费收入四项。

资料来源：2001—2013年的《中国财政年鉴》；2013年数据来自财政部《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》。

目前，政府在预算管理方面存在的最突出的问题是对四大预算管理执行两类标准。事实上，只有公共财政预算需要人民代表大会审批并且能够统筹安排，而其他三大预算的预决算报告只需报送人民代表大会，而无须人民代表大会审批，这样就使大量政府可控财力游离于国家权力机关的监督之外，形成了事实上的地方政府预算软约束，这是中国预算管理体制目前存在的最大问题。

二是在现行税制结构中，间接税比重过高，直接税比重过低。理想的税制是以流转税和所得税为双主体的税制。在现行的税收收入当中，以增值税、营业税、消费税为主体的间接税占比超过70%，间接税的属性是对消费课税，我国针对普通居民的一般消费课税占总间接税的97％（OECD国家的该比例为65％），针对高收入阶层的特定消费品（奢侈品等）所征的税，占总间接税的3％（OECD国家的该比例为35％），这实际上使低收入的广大消费者成为税收的主要承担者。[3]以企业所得税、个人所得税为主体的直接税占比达25%左右，其中个人所得税占税收总收入的6％左右（OECD国家的该比例为25％）。在税收来源结构方面，来自企业的税收的比重超过90%，这表明税收负担没有直接针对个人，这样也就难以发挥税收对收入分配的公平调节作用了。另外，作为发达国家地方主体税种的财产税类，在中国有，但大多与居民无关，主要纳税主体仍是企事业单位。

现行的税收体制是1994年分税制改革的产物。处于市场经济创立初期的我国，在税制构造上延续了工商企业税收的思想。现行的税收制度结构和税收来源结构显然不适应提高国家治理能力的需要。而最大的制度性缺失是没有把社会公平这一重要考量纳入税收制度的设计中去，因为以间接税为主体或者以企业税收来源为主体显然很难实现促进社会公平这样一个目标。应该承认，我国在实现区域税收公平和内外企业税收公平方面取得了长足的进步。2008年内外企业所得税并轨，取消了区域优惠所得税率，优惠措施向重点产业倾斜，随着外资企业五年优惠过渡期的结束，中国实行了多年的不对称的税制结构宣告结束，此后税制建设进入公平税制时期。企业所得税方面，通过差别税率的设计，基本上达到了公平企业税负的要求。现在攻坚的重点是将企业污染等负的外部性内部化的问题。开征环境税无疑是一个重要的选项。

与1994年税制改革所面临的国情最大的不同是，当前中国城乡居民的收入结构发生了根本性的变化，不仅有以工资为主的流量收入，而且还有个人房地产（增值）、股票和其他财产性收入，尤其是房地产，其已成为绝大多数居民（家庭）最主要的财富载体。面对中国居民日益增大的基尼系数，现行税收制度没有有效地发挥税收调节功能。现行的个人所得税，没有实行以家庭为单位的综合征收，这造成了居民个人事实上的税负横向不公平。居民在房地产财富方面的差异，并没有体现在税负上，因为中国没有针对居民房地产保有环节的财产税，这样一方面造成居民财富差距无法调节，另一方面造成政府无法有效归集由政府投资带来的居民房地产溢价收益部分。

三是地方税收体系缺乏主体税种。现行营业税是地方绝对的主体税种，但是随着“营改增”范围的扩大，营业税的规模大幅缩小，地方政府层级缺乏主体税种的问题凸显。由于涉及面广，备受关注的房地产税改革短期内很难有效推进，因此它短期内很难成为地方的主体税种。

（二）财政支出方面：二元结构与效率低下

就中央与地方支出在全国总支出中的占比情况来看，自2000年以来，我国财力总体呈现向地方倾斜的特征，2000年中央与地方支出分别占全国总支出的34.7%和65.3%，2013年这两个比例则分别变为14.65%、85.35%。这一变化较大地缓和了中央与地方在财权与事权方面长期不对称的局面。与财政收入存在结构性问题一样，财政支出也存在严重的结构性问题，同时整体支出效率不高。

