明代政制论纲[425]
明朝是中国传统社会后期的一个重要王朝，从明太祖朱元璋建国（1368），到明思宗朱由检自缢（1644），明朝灭亡，共历16个皇帝。在这16个皇帝中，有雄才大略、开基创业的一代英主；也有稳定时局，或从某一方面对巩固明朝基业有所作为的继体守成之君；然而更多的是平庸之辈，甚至不乏极其腐朽的皇帝。但是明朝毕竟维系了276年，无权臣专政，无女后外戚之患，更无武臣跋扈，王朝一统局面基本稳固，应该说得赖于明朝的政制运作机制。明朝的这套机制与前朝比，不仅完备，而且行之有效，后来被清朝所沿用，即所谓的“清承明制”。可以说，明朝创立的政制机制影响中国有五百年。因此，有必要加以讨论。因篇幅限制，问题的讨论只能举其要点，略述己见，故名之“论纲”。
一 决策、议政和执行
中国古代政制经常围绕着决策、议政和执行而展开，三者之间的权力分配和相互作用构成了中国古代政治史的核心问题。皇帝是王朝的最高统治者，他的主要任务是对国家大政进行决策。皇帝的决策体现在两个方面，一是对王朝的行政、人事、军事、经济、文化等各种制度、法规、政策的制定，用明朝人的说法就是“创制立法，天子之事”[426]。二是对上行章疏的批答裁定。前者事涉全局，严肃郑重，从时限上讲，具有相对的稳定性。后者虽然是由一时一事引发，但由于是皇帝的“圣谕”“御批”“钦定”，因此也具有“制”和“法”的性质。皇帝以九五之尊，身居禁中，就是通过这两种形式的决策指挥全国，进行统治。不过无论何种决策，特别是重大决策，都不是由君主个人“任心而行”，而是有一个集思广益的过程。这个集思广益的过程就是议政。议政是决策形成中的重要一环，其结果经君主批准后方形成决策。能参与议政的官员通常都是皇帝信任的臣僚，因之也就有了议政权。决策形成也是执行的开始，所以皇帝也可视为最高行政首脑。具体贯彻执行决策的是各级行政部门。从中央到地方再到基层，执行是王朝政制运作中更为复杂的过程。各级行政部门拥有的权力主要是在限定范围内行使执行权。明朝这三种权力的分配与前朝有所不同，形成了自己的特色。
在明前历代王朝中，议政权和中央最高行政部门的执行权往往是合而为一的，主要体现在宰相的设置上。祝总斌先生指出：“宰相”二字分别见于商周及春秋之时，但连称则始于战国。不过在历代王朝中，除辽代以外，宰相只是一个习惯用语，用以指辅助君主行使权力处理政务的主要官吏，而不是正式官名。判断哪些官员是宰相，“必须具备两个条件，缺一不可。即必须拥有议政权和必须拥有监督百官执行权”[427]。据此标准，秦代丞相、两汉三公、唐初三省长官、唐中期以后及宋代的同中书门下平章事、元代中书省丞相等都是宰相。明朝建立之初，仍元制设置宰相。洪武十三年（1380）正月，朱元璋借口中书省丞相胡惟庸谋逆，废中书省，革除丞相，从而终结了长期存在于中国历史上的宰相制度。随着宰相官位的取缔，宰相拥有的议政权和监督百官的执行权也随之转移。转移过程如下图所示：
四辅官设于洪武十三年九月，主要任务是“协赞政事”。由于四辅官是轮流辅政，成员选用草野儒士，不谙朝政，尽管他们“秩从一品”，但不能适应议政的需求。所以这一官位存在不到两年就被废除。用翰林官平驳诸司奏启，始于洪武十四年（1381），设置殿阁大学士在洪武十五年（1382）废四辅官之后。前者虽然涉及政事，但对王朝重大决策的制定影响不大。后者主要职责是备顾问，“大率咨询道理，商榷政务，评骘经史，而使之援据古今以对”[428]，不甚影响王朝决策的形成。不过，这两种形式却对以后构建议政组织提供了思路。建文朝用翰林官黄子澄和方孝孺与闻政事，已具备了实际意义上的“议政”职能。明成祖即位后，对洪武、建文时期辅政形式加以推进，创立了内阁制度，即继续用翰林官辅政，并使之制度化、固定化，辅政地点在文渊阁。初时不设殿阁大学士，以后把殿阁大学士作为阁臣进职、升职、兼职的官次。《明史》云：
文渊阁在午门之内，文华殿南面，地处内廷，于是称内阁。侍读、修撰、编修、检讨均为翰林官，此时翰林官入直文渊阁与洪武时翰林官入值平驳诸司奏启已有明显的不同，主要表现在“预机务”上。所谓“预机务”，用明成祖的话说：“天下事朕与若等（指解缙、杨荣等）共计之，非若六卿只分理也。”[430]这段话很重要，说明废除宰相后，原宰相权力的转移到此明晰，内阁议政与六部执行的分权格局已经形成。当时阁臣品级不及五品，但由于旦夕侍皇帝左右，参与议政，对王朝决策的影响非同一般。永乐二十二年（1424），明成祖北征归途中死于榆木川。当时决定“秘不发丧”的是内臣马荣、孟聘与阁臣杨荣、金幼孜。杨荣又和内臣海寿驰报皇太子。二十多天后，皇太孙赶至军中才宣布丧事。[431]朱棣之死是突发事件，当时军中公侯伯甚多，内臣却只与内阁商议定策，说明内阁地位在永乐后期已经是举足轻重了。
仁、宣时期，内阁地位进一步提高，阁臣不仅兼殿阁大学士，而且升侍郎（正三品）、尚书（正二品）等官，甚至加公孤衔（正、从一品）。内阁的职掌也进一步明确，一是掌“献替可否”，即议兴议革；二是掌“奉陈规诲”，即辅弼君德；三是掌“点检题奏，票拟批答”[432]。所谓题奏，指题本和奏本，是明代两种主要的上行文书。批答题、奏，原是皇帝的事情，此时则多由内阁代皇帝票拟批答。票拟，也称拟票、票旨、票本、条旨、调帖。“内阁之职，其大者在代王言，凡手敕旨意，俱从撰拟。”[433]这三种职掌反映了内阁议政的主要方面。无论是献替可否，还是票拟批答，对皇帝决策都会产生直接影响，但二者还不是决策，仍属议政范畴，皇帝可以同意内阁拟票，也可以驳回再拟，甚至可以不采纳，只有皇帝批红，也就是朱旨才具有决策的性质。票拟批红的过程，实际上就是明代上层议政决策的过程。在这个过程中，内阁根据皇帝指示拟票，票本又必须经过皇帝批红裁定，所以皇帝一直处于主导地位。票拟起初不专属内阁，尚书蹇义、夏元吉也曾参与票拟。正统以后，票拟专属内阁。票拟又分御前票拟和阁中票拟。御前票拟是皇帝与阁臣面议，由阁臣拟定批语，皇帝当即批红。如皇帝不视朝，又不召阁臣面议，阁臣即在文渊阁拟议，票本进呈，是为阁中票拟。内阁多人，必有一人主持阁务，这就形成首辅制。明代首辅本无明文规定，系由事实演变而来。宣德、正统年间，杨士奇领阁务，尚未有首辅之称。天顺之时，首辅提法才见诸史文。一般说来，首辅以入阁先后、资历深浅以及皇帝宠信程度来确定。弘、正以后，只有首辅才能秉笔票拟，地望与次辅、群辅有很大差别。嘉靖以后，一些首辅权力膨胀，至万历初张居正为首辅时，阁权达到了顶峰。张居正死后，阁权式微。总之，不同时期的阁臣，由于受各种因素的影响，特别是受皇权左右，其作用也不尽相同。
宰相废除后，原宰相监督百官的执行权分解到六部。明代六部的权力大大高于前代，表现之一是地位尊。从品级上看，六部是正二品衙门，是明代文职最高级别的官署。尚书久任，考满合格，可加公孤衔（正从一品），更是其他官僚无可比拟的。从隶属关系看，六部由原来中书省的曹属转变为直属于皇帝，为皇帝“总理庶务”。表现之二是职权重。六部分割了原宰相的事权，成为皇帝之下主理政务的最高一层机构，中央其他机构均受六部制约。如受礼部制约的机构就有国子监、太常寺、光禄寺、鸿胪寺、钦天监、太医院等。故《明史》说：“六部之制仿于《周官》，所以佐王理邦国，熙庶绩，任至重也。”[434]六部的这种地位在洪武时已经确立，正德《御制大明会典序》说：“我太祖高皇帝稽古创制，分任六卿，著为《诸司职掌》。”[435]《大明律》等法律、法规也以六部为纲。由于六部地位得到“制”与“法”确认，所以有明一代六部作为皇帝之下最高行政部门的地位变化不大。