一是公共预算保政权运行、土地财政保建设的格局不利于国家长治久安。公共财政和土地财政形成的“二元财政”体制，弱化了公共预算的权威性，强化了地方预算的软约束。地方政府过度依赖国有土地使用权出让收入维持政府支出和拉动经济增长的发展模式，明显地违背了经济发展规律，是以过度的土地消耗和牺牲失地民众的福利为代价的，不仅存在现实与潜在的财政和金融风险，而且还蕴含着更为严重的社会风险。[4]据统计，中国目前的群体性事件和群众上访，超过80%都与土地买卖和房屋拆迁有关。

二是财政资金错配现象严重，财政资金整体效率不高。在现行财政管理体制下，财政资金配置存在层级错配、结构错配与业务内容错配的问题。具体而言，关于层级错配，有人说“中央政府集中60%的收入，而把80%的支出职能交给地方”[5]，这种说法尽管不严谨，但反映出了中央层级过度集中资金，而地方层级财政资金不足的问题。结构错配，主要是指转移支付体系中专项转移支付比重过大，而一般转移支付的比重不足，不利于对资金的统筹使用。在业务内容错配方面，以教育为例，《义务教育法》规定，国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育的财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例。而实际情况是，多年来教育基础设施投入已经到位，长期一味地执行国家标准，使发达地区的教育投入事实上显现出了支出边际效应递减的现象。除了教育方面，在农业、科技、计划生育、文化、环保等领域也存在类似的增长要求。与之相比，很多领域存在财政资金不足的情况。研究证明，1994年的分税制改革确实显著地提高了我国地方政府的财政支出效率，但之后地方政府的财政支出效率呈现出逐年下降的趋势。[6]财政资金整体效率有待提高。

三是普遍存在“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的问题。在资金分配上，财政部门习惯于使用“基数加增长”的方法；在资金管理上，对财政资金使用效益状况，有无浪费、积压沉淀、挪用，或是否被不法分子贪腐等关注不够、监管不严。财政支出的透明度不高，且缺乏应有的问责机制，是导致财政部门在资金管理和绩效方面积极性不高的原因。

四是赤字、债务缺乏明确的限额管理。现行《预算法》明确规定地方政府不得实行赤字财政，但事实远非如此。截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务达108859.17亿元，负有担保责任的债务达26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务达43393.72亿元。[7]考虑到审计中没有暴露的各种隐性负债，我国企业和地方政府目前的负债形成了“堰塞湖”。更为严重的问题不在债务水平方面，而在债务的结构方面，即我国地方政府主要是对商业银行负债，负债的实物构成中很多是回报率倒挂的公共基础设施项目，负债的抵押物主要是价格虚高的土地资产，因此这种负债结构极有可能诱发金融危机。

（三）中央与地方在财权与事权分配上的失衡

当前中国财政体制存在的最大问题是中央与地方在事权与财权的分配上的失调，朱镕基时代的分税制改革已经走样，地方政府的负担与自身财力严重不匹配，由此形成了一系列严重的社会经济问题。

1994年朱镕基的分税制改革虽然一举解决了中央“两个比重”偏低的问题，但“自下而上”的“财权逐级上移、事权逐级下放”的分配格局直接造成了处于政权末端的县乡政府财政困难的局面。那一阶段流行这样的说法：“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘”。它在一定程度上反映出了中央与地方之间的财力分配状况。为了应对这一状况，具有强烈地方法团主义特征的地方政府在“企业财政”、“三乱”收费被制度性取消后，终于找到了威力巨大、影响深远的“土地财政”这一工具。[8]地方政府对1994年改革的回应是功能性应对，从最初慌乱的、硬性的政府部门乱收费转向现行的依托对土地资源“剩余索取权”的市场化，可以说土地财政是1994年分税制改革后的“或有”产物。[9]

按照公共服务的受益范围划分，中央政府应该在义务制教育、社会保障、公共医疗、跨境环境保护和食品安全方面承担更多责任，而实际上上述事权则由地方政府尤其是县市政府来承担，由此造成全国财力和基本公共服务均衡化无法有效落实。