六部作为行政机构并非完全处于被动的执行地位。“廷议”为六部等行政部门提供了发表意见的机会。明制，凡朝廷大政事，必令廷臣会议，然后请旨定夺。《大明会典》记：
“格”“例”指制度、则例，“紧要之事”系临时发生的大政事。参与廷议官员一般为九卿（六部尚书、都御史、大理寺卿、通政使）和科、道官。又事涉有关机构，有关机构长官亦参与廷议。其初内阁与议，天顺以后内阁大学士则例不参加廷议，原因是内阁职在票拟，关乎决策，阁臣参加廷议，就会影响行政部门的官员充分发表意见。廷议的作用有二，一是有利于集思广益，即在制度制定之前，在重大事件处理之先，集合方方面面的意见，特别是执行部门的意见，使内阁的票拟和皇帝的批红减少失误。二是廷议具有一定的“民主”色彩，反映百官对问题认同的大体趋向，对内阁的专擅欺蔽、皇帝的独断专行，都有一定的制约作用。若廷议事项关乎大僚之迁转者，又称之为廷推。起初朝中大僚迁升，或出皇帝特简，或由皇帝与阁臣、吏、兵两部尚书面议，或由大臣个人荐举，到成化时形成廷推制度。有关廷推制度，《春明梦余录》录有万历时吏部尚书陆光祖的奏疏，概括简明：
前者会推即廷推，后者又称敕推，即由皇帝下敕而后推。不管何种形式，廷臣的意见至关重要。自廷推制度产生后，皇帝特简反而被视为不正常的行为。在廷议和廷推中，六部尚书特别是吏部尚书的作用凸显，正如王世贞所说：“今国家所赖以纲纪缙绅、统均中外者，其重则无如尚书吏部。”[438]所以吏部尚书在朝中的地位始终显要而稳定。
研究明朝政制首先要了解明代决策、议政、执行三权的分割和相互作用的关系，非此就无法从源头上理清有明一代朝中众多政事的变数。仁、宣两朝，被史家称为“仁宣致治”。仁、宣二帝就其资质和经历而言，远逊太祖、成祖，但当时“天子不独断”，内阁参与机务而无偏重之势，六部大臣协力相资，“议政—决策—执行”有条不紊，这是洪武以来从未有过的政治气象。弘治时期有“朝序清宁”之称，也与这三种权力的协调不无关系。反之，这三种权力在运作中出现问题，就会引发朝局混乱，乃至政治风波。如嘉靖初年，世宗欲尊崇“本生”，不被廷臣认同，内阁首辅杨廷和又以拟票之权多次封还御旨，执奏近三十疏，这就使新皇帝处于被内阁和廷议孤立的境地，结果朝议沸腾，演化成“礼议”风波。最后世宗依靠议礼新锐张璁等人，弹压护礼官员，改组原有的内阁和六部，才使风波平息。但是“大礼议”留下的后遗症影响深远，明朝后期的党争实源于此。又如阁部之争对明朝政局影响至大。明太祖废宰相制度时，曾宣布“以后嗣君毋得议置丞相，臣下敢以此请者，置之重典”[439]。但是历史上宰相长期设置所造成的制度观念并不因宰相废革而消亡。明朝人仍然用现实中的官位比附宰相。万历时阁臣叶向高说：“高皇帝罢中书省，分置六部，是明以六部为相也。阁臣无相之实，而虚被相之名。”[440]在他看来，六部尚书相当于以前的宰相。而嘉靖时阁臣张璁不同，他直言：“今之内阁，宰相职也。”[441]这两位阁臣的不同看法与各自的境况相关，也反映了不同时期阁部权力消长的现实。张璁在阁时，阁权处于上升阶段，本人又是新进，踌躇志满。叶向高在阁时，阁权处于式微时期，本人又志行修谨，不敢专擅。其实自仁、宣时阁臣加官尚书起，就潜伏下与实任尚书的权力冲突。初时双方争宴享与朝班的位置，继之则争原宰相事权分割后不属于自己权限范畴的那一部分权力。如张居正推行考成法，虽然当时提高了行政效率，但是以内阁控制六科，监督六部，就超出了内阁议政的权限，明显地把权力延伸到监督百官执行权的领域。所以张居正改革以失败告终，死后被抄家，罪名就是“侵权”。此前张璁、夏言、严嵩、高拱等人均无完名，其原因与张居正相类。明代官人入仕，位至大僚已属不易，而欲求令誉，更属不易。大臣之苦，苦于身处风口浪尖，时时事事要在三种权力的相互关系中找平衡，而决策权又是平衡的主要支撑点，张居正等人的成功在于他们曾经找到过这种平衡，失败又由于他们不久失去了这种平衡。前人失之，后人又不鉴之，明朝上层政治就是在这样的循环往复中演进。
二 中央与地方
在中国历史上，中央与地方的关系始终是历代君主十分关注的问题。质言之，中央和地方的关系，依然是权力的分配问题。朱元璋在国家权力配置上的一个特点是通过分权的行政建置，达到君主集权的目标。中央如此，地方也是这样。对明朝来说，元朝地方行省制度影响最为直接。行省一词，最早见于金朝，是行尚书省的简称，为中央派出机构。元朝行省最初与金制相同，是行中书省的简称。到至元二十三年（1286），元廷改革行省制度，行省既是大行政区的代名词，又是统辖大行政区的官署名。这一创造性的改革，影响中国数百年。但是元朝行省权力过大，“掌国庶务，统郡县，镇边鄙，与都省（即中书省）为表里。……凡钱粮、兵甲、屯种、漕运，军国重事，无不领之”[442]。这又是朱元璋不得不考虑的问题。明朝始建，朱元璋仍沿袭元制，于各地设行省。迨洪武九年（1376），他对行省制度加以变革，从此行省作为行政区划被保留下来，而作为官署名则消失。目的是分散原行省的权力，从而形成有明一代地方“三司”分权的行政格局。三司是布政使司、按察使司和都指挥使司的合称。三司是执行机构，代君主“承宣布政”，与中央分理庶务的六部等机构表里为依。明人朱健曾评说当时的内外行政体制：
三司分权也寓分工，布政司负责民政、财政，按察司负责司法、监察，都司负责卫所军政，各有专管，行政质量自然提高。布政使从二品，按察使正三品，都指挥使正二品，品级相当于六部尚书、侍郎，但无统属关系，分别听命于中央。如有相关大事，例由三司会议决定，由此，三司之间又成牵制之局，便于中央操控。三司格局彻底排除了地方分裂割据的可能性，明显加强了中央对地方的控制。不过这种三司体制在以后的实际运作中又衍生出新的问题。一是三司分权而无统属，遇事往往推诿，相互扯皮，难于协调，应变力差。一是行政虽有区划，但国之大事，往往不局限于一省，如漕运，事涉运河一线数省，又如边区战事、内地战乱，也往往非一省所能应对，地方三司体制显然存在缺陷。为了弥补三司体制上的缺陷，督抚制应时而生。
总督与巡抚的名称，由来已久，但多用于一时差遣所派的职事，明代虽沿袭此意，但正式以官名入衔[444]。“巡”指巡视地方，“抚”指抚治军民。明代专设巡抚始于宣德五年（1430）。是年擢御史于谦、越府长史周忱等六人为侍郎，分抚南北直隶、山东、山西、江西、湖广等处，从此各省常设巡抚渐成定制。景泰四年（1453），定巡抚出守，改授宪职，即挂都察院正官衔。通计有明一代共设巡抚33处。其中按省区设置的巡抚13个，名称与省名相同。设于重要府州的巡抚有应天、凤阳、顺天、保定、淮扬、承天、南赣、安庐等8处。管理边镇及军事冲要地方的巡抚有宣府、大同、辽东、延绥、宁夏、甘肃、登莱、偏沅、永平、天津、密云等处[445]。此外，郧阳等地称抚治，松潘地方称赞理。也有总督兼巡抚者，如宣德至正德间，粮储总督兼应天等府巡抚等。总督，有时称总制、总理，也挂都察院正官衔。总督分专务总督和地方总督。专务总督有总督粮储、总督河道、总督漕运等名，各以所辖事务为职，提督军务为辅。专务总督始设于宣德五年，命侍郎周忱总督粮储兼应天等府巡抚。总督漕运始于景泰二年（1451），主管漕粮的催取、上缴和解运。总督河道设于成化后，管理黄河、运河的堤防疏浚等事。地方总督多因边防或镇压内乱而设，以所辖区军务为主，但也有兼某处专务者。《春明梦余录》中有一段文字，把总督产生的时间、背景以及与巡抚制之不同，做了清楚的说明：
总计明代前后设置总督的地方有14处，详见拙著《明代国家机构研究》。督抚制是对明初确立的地方三司制度的补充与完善。其意义有二：
第一，督抚制有利于解决由地方三司分权带来的诸多问题。从巡抚和总督的辖区来看，分省设抚，连省置督。出任巡抚的官员一般与三司长官品级相类，但是中央派员，以都察院外差监临，每年八月回京议事，自然身份高于三司，权力可节制三司，遇事能统辖三司。又巡抚多久任，如周忱巡抚应天22年，于谦巡抚河南、山西18年，李三才巡抚凤阳13年，实际成为总领一省一地的最高长官。总督地位又高于巡抚，有总督兼巡抚者，不过多数地区巡抚位于总督之下；总督职事所涉一般在一省以上，明末甚至有所辖五省、七省者，巡抚、总兵官俱听节制，实为一方军政之首脑。这种形式上的中央派员和实际上的地方首脑是明朝督抚的特点。这种特点使君主能更方便、更有效地控制地方，如掌运指，故有明一代无地方敢与中央分庭抗礼，更不用说割据反叛之事。明朝地方比前代稳定，实赖于督抚和三司这种制度。清代督抚制度完全地方化，实源于此。
第二，督抚制标志明初右武偃文局面的终结。中国历史上由汉族建立的传统王朝大都遵照“马上得天下，不能马上治天下”的轨迹运行，由初始的右武偃文逐步向文人政府转化。明初武官地位最尊。究其原因，首先是受元朝重武轻文的影响，其次是明朝的创建和以后二十余年的统一战争，造就了武臣的特殊地位。朱元璋虽也杀戮一大批功臣（主要是武臣），但这种局面并未根本改变。建文帝企图推进全面建立文官政府的进程，但行之不果。明成祖一方面有提高文官政府地位的举措，但另一方面又大封靖难功臣，武官地位仍不可动摇。仁、宣时期，内阁议政、皇帝决策、六部执行的政制运作确立，说明中央以文官为政府主干的机制形成。总督、巡抚都是文臣。巡抚任命都加“提督军务”或“赞理军务”衔，如浙江巡抚全称是“巡抚浙江等地方兼理军务”。总督更是如此，如漕运总督全称“总督漕运兼提督军务”，陕西三边总督全称“总督陕西三边军务”等。所以巡抚在省，都指挥使俯首听命；总督在任，总兵不敢专横。《万历野获编》说：
故当时人称总督为“文帅第一重任”。至此以文官为政府主干的机制由中央推向地方，军队除训练、戍守、征伐之外，原则上不介入国家日常行政事务，即使征伐指令，也由兵部（属文官系统）发出，明初右武偃文的局面终结。故有明一代很少见到武臣专权跋扈、干扰朝政。明代督抚中不乏杰出人才，如前面提到的周忱、于谦，嘉靖、万历间的谭纶、王崇古等人，都是一时之选。督抚均为中央派出大员，二者之间本有牵制之意，但一有歧见，往往相互掣肘，影响军国大事。万历中期以后，民族矛盾和社会矛盾加剧，督抚设置大增，前列督抚数字有相当一部分是天启、崇祯年间添置，此外又有类似总督的经略、督师设置，名目繁多，事权混乱，于是“督抚不和”“经抚不和”的事情频频发生。中央对这种现象往往失察，又常为派系左右，致使一些有作为的文帅如孙承宗、熊廷弼、袁崇焕等难以展布其才，这又是明代政治运作中的一个症结。
明代省级区划之下，有府州县的设置，而州分直隶州与属州，“属州视县，直隶视府”，实际上属州下也有设县的，地位高于县。明代有府159个，直隶州20个，属州235个，县1186个[448]。府州县主官为知府、知州、知县，知（主持）一府、一州、一县之事。其中知府与知州、知县地位有别，地位较尊，秩正四品。明朝人说：“府，非州非县，而州县之政，无一不与相干。府官非知州、知县，而知州、知县之事，无一不与相同。是知府一身，州县之领袖，而知州、知县之总督也。”[449]也就是说知府的职责主要是管理州县。知州秩从五品，属州知州的职掌与县相同，故州县往往并称。知县俗称“七品芝麻官”，是国家最基层官府的主官。知县掌一县之政，凡宣扬教化、稽核人口、听断狱讼、巡査缉捕、组织生产、征收贡赋，等等，倶是其职掌。明代州县衙门有如下特点：
其一，政务繁杂。中央和省级机构行政事务各有分工，比较单一，而州县，特别是县，上面千根线，下面一根针，国家的各种政令，各级机构的各种指令，最终都要下达到州县，并通过州县去贯彻，去落实。朱元璋曾制定《到任须知》，开列州县官应办理事务三十一项，而叶春及《惠安政书》更列近五十项，可见州县事务之繁杂。
其二，官少吏多。州县事务繁杂，但设官不多。州衙设知州一人，佐贰官同知、判官无定员，首领官吏目一人，一般在六七人左右。县衙设知县一人，佐贰官县丞、主簿各一人，或不全设，首领官典史一人。典史号称“四老爷”，也就是说县衙最多设官四人。州县之大，区区数人，自然难以运转，于是大量用吏。明代宛平属京县，级别高于地方县，为正六品衙门，设官也多于地方县，共五人。而县吏三十八人，是官的七倍多[450]。吏分房办事（详见本文第五小节），实际操控着州县事务。因此吏员对州县运作至关重要。
其三，直面民间。州县是国家行政的最底层，与民间社会相连结，是国家与社会的交汇点。知州、知县与知府称三等亲民官，州县更有父母官之称。君主标榜“代天理民”，实际上理民之责全在州县。但国家对州县官的考核与民间对州县官的期望往往并不一致。国家要求州县官虽有教民、养民、恤民等项，但关键是完纳贡赋。而百姓则希望州县官能体恤民情，除暴安良，如遇荒年，蠲免钱粮。州县官施政之难就难在要在事上安下之间寻求平衡。像海瑞、徐九经等，不善事上而能安下，又终至升迁者，有明一代实在不多。
其四，位卑权轻。用“芝麻官”形容知县可见其地位卑下。其实明初州县官与同品秩京官的地位大体持平。正统以后，州县官地位每况愈下。这与科举制的发展有关。一般进士多留为京官，州县官例由进士末等和举贡出身者充任。沈德符说：
州县官权轻还表现在州县权力多受制约，上有中央各部，又有总督、巡抚、巡按和各种专务御史监临；省上则有由布政司左右参议分领的分守道，由按察司副使或佥事分领的分巡道及各种专务道（如整饬兵备道、提督学道、督粮道、督册道、盐法道等）的轮番视察[452]，顶头上司则是知府，一切按指令执行，不得越雷池一步。位卑则往往不知自重，权轻则易生懈怠之心，政事日蹙。明朝政制基础在不知不觉中动摇。
三 文书制度
中央的决策要下达到地方，地方的情况要申报到中央，上下联系主要通过文书往来完成。文书上下渠道畅通是保障国家权力正常运行的重要条件。据王圻《续文献通考》记载，明代文书可分为两类，即上行文书和下行文书。上行文书主要有题、奏、表、讲章、书状、文册、揭帖、制对、露布、译等形式。下行文书主要有诏、诰、制、敕、册文、谕、书、符、令、檄等形式[453]。
在上行文书中，题、奏是两种常用的形式。洪武时，臣民奏事章疏称奏本。“奏本用长纸，字画必依《洪武正韵》，又用计字数。”[454]永乐以后，又有题本。题本不记字数，比较简便。奏本、题本的区别，《大明会典》记云：
表，主要用于大臣陈情建言，又陈谢、庆贺、进献、乞恩时用。讲章是内阁和翰林官为经筵所上之讲稿。书状，指有关陈情诉讼方面的文状。文册，指有关部门所上的册籍，如税粮文册等。揭帖，指内阁凡有密奏或奉谕对答的一种章疏。制对，指臣下根据皇帝的指令而应对的文字。露布，系不加钤封、公之于众的章奏，多用于弹劾官吏，又称露章。译，系太常寺所属之四夷馆翻译的外国国书和少数民族文字。