（四）财政治理没有成为主导的治理模式

改革开放至今，指令性计划、产权控制型治理（对国有及集体经济的控制）和管制型治理（户籍及各种各样的经济与社会政策的行政管制）等传统治理模式已经严重退化了，市场化导向的改革已经催生出财政治理这一模式。受传统的治理模式的影响，现行的核心治理理念强调投入—产出，强调只有投入才能有产出，才能解决主要问题。但现实经济状况一再表明，如果现行治理模式得不到深刻的改革，那么我们砸再多的钱也不会取得什么实质效果。

（1）财政制度适应能动进取型政府的发展需要，忽略了合法性政府的建设，能动性有余，合法性不足，最典型的特征就是没有把权力装进制度的笼子里。改革开放以来，各级政府积极作为，政府的“有形之手”失控了，出现了大量的、系统性的和持续性的乱作为，环境破坏、腐败、浪费、铺天盖地的政绩工程和随处可见的投资失败，积累了一定的经济与社会风险。土地财政的做大，实质就是没有约束的政府权力蔓生的后果。政府凭借着国有土地所有者的身份，垄断土地一级市场，既充当运动员又充当裁判员，操纵土地征收及出让价格，谋求政府合意的超额利润，在高利润的诱惑下，整个体制不疯狂才怪！《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中承诺要把权力关进制度的笼子，其隐含的逻辑就是：能动进取的政府未必是安全的政府。

（2）预算程序软约束。中国各级政府的行政裁量权太大，主要表现为支出权力太大，最重要的表现就是脱离预算程序的约束，在预算程序之外自行决定政策，决定拨款，并且很少受到有效监管。这种情形十分普遍，而且很少被真正看做需要严肃应对的“问题”。政府（指国务院）凭借着“授权立法”这一“尚方宝剑”，可以不经过立法程序，代理人大行使征税权，法治国家至高无上的税收法定授权原则在中国变得无从说起。目前，中国实施的18个税种，只有3个税种（企业所得税、个人所得税和车船税）是经过人大立法征收的，其他的都是按国务院暂行条例征收的。这一典型的财政治理缺陷，非常值得全社会深思。

此外，土地财政又是一个经典案例。它号称“第二财政”“建设财政”，完全与公共预算财政平行，后者又叫“第一财政”“吃饭财政”。尽管近年来中央加强了对以土地财政为代表的政府基金的管理，但由于具体的预算监管细则没有出台，土地财政仍处于独立、封闭、不透明的运作状态。两个财政并行运作的格局并没有本质的改观。

（3）财政治理过于碎片化。长期以来，预算开支的大头基本上由各个部门法把持，法定支出、基数法、部门大额专项和专款专用体制加剧了碎片化，在很大程度上将原本应归属立法机关的拨款权力配置给了行政部门。财政拨款大权在很大程度上已经被各部门垄断地分割殆尽，“跑部钱进”形象地说明了地方追逐部门专项资金这一现象，也反映出了部门专项转移支付的不规范和不透明。财政政策与资金碎片化使公共资源无法通过竞争机制流向社会回报最高的领域，因为预算资源分配已经被部门通过制度固化了。碎片化破坏了预算程序的完整性，导致预算程序在治理中的权威变弱了。

（4）预算公开透明改革进展较大，但仍缺乏民众主动参与的渠道。政府及部门预算透明化改革是上一届中央政府工作的一个亮点。随着中央部门预决算、“三公”经费和行政经费支出情况公开制度化，人民代表、媒体和群众的监督约束了国家机关的非理性消费意愿，多年来“三公”经费和行政经费支出持续增长的势头被彻底遏制。随着对“三公”经费使用情况监督的深入，社会对预算透明度提出了新的要求，呼吁不仅要看到当前按照经济分类的内容，而且要看到按照财政支出的功能分类的内容，监督正向着精细化发展。除了每年“两会”前后的传统媒体、互联网、代表和委员的渠道外，公民仍然缺乏有效参与议政的渠道，尤其是群众身边的议政渠道，通常他们更关注与切身利益相关的及身边的公共服务质量及绩效问题。公民参与是提升预算水平的非常重要的因素，群策群议有助于克服政府预算预见性不足的问题。