在下行文书中，君主的诏、谕行用较多，有时合用。单用“诏”字，一般关乎大政事，或紧要事，并向天下公布。如“即位诏”“废丞相大夫罢中书诏”“免天下税粮诏”等。“谕”和“诏”合用，往往有具体的诏告对象，如“谕某某布政使某某诏”“谕云南诏”等。单用“谕”字，一般都有谕告对象，所涉问题不如诏重要，如“谕某部某某”“谕各处巡检”等。诰，原为上对下的训诫之辞，朱元璋《大诰》即取此意。但诰在明代更多用于一至五品官员受命之时，如“国子祭酒诰”，首载太学之设，次叙祭酒职掌，最后为任命某某之辞。又有敕，行用也较广，一是用于敕命之文，多用于六品以下官员受命之时，规格低于诰。此外还用于皇帝差遣某官办某事，称敕书。“敕”也与“谕”合用，称“敕谕”，类似诏谕，所涉内容重要程度不及诏谕。制，指有关帝王制度之命，如新天子即位前，大臣要上表陈请，天子则答以制书。册文，即册封之文，如册封宗室、公侯伯之类。书，犹今之书信，如“致某某国王书”。符，系由古代征信之物演化而来，指命将统军的文书。令，即有关朝廷的政令，如前文所举洪武二十四年命官廷议之令。檄，用于征召、晓谕或声讨的军事文书。
下面以题、奏为例，制成文书运行图（见下图）：
图中直线为题奏上行线，虚线为下行线，反映的是正常情况下文书的运行机制。实际上，在文书运行中常常会受到各种因素的干扰，从而影响着政制的运作。
从图中可见，通政使司在沟通内廷与外廷的联系上具有重要地位。通政使司是正三品衙门，主官左、右通政使，位列九卿。该司的主要职掌有二：一是受理臣民章奏，从图中直线可见，中央各机构奏本，地方机构的题本、奏本，以及一般军民人等的陈情、建言、申诉等章疏，都必须经过通政司上呈。二是出纳帝命，即王朝的决策，包括各种制度、法规、政策及批复题奏的朱旨，都要经过通政使司下达执行部门。由于通政司是朝廷的喉舌，故要求任官“公清直亮”。起初规定通政司不能于事前私窥所奏之事，“自御前开拆，故奸臣有事即露，无幸免者”[456]。御前开拆实际很难办到，一是四方奏疏太多，事有大小，皇帝不可能一一亲阅；二是无法防止诬告和匿名章疏。所以从永乐年间开始，通政司可在上呈前于公厅拆封。“凡投通政者，不尽得上闻，其或事体窒碍，或情节矫诬者，一切驳回，但存案备照。”[457]天顺时，通政司始设关防，同时将进本之人拘留在官，候奏事毕纵之，以防匿名奏本。从制度上看，章奏管理相当严密，但运作中仍不免弊端。首先，明朝多数皇帝经常不朝，通政司无法在御前转呈章疏，而要经过宦官掌管的会极门收本处转呈，割断了通政司与内廷的直接联系。又宣德以后，内阁和宦官司礼监地位上升，均有处理章奏之权，通政司往往为内阁和司礼监左右。如严嵩为首辅时，用亲信赵文华为通政使，“劾疏至，可预为计”[458]。对此，陆容指出：“一有讦奏左右内臣及勋戚大臣者，本未进而机已泄，被奏者往往经营幸免，原奏者多以虚言受祸。祖宗关防奸党、通达下情之意，至是无复存矣，可胜叹哉！”[459]其次，匿名章疏不尽全是诬告，或有畏于权势不得已而为之，一概取消，也会导致上下壅蔽。
前面谈到票拟批红是明代议政和决策的主要形式。仁、宣以后，在内阁与皇帝中间插入了司礼监。司礼监为宦官二十四衙门之首，设提督太监、掌印太监各一人，秉笔太监、随堂太监四五人或八九人。提督太监侧重于内廷的管理，掌印、秉笔、随堂太监侧重于处理与外廷相关的事务，其中最主要的是介入批红。批红本是皇帝的事情，但宣德以后多由司礼监代行。刘若愚《酌中志》记：
后来，司礼监不仅可以改动讹字，而且可以驳正、改动阁票。司礼监批红，与皇权的腐败有直接关系。弘治时内阁大学士刘健曾说：
这里所说管文书官，是指司礼监下之子机构文书房，设掌房十员，掌收通政司每日封进本章，并在京衙门和各地督抚所上封本。同时往来于司礼监和内阁之间，皇帝的谕旨由他们传宣，内阁的票拟由他们转呈。这样，原有的票拟批红程序被打破，宦官进入程序之中。《明史》说：“然内阁之拟票，不得不决于内监之批红……于是朝廷之纪纲，贤士大夫之进退，悉颠倒其手，伴食者承意指之不暇，间有贤辅，卒蒿目而不能自救。”[462]明代宦官专权，表现在诸多面，但最主要的还是因为他们拥有了皇帝给予的部分批红权。
正统时王振、正德时刘瑾、天启时魏忠贤被称为明代三大权阉，他们权势赫赫，都是因为控制着司礼监的大权。正德时，朝中本章有“白本”和“红本”之说，即官员上疏为了得到御批，通常准备两份本章，白本通过正常程序上达，红本送于刘瑾寓所。嘉靖时，由于发生宫婢之变，明世宗移居西苑，由此又出现了“前朝本”和“后朝本”。朝臣按程序进程的本章称前朝本，为迎合世宗道教修行所进的药饵、秘法、青词之类通过宦官直达西内，称之后朝本。这些都是对正常文书制度的干扰与破坏。在文书运行中，皇帝处于关键位置。皇帝亲政、勤政，御前批答，弊端较少。皇帝昏聩怠政，弊端衍生。宦官得到批红权，责任在皇帝。此外“留中”和“中旨”也是文书运行中的弊政。留中是指外廷章疏呈上后，皇帝有意把它压下，不送内阁拟票，留于禁中。《明史》记载：
按《万历野获编》记：“先朝章奏亦有不报闻者，然多是奏本，若题本……例不留中。”[464]雒于仁的章疏当是题本。董其昌曾把万历时留中奏疏编为一书，名《神庙留中奏疏汇要》，凡四十卷，今通行有燕京大学图书馆铅印本。检阅该书所收留中章疏，内容涉及国本、藩封、人才、风俗、河渠、食货、吏治、边防等诸多方面，由此可见留中是皇帝怠政的一种表现。中旨是指不经内阁票拟，亦不经通政司出纳，而由宦官将御旨直接下达宣行。中旨不符合文书运行程序，但朝臣也束手无策，无可奈何。
从明代文书运行中出现的问题不难发现一个现象，即制度的制定者往往同时又是制度的破坏者。宦官介入批红，使明代政治格局发生变化。由于内阁与宦官分掌拟票、批红之权，故二者成为皇帝的左右手，君主的筹码向宦官倾斜，即出现宦官专权；君主的筹码向内阁倾斜，则出现阁臣专政。前一种情况在正统至正德时期反映明显，后一种情况在嘉靖至万历初年反映突出。正如明朝人邓士龙说：“国家阉宦实与公孤之权相盛衰。天子刚明，则天下之权在公孤；一或蒙蔽，则天下之权在阉宦。”[465]到天启年间，魏忠贤专权，内阁则同流合污，沆瀣一气。这标志着明代君主专制政体已走到了尽头。
四 监察机制
决策和执行是一个复杂的运作过程，往往难免存在这样或那样的问题，重大的决策失误、执行中的严重偏差，甚至会造成政局混乱和社会动荡。因此，揭露和解决决策和执行中的问题，是保障政制正常运作不可或缺的一环。中国古代是一个人治的社会，人际关系十分重要。君主集权的程度，官员的个人素质，盘根错节的人际关系，都会对决策和执行产生影响。诸如当局者迷、讳疾忌医、碍于情面、畏于权势、尸位素餐、同流合污、贪赃枉法等等弊端，史不乏书。传统社会不具备彻底根除这些弊端的土壤，只有通过加强监督，完善制度，揭发问题，来抑制这些弊端。为此中国历代王朝都设有监察机构，监督机制在政制中的地位举足轻重。
明代最主要的监察机构是六科和都察院。六科是吏、户、礼、兵、刑、工六科的简称。每科设有都给事中、左、右给事中和给事中。都给事中正七品，左、右给事中和给事中并从七品，定员常维持在五十八人左右。六科官署初时在掖门内西侧，永乐后迁至午门外东西朝房，距离皇帝很近，故给事中被视为近侍之臣。都察院是在明初御史台的基础上改置的，设左、右都御史，左、右副都御史，左、右佥都御史等正官。都御史正二品，与六部尚书合称“七卿”。属官十三道监察御史，简称御史，正七品，定员在一百一十人左右。十三道的名称与十三省名称相对应。明代六科和都察院同属监察机构，职责相互渗透，不像前代台官（指御史）、言官（指给事中）截然二途，许多职掌难分轩轾，如规谏皇帝、弹劾官吏、陈情建言、廷推廷议、监察六部、考核官吏，是两个机构共同的任务，特别是御史与给事中官品相近，故合称科道官、台省官、台琐清班，又并称言官。不过六科与都察院在监察中的侧重点还是有着明显不同，六科主要侧重于对决策方面的监督，都察院主要侧重于对中央与地方行政部门的监察。
六科对决策的监督主要表现在诏旨和章奏的下行过程中。皇帝所下诏旨和对内外章奏的批答都送至会极门收本处发出。六科每日派员到会极门收领批复的章奏，称接本。如系夜间，则例由文书房内官捧红匣至科，值班科臣接本。六科审核无误，于五日内抄出，送通政司下发有关部门执行，原件则送内阁备修实录，如审核有所违失，许给事中封驳。所谓封驳，《明史》云：
也就是说皇帝的诏令和批复的章奏，在从紫禁城颁出之前，六科要进行最后的审核。首先对事涉大政的诏令和批答进行覆奏，再得旨而后施行（事涉司法死囚，必须三覆奏）。如诏令有失宜之处，则不下行，同时封还诏令，说明原委，请皇帝再行裁夺。《明世宗实录》记有给事中封还本章的事例：
未经阁臣票拟，显然不符合议政决策的程序，故六科封还之。至于内外衙门所上本章，已经票拟批答，六科审视后认为有违误之处，仍可驳正。“驳正到部，谓之科参。”这是因为票拟批红是根据六部所上本章，违误源于本章，故驳正到部。科参具有相当大的效力，“六部之官无敢抗科参而自行者”。如六部坚持己见，必须重新具本，进行上奏。其事例如下：
清初，王夫之对明代封驳机制有所总结，见之《噩梦》。他既肯定了封驳主旨，但也指出问题所在。一是科抄下部后，即发邸报，知会各衙门，虽有“公是非得失于天下”之意，但不注意区分寻常事和机密事。明代军国大事保密做得不好，与科抄有关。二是科参毕竟是科臣一己之意，“其事大而必不可行者，则自当封驳”，若寻常事，又在可行、可不行间，应当尊重部院意见，不可“以意为废兴”。他认为封驳、抄参，应“酌中正以适治理”。王氏之论可称周详精辟。除封驳之外，六科的监督作用还体现在注销案卷上。《大明会典》记：
也就是说六部等衙门在依旨处理题奏时要有时效，六科注销案卷的目的在于推进六部等衙门的行政效率，纠举其临事敷衍推诿、稽延积压。地方三司每年将六部下行文移执行情况的底簿送六科，也具有对政令落实情况的监督作用。从覆奏、封驳到注销案卷，六科监察涉及议政、批红、执行三个方面，对维护政制质量具有重要意义。
都察院称风宪衙门，以肃政饬法为职。明朝人认为，都察院在政制运作中有相当重要的作用。崔铣曾说：“治平三要。何谓三要？内阁掌印一要，吏部尚书一要，左都御史一要。”[470]也就是说内阁拟票、吏部用人、都察院监察是明王朝政治能否保持稳定的三大要素。内阁票拟，有皇帝批红加以限制；六部权重，然各有专司；都察院总领宪纲，所见所闻均得以纠察，触角伸到各个方面。都察院对内外行政的监察主要体现在御史身上。御史任务之一是掌管本省并分管中央各行政机构的司法监察。分管情况事详《明史·职官志》，下列河南道一例可见一斑：
御史任务之二是内外差派。在内差派主要有：两京刷卷（检阅各衙门文书卷宗），巡视京营，监临文、武科考，盘査光禄钱粮，盘检京师、通州仓场粮储，巡视内府库藏，巡视皇城、五城，轮值登闻鼓。登闻鼓，初设于午门之外，后改西长安门外，俗称鼓院。（值登闻鼓后改为六科职掌。）民有冤抑，有司不为申理，具状通政司，又不转达，许击登闻鼓陈诉。御史在外差派分专务御史和巡按御史两类。所谓专务，有清军，指差派御史偕同兵部清理军籍；督学，指差派御史提督南、北直隶学政；巡盐，指差派御史分赴两淮、两浙、长芦、河东都转运盐使司检察盐政；茶马，指差派御史视察陕西等地茶马交易；巡漕，指差派御史巡视漕河、催督漕运；巡关，指差派御史巡视居庸关、山海关等处关隘；印马，指差派御史检视马政并烙印太仆寺所养之官马；屯田，指差派御史巡视屯政；监军，指军旅出征时，差派御史随行纪功。御史外差中最重要的是巡按御史。巡按御史，又名巡方御史，俗称八府巡按，简称巡按。额定北直隶二人，南直隶三人，宣大、辽东、甘肃各一人，十三省各一人。巡按出使前要在御前点差，所以《明史》说：“巡按则代天子巡狩。”[472]巡按与巡抚不同，巡抚级别较高，多由非都察院常职官加宪衔者派出，其职在抚。巡按级别较低，其职在察，即按察地方行政。“所按藩服大臣、府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断。”说明地方上高品位大僚也在巡按纠察之中。巡按的权限包括：“审录罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辩之。诸祭祀坛场，省墙宇祭器。存恤孤老，巡视仓库，査算钱粮，勉励学校，表扬善类，翦除豪蠹，以正风俗、振纲纪。”几乎涉及地方行政的方方面面。故成化时，吏部尚书王恕疏言：“天下贪官污吏强军豪民所忌惮者，惟御史尔。”[473]
明代六科和都察院特色相当突出。概言之，有以下四点：
其一是“不系职司”[474]，即两个机构独立于议政、执行官僚体系之外，直属皇帝，为天子之耳目，故设员之多，职责之广，权威之重，委寄之深，以往王朝之监察官均不能望其项背。其二是素质较高。科道职司监察，自然对官员的素质要求比一般官员要高，尤其是讲究出身资格。明初至天顺、成化间，科道官选任虽很严格，但不拘出身资格，进士、举贡、监生皆得补选，知县、教官亦可迁升。其后科道选用只有二途。首先是庶吉士改授。明代进士经馆选入翰林院深造者称庶吉士，三年学成散馆，最优秀的留院，此外最好的出路是科道，然后才是六部之选。其次是考选。考选是指通过考试选拔，由吏部和都察院负责。明初不时考选，未有定制。万历时定为三年一考选，后改一年，崇祯时又定为三年。参加考选的京官必须是进士出身的主事、中书舍人、行人、评事、博士等，地方则推官、知县。地方推、知进入科道，称“行取”。从制度上讲，行取不拘进士出身，举贡亦可，但实际上“推、知行取，进士十九，举贡才十一。举贡所得又大率有台无省，多南少北”[475]。可见科道基本上由庶吉士和有历官经验的进士所垄断。这些人文化素质高，被认为是“有学识、通达知体者”。明代又规定吏员不得任科道，认为吏员久于官场，心术已坏。还规定：“大臣之族不得任科道。”[476]目的是避免监察官与朝官牵连瓜葛。其三是以小制大。科道官秩正、从七品，级别不高，但可对中央和地方高品位官员进行监察，职卑而权重。又科道升迁较快，外转即为地方大僚，在京不数年可望卿贰，从仕途上看，科道俸禄虽薄，但前程远大。故科道在职，往住能风节自持，贞而不回，欲卓然有所表现。科道官锋芒毕露，往往令高官生畏。万历以后，三品巡抚已对七品巡按退避三舍，“彼此俱称侍生，移文毫无轩轾，相与若寮寀，抚臣反伺巡方笑，逢迎其意旨矣”[477]。其四是风闻言事。风闻，即传闻，无事实根据之信息，但科道可以据此进谏或弹劾。明人王鏊曰：“所谓风闻者，何所始乎？考之于经，质之于史，籍之于国家之典，无有也。”看来风闻言事是一种相承习惯，起码晋宋以下如此，这种习惯久而久之被视为制度。从唐宋至明清，风闻言事是一直存有争议的问题。其实“风闻”中不无舆情民意，如果谁揭发谁举证，事必据实而后言，必然堵塞言路。但是如果对风闻之事不加以甄别，也会中伤正人，为假公济私者所利用。明代一方面要求“言官务以指实具奏，不许虚词奏扰”，另一方面也承认传统，许科道官风闻言事[478]。在历代王朝中，明朝言路最为活跃，朝中弊政多能得以揭发，有其积极的一面，但其间不乏危言激论、逞臆沽名、遇事生风者，时而把朝局搅得混乱不堪。故王鏊又为之说：“许以风闻言事者，人主求言之心；不以风闻中伤人者，人臣进言之体。”[479]君主无求言之心，故厌恶言官，言官不得进言之体，遂至朝议纷纷。明末党同伐异局面与此不无关系。
明代监察制度可谓相当完备，但问题也相当突出。首先是来自君主集权的体制。由于六科、都察院是朝廷的耳目之寄，所以其监察机制最终要受到君主的制约。《水东日记》即有相似的记载：“山东参议孙敬，前兵科给事中，云天顺中科道纠劾，多出上旨，或召对面谕，且戒以勿泄。”[480]明英宗杀于谦，就是事先唆使言官上疏举劾，从而使“南宫复辟”之举名正言顺[481]。又如嘉靖二十一年（1542），阁臣夏言触怒世宗，“即下敕逐言，科道官以失职不纠，降调夺秩者七十三人”[482]。实际上是对科道的一次大清洗。从这个意义上讲，监察机构是皇帝权力运作中的工具，用之弃之，决定于君主。明朝中期以后，皇帝多厌恶科道，致使科道特别是六科严重缺员。如万历后期，“六科止四人，五科印无所属”[483]。科道的监察职能很难正常发挥。
其次是科道本身的问题，其权力过大，监察内容过于具体，差派过于频繁，以致影响行政部门应有的地位，甚至干扰到行政部门之正常工作。前文已述，明代监察之权要比前朝为大，中央和地方各机构无不在天子耳目之下，官无大小，事无巨细，皆得纠举，使天下官员惴惴供事，难得展布。如京城管理，本属顺天府尹。实际上府尹很难过问京城内的事务，其权归之五城兵马司。正统后，五城兵马司又隶属于巡城御史。“细而儿女小忿之争，俗而米盐琐屑之事，非质之御史不了也。暂而徒步之相搏，久而毕世之深仇，非质之御史不平也。甚至覆雨翻云之奸，布地遮天之手，非御史不能摘而发其覆也。”所以五城百姓只知巡城御史，只畏巡城御史[484]。巡城御史俨然成为京府的最高行政长官，而府尹却“养望待迁，几成散局”[485]。又如地方上，各种监察官频繁而至，几成骚扰：
更为严重的是在送往迎来的表象之后，往往相伴而来的各种腐败。所以崇祯时就有人说：“巡按查盘访缉，馈遗谢荐多者至二三万金，合天下计之，国家遣一番巡方，天下加派百万余。”[487]完全背离了监察的本旨。至于监察干扰铨选、司法、军事等事例，也不胜枚举。监察权与行政权应该是表里相维、互相配合的关系。监察目的是保证行政质量和效率。如监察不抓宏旨，甚至于越俎代庖，等于虚名监察，行政之上又加行政，叠床架屋。监察过多过滥，不加节制，行政之官动辄受咎，其全副精力用于应对监察，不能积极任事，监察本意荡然无存。所以海瑞任淳安知县时，就曾大胆拒绝钦差大臣过境，史书称之德政[488]。
五 吏胥问题
在政制运作中，还有一个重要的环节，即吏胥问题。吏胥是指中央和地方各级机构中，具有一定的文化知识，并遵照官员指令，处理日常公务的办事人员。朱元璋夺取天下，前元之吏胥不可谓无功。据许楚《李韩公外传》记：开国第一文臣李善长早年“落拓时，曾为郡昱岭关吏”[489]。陈宁、胡惟庸、涂节等人也都是吏员出身。建国后，国家急需人才，不拘一格，不少吏员出职为官，甚至厕身于高官显位，如吏部尚书郎本中、张度、李信，户部尚书徐恢、滕德懋，礼部尚书崔亮，刑部尚书胡祯等，都是吏员出身。唯其如此，朱元璋对吏胥有了更深的认识。他对由吏入官的人并不信任，李善长等人先后在胡惟庸案中被杀。当时他一方面不得不用吏，另一方面通过学校和科举培养本朝人才。在他看来，科举制度产生以后，儒吏分流，官吏分途，贵官贱吏，已成趋势。到了元朝，风移俗变，政由吏为。他在《大诰》中说：
为此，他不断推出限制吏胥的政策。《明太祖实录》记：
按当时中书省大臣多为吏员出身，太祖直言吏胥心术已坏，可视为成见。从此吏胥不得预科举成为定制，儒吏分途确定。同年，太祖还规定天下吏员服色用皂[492]，以后虽改皂色为青色，但吏员服饰自成体系，官与吏明确分属不同流品。永乐时进一步对吏员出职加以限制，京官御史等清华之选不再用吏[493]。不过当时吏员出职仍可为地方高官，如宣德时苏州知府况钟、松江知府黄子威等，都是吏员出身的有名地方官员。正统时又规定“掾吏不得历知府”[494]。至此，吏员进入高层官僚的途径完全被堵塞。以后，吏员只就选外府、外卫、盐运司首领官，中外杂职入流、未入流官[495]。其中“果有才能超卓者，亦许奏补以府州县佐，但不推升正官”[496]。吏员的地位一落千丈，故黄汝成《日知录集释》引钱大昕云：“自明中叶以后，士大夫之于胥吏，以奴隶使之，盗贼待之，吏员遂无可用者矣。”[497]清初黄宗羲写《明夷待访录》，依然大谈“吏胥之害天下”。这反映出明代士人对吏胥的基本看法。
吏胥是一种职役。明代吏役来源主要有官府佥充和罚充两种。“凡佥充吏役，例于农民身家无过、年三十以下、能书者选用。”[498]罚充是指国子监监生、府州县学生员因屡考成绩不合格或违反学规被罚充为吏。也有官员犯事罚充吏役的，但通常是临时处断，不成制度。所以吏员有两个特点，一是有一定的文化知识，二是庶民在官。吏员在不同衙门有不同的称谓，主要有提控、都吏、通吏、掾史、胥吏、令史、书史、司吏、典吏、狱典、攒典、门吏、承发等。在外各衙门的吏员，通常由长官自行辟举，但要报布政司核准备案。已充吏者，以六年两考为役满，起送到京，至吏部分拨各衙门。在京诸司吏员，以三年为考，依资格叙用。吏役年龄上限为五十岁。成化以后，明朝又间行纳豆、纳米、纳银充吏和吏胥免考事例，称之“告纳”。自告纳出现，佥充、罚充来源渐少。吏胥也有等级，不同衙门中的吏胥品级不同，如宗人府、五军都督府的提控，吏部等二品衙门的都吏，俱从七品出身。吏胥也享有俸给和优免。俸给最高月俸二石五斗，最低六斗。优免嘉靖以后稳定在税粮一石（或额田二十亩），人丁一人。吏员待遇之低，实不足养家糊口。他们追求的一是生活自给，保产免粮；二是以笔代耕，摆脱劳苦；三是出入公门，混个冠带。吏虽无高官之望，但有机会挤入官员下秩，即使长期为吏，也会因各种便利带来可观的收入。吏员又成为常人难以谋求到的职役，不仅要告纳，还要对前任吏员送纳金钱，称为“顶首”。故吏员的进取心一般比官员要差。
明代官府除官员、吏胥外，还有皂隶。有的学者把皂隶归入吏胥一类，似不妥。“皂隶系是诸司衙门执鞭、缒镫、驱使、勾摄公事之人。”[499]而“吏，其名曰正吏，曰主文，曰写发”[500]。皂隶不涉文书，更无进身之阶，与吏胥绝然不同，故本文不论。吏胥人数大大多于官员，如吏部官员定编十九人，吏员则四十三人。正德时全国文官两万四百人左右，吏员有五万五千人左右。可见吏之力量不可忽视[501]。吏胥之组织，以中央机构来说，是科房体制。如户部十三司下，各设民、度支、金、仓四科；刑部十三司下，各设宪、比、司门、都官四科，载之《大明会典》官制。据《吏部职掌》记载：吏部文选司有求贤、开设、僧道、升调、还职、给假、给凭、缺、揭帖九科，考功司有有司、京官、杂职、老疾、人才、三考、二考、纪录、求贤九科，验封司有诰敕、实拨、拨吏、还役、截替、勘合六科，稽勋司有考牌、丁忧、起复、侍亲、贴黄五科。《吏部职掌》今存嘉靖本和万历本，嘉靖本无揭帖科，此处据万历本，四司下二十九科。又缪全吉先生曾钩稽史籍，列出礼部、兵部、工部司下部分科名，惟不及全貌[502]。但是，六部司下设科毋庸置疑。缪氏还考证五军都督府、都察院及十三道下分设六房。可见在京机构中吏之组织或科或房成为定论。在地方机构中，布、按二司及府州县衙门中，吏员之组织为吏、户、礼、兵、刑、工六房，又有承发科（收发文书）和架阁库（贮藏档案）之设。布、按二司及事繁府州县衙房数往往多于六房，但仍以六房称之，有的房下又分科办事，故地方机构吏之组织习惯上称之为“房科”。
各级机构中，官为职，负主要责任，吏为役，具体办理事务。不过吏员往往比经管官员更熟悉本衙门事务。如况钟曾在礼部为吏，“司僚每有事白堂上，必引公与俱。有所顾问，则问询于公以答”[503]。为什么会出现这种情况？以吏部为例加以说明：
精专业务的是各科吏胥。地方也是如此，洪武年间曾定南北更调之制，南人官北，北人官南。后不分南北，但自学官外，地方官不得官本省成为定制[505]，虽有回避之意，但到任之后往往不了解地方之事。加上州县之长常川流动，进士出身者更是到任之始，已做去任之计，诸多事务不得不借助土生土长之吏。官在明处，堂而皇之，吏在隐处，实际操作，吏制之作用，吏制之弊端，皆由此而生。
明代吏员设置的意义有以下几点：
第一，吏员是官府与民间联系的枢纽。前文已述，州县是政府与民间的交汇点，民间社区“在城曰坊，近城曰厢，乡都曰里”[506]。州县官本应情系于民，但多数不然。州县衙门，围墙高筑，前为公堂，后为宅居，官员深居简出，即使交往，不过社会贤达，市井小民、乡里农夫很难见官。及至升堂，明镜高悬，衙役一声吆喝，百姓不敢仰视，惟叩头称爷不已。又至外出，皂隶随行，“回避”“肃静”二牌前导，官民隔绝。县丞、主簿之官，虽有佐贰之责，但不具体办事。而吏本身是民，对舆情民意心中有数，民间情状通过吏达之官府，上级官府的指令通过吏达之民间，国家的各种税收、徭役征派，只能经过吏与坊、厢、里、甲之长沟通派发，所以地方之安定，民间之祸福，无不关乎吏。
第二，官吏相需相制，吏有制约官的作用。在政制中，凡内外机构，有官必有吏。这种设置本身就寓有相需相制的机制。前文已述，中央部下司官迁转不常，地方正官常川流动，政务不得不依靠吏。所以朱元璋要求官员到任后要向六房吏典咨询所务，六房吏典亦需十日内将各自承管事务，攒造文册，从实报告[507]。又吏员精专业务，熟悉法律，对积年之条例、相沿之惯例，了如指掌，特别是朝廷政令，到具体部门、基层衙门，如何相机而行，既无违政令，又符合当时、当地之情势，凡此种种，官员都离不开吏。但吏受制于官。吏之辟用在官，吏之考核在官，吏之业务也受制于官，如吏所管办文书押字后，还需佐贰或首领官署押，最后正官钤印才能生效。但吏亦可制约官员。吏既然比官更精通业务，“举疑似难明之案，引久远不行之例”[508]，自然对官员形成掣肘。吏在公门，自有约束，地方之吏，役在乡里，乡里舆论不可不虑。对同僚官吏连署文案判断差错，吏之处理比前代严厉。“凡同僚犯公罪者，并以吏典为首。首领官减吏典一等。佐贰官减首领官一等。长官减佐贰官一等。”[509]所以吏员办事必须慎重，承办文书，必依律、例，否则官员签押后，出现问题，主要责任就归之于吏典了。吏员责任也必然形成对官员行事的种种制约。这一特点养成了吏员行为多照章办事，循规蹈矩，保守性较强，不过这对于某些躁进官员我行我素，不按律、例办事，构成牵制，保守性有时也会转化为平衡力量，显示出稳健性的特点。官员有所兴革，有所舞弊，都必须与吏达成默契。
第三，吏员组织规范，适应行政分工专门化的趋势。陈龙正说：“朝廷设六部、六科，郡邑因之有六房。”[510]这种自中央到地方按吏、户、礼、兵、刑、工分工的行政业务划分体系的确立是明代的一大贡献。中国幅员辽阔，人口众多，行政管理困难很多，随着时代的发展，行政专门化管理提到日程上来。中央六部业务分工行之已久，但六科之设置，地方布、按二司以及府州县衙六房组织则完备于明代。这种上下一致的行政结构划分，使国家行政管理水平有所提高。如吏科抄出有关人事方面的诏令，下之吏部，吏部司科有专人办理，传之地方，地方由各级衙门中的吏房承办，其他方面诏令亦然，承行有序，方便运作。明代又规定六房吏员不许挪移管事。“凡有司内，吏典各有所掌房分，如刑房专掌刑名，户房专掌钱粮。该吏承管日久，则知事首尾，容易发落。”[511]吏员业务精专，特别是与地方实务相关紧密的户房、刑房，非此中老手不能胜任。这种行政分工专门化的趋势，决定了明代各级官府行政质量较高。
吏胥舞弊代代有之，明代吏胥之地位，也就决定了吏弊之严重。吏员作弊往往在于只知要钱，不顾公务。万历时内阁大学士张居正说：
这是说吏胥做手脚收受赂金。此种形式的危害尚且有限，危害最大的是官与吏“夤缘作弊，害吾良民”。朱元璋就曾指出这种形式的种种弊端，如将刑名以是为非，以非为是（事涉刑房）；私下和买，不还价钱（事涉礼房）；举保人才，扰害于民（事涉吏房）；赋役不均，差贫卖富（事涉户房）；勾补逃军力士，卖放正身（事涉兵房）；造作科敛，卖放人匠（事涉工房）[513]。洪武以后，官吏多狼狈为奸，变本加厉，即使清白之官，为吏左右，也难免启人疑窦。史载：
此文选司郎中为吏所诬，终得清白，但“说事过钱”四字，却道出了贪官污吏合作的一种形式，官既维持了面上的尊严，又得到了实惠，吏既然有了保护伞，自然更是肆无忌惮，欲无止境。猾吏又往往以常规惯例，触动其官欲望，巧取豪夺，造成双赢。若官刚正廉明，此种猾吏并不难治。如万历时开封知府张梦鲤每日晨起坐堂，亲决府事，财税充足，赋有盈羡。一吏告之，根据故事，盈羡部分可挪作他用。梦鲤怒笞吏。从此“狡胥无所缘为奸”[515]。可见，官可以治吏，亦可以纵吏，污吏丛集之衙门，必有贪官在焉。其实把吏说得一无是处也似不妥，明代吏胥中也不乏清廉自持、干练有为者，除前列况钟等人外，又有东明县吏叫石魁，“书‘天理’二字掌间，有所不得意，则时时俯视掌”。所作所为，为时人称道[516]。又张居正当政时，曾起用过一批吏员，政绩俱佳。其中有一吏胥名黄清，江西上饶人，起司狱，历任嘉兴同知，“才智四出，应变无穷”，及高宝诸河议筑内堤，久不就，张居正谓非清不可，乃改衔为淮安府，甫岁余，成功者已半，加两淮运司同知，留竣役。后溺水中寒死。事闻，赐特祭，赠太仆卿，荫一子入胄监。[517]可见吏员中不是没有人才。明人载籍中多讲吏弊，这与作者大多出身于儒、在职于官有关，甚至到顾炎武作《日知录》，仍以尽去天下之吏为快，而不知吏弊根源在官、在制度，失之偏颇。
六 人事机制
前面谈到政制运作过程中议政、决策、执行、监察等诸多环节，这些环节的作用如何，关键又在用人，“任得其人则政理民安，任非其人则瘝官旷职”[518]。因此人事机制是保证政制正常运作不可或缺的条件。明朝人事机制颇有特色，以下列举三点加以说明：
第一，寓激励机制于考核制度之中。
明代考核制度有考满、考察两类。考满是“任满考绩”的意思[519]。内外官员自任现职起，三年为初考，六年再考，九年通考，根据业绩分称职、平常、不称职三等，然后行黜陟之典。考察是对官员进行全面考核，不仅考绩，还包括居官行止各个方面。有京察、外察、闰察之分。京察的对象是中央各机构及顺天府、应天府的各级官员。其制始于洪武朝，弘治十七年（1504）定，每六年一行，在巳、亥之年，分别在北京、南京举行，称北察、南察。届时四品以上官员具疏自陈，由皇帝决定去留；五品以下官员由吏部尚书、都察院都御史、考功司郎中主持。考察依据考语和访单（隆庆后称访册）。考语类似今日之鉴定，由所在机构正官写出。访单由考功司密托吏科都给事中和河南道掌道御史发给有关官员，由他们秘密举报。考功司把考语和访单汇总，然后呈堂。吏部对被察官员还要进行过堂考察。所谓过堂考察，就是主持考察的官员亲自询问被察官员，并对考语和访单进行覆核。不称职官员分为贪、酷、浮躁、才力不及、老、疾、疲软无为、素行不谨八类，称之“八法”。处分分为四等：致仕、降调、冠带闲住、为民。外察的对象是地方官。洪武初，地方官每年朝见天子一次，后改为三年，在辰、戌、丑、未之岁。朝毕，吏部会同都察院考察，故又称朝觐考察。其方式、分类、处分与京察相同。京察、外察的结果均需奏请皇帝批准才能公布。闰察是京察、外察规定时限之外的临时性考察，方式与京察、外察相类。
学界研究比较注意考察，甚至有的学者认为明代对官员考核主要在“察”、在“惩”。其实考满与考察是相辅而行的两种考核制度，不可偏废。考满更侧重于“奖”，奖励又突出激发官员的使命感和荣誉感。具体做法是把勋官、散官、加官等荣衔与考满相结合。如按察使是正三品官，初授命时，授予散官“嘉议大夫”，初考称职升授散官“通议大夫”，六年再考称职，加授散官“正议大夫”，同时授给勋官“资治尹”，以奖劳能。待到九年通考称职，官位上升，品秩提高，又有更高一级的勋官、散官荣衔在等待。加官有两种形式，一是在原品秩上加高品级官衔，如殿阁大学士正五品，入阁办事，后加官尚书、侍郎，品级随之而升。一是文官位至最高品级正二品，考满合格可加公孤（太师、太傅、太保为三公，正一品；少师、少傅、少保，为三孤，从一品）衔，品级升为正、从一品。正二品以下官员，考满合格，可加太子三师三少（太子太师、太子太傅、太子太保，从一品；太子少师、太子少傅、太子少保，正二品）衔，品级升为从一品、正二品。如于谦官至兵部尚书，加官少保，称“总督军务少保兼兵部尚书”。加官支双俸，即于谦享有少保和尚书两份俸禄。仁宗时，杨士奇因本职、加官、兼职并食三禄，于是力辞尚书禄，仅存本职阁臣正五品和加官少傅从一品两份俸禄[520]。官员考满称职也给家庭带来荣誉。父祖可因此得到官员相应品级散官荣衔的封赠（生者曰封，死者曰赠）。母亲妻室也可以得到相应命妇的封赠。又有荫序之法，即正一品至从七品官，可荫一子为官，称任子制度。又京官三品以上，考满绩著，可荫一子为国子监官生。今存明人墓碑，碑文往往罗列碑主大量官称，主要都是荣誉性的官衔。对这种奖惩相兼的考核制度，孙承泽极为赞许，他说：
当然，官员考满奖励中也蕴含着一些特权。首先，传统时代不可能没有特权；其次，特权明明白白写在纸上总比暗箱操作要好。考核并不能解决一切问题，明中叶以后，考满往往走过场。“京官考满，河南道例书称职，外吏给由，抚按官概予保留，以朝廷甄别之典，为人臣交市之资，敢徇私而不敢尽法，恶所无惩，贤亦安劝？此考绩之弊一也。”[522]中期后，考察又往往成为不正之风猖獗之时，故海瑞称“朝觐年为京官收租之年”[523]。奖也好，惩也好，在人情、金钱的渗透下，考核逐渐失去了它应有的作用。至于党争对考核的干扰更是司空见惯。
第二，正常升迁与推升相结合的选官制度。
明代官员正常升迁或改调与官员听选（初次授官），称之为大选，每年双月进行。文官升迁的条件是考满称职，升不过一二等。此属于正常升迁。明初官员考满，称职和不称职是少数，平常者居多。以后考满渐成故套，称职的比例加大。对大多数考满称职者略有升迁，有利于稳定官员队伍，不至于使他们泯灭进取心。但朝廷更需要恪尽职守、办事干练的人才。为了使人才脱颖而出，不受考满时限的制约，明朝逐渐摸索出一套制度。最初多用传统的保举法。保举之弊在于举人所举“或乡里亲旧、僚属门下，素相私比者”，出于公心很难做到；同时举人要对被举者以后的行为负责，往往受到牵连，故多不愿举。于是产生推升制度。
所谓推升，就是未经任满考绩，遇有官缺，被推荐任命升迁职务。推升分廷推（含敕推）和部推两类。廷推，前文已述。部推是授权吏部推选，对象是四品及四品以下的内外官员。部推取代保举的时间，大体在天顺、成化间。当时大学士李贤曾比较保举与部推之优劣，认为保举“本是良法……但各出于私情，反不若吏部自擢，虽不能尽知其人，却出于公道”[524]。部推一般“缺一推二”。《明史》：
“并推”也称单推，即缺一推二。但低层次官员一般类推，上一人。总之，明代推升是以“不能久任、不待考满”为特点，内阁、吏兵尚书、总督缺员多用敕推，其他三品以上官员及巡抚等要职缺员多用廷推，小九卿及方面、知府缺员，多由吏部单推，品秩更低的内外官缺，则吏部类推。类推决定权基本在吏部，吏部单推往往有正推、陪推顺序，吏部也有一定的决定作用，又参与廷推，作用也不可低估，因此无论正常升迁或破格用人，吏部极具影响力。这种破格选人的制度有助于增添官僚队伍的活力。虽无论何种形式，最终用人的决定权仍在皇帝手中，但毕竟具有一定制约。
第三，官员更新颇重文化素质。
明代官员文化素质总体较高。首先与明代学校教育发达有关，地方乡里坊间社学、书塾建置较为普遍，虽穷乡僻壤亦有诵读之声。各府州县皆置办儒学，两京有国子监，为最高学府。《明史》：“府州县学诸生入国学者，乃可得官，不入者不能得也。”又说：“科举必由学校。”[526]明代中期以后，读书人大概有一百万左右，府州县学生员有五十万左右，国子监监生维持在五千左右。如此庞大的知识层，是以前王朝从未有过的，这就为官员更新提供了充实的来源。故进士、举人、贡监出仕成为官人主干。吏员虽有文化，亦为一途，但只是徘徊在职官队伍的下层。进士又有进入翰林院研习者，称庶吉士。进士前三名及庶吉士散馆后留院者成为翰林院官员。他们在仕途上的发展极具潜力。《明史》说：“非进士不入翰林，非翰林不入内阁，南、北礼部尚书、侍郎及吏部右侍郎，非翰林不任。而庶吉士始进之时，已群目为储相。”[527]万历时，东林党人推荐淮抚李三才入阁，李三才虽是进士出身，又有政绩，但反对派以“非翰林出身”拒其入阁，为此引发党争，由于反对派在制度上占上风，东林党人以失败告终。一般庶吉士出身者，或为科道，或为六部属官，发展前景也极为乐观。进士可为科道、六部属官，即使出仕地方州县，但时日不长，或行取，或迁转，进取有望。中期以后，举贡地位下降，但求考满序迁，破格提拔基本无望。吏员更在举贡之下，前文已述。可见官位高低与知识层次完全对应。这种强调文化素质的选官制度对提高官员整体施政水平极为有利，不少官员重理念，讲气节，甚至遭遇廷杖也无所顾忌。但是由此也影响压制了不少非翰林、进士出身的干济之才。这些状况还助长了文官身上的一些坏风气，如官员不重视实政，重文轻武，遇事常常不论大体，喜欢争论，甚至无休无止，非闹个鱼死网破不可。故崇祯皇帝在亡国前时时发出“文臣误国”的慨叹。清代颜元亦谓“无事袖手言心性，临危一死报君王”[528]，对明末部分文官形象刻画得入木三分。
综上，我们分六个问题对明代政制加以评论，并不全面。政制的特点就是因时而变，力求与时代相适应。但是任何制度都是有一利必有一弊，只有兴利除弊，才称得上借鉴。