第三节 制定基本法的目的和意义
香港与澳门特别行政区基本法的序言第二、三段，分别阐述了制定基本法的目的和意义。
一、制定基本法的目的
谈到制定基本法的目的，首先要明确中国政府为什么要制定基本法？
制定基本法，首先是为了履行中国政府在中英、中葡联合声明中所作的庄严承诺。
中华人民共和国政府在中英、中葡联合声明中分别阐明了国家对港、澳的基本方针政策，并承诺将由中华人民共和国全国人民代表大会以中华人民共和国香港、澳门特别行政区基本法的形式，把这些基本方针政策规定下来，并在50年内不变。
在中英、中葡联合声明生效不久，全国人民代表大会就郑重其事地分别开展了两部基本法的起草工作。起草基本法，就是要通过立法程序，把国家对港澳的基本方针政策，转变为国家的基本法律。进而通过国家的强制力，以保证体现和反映了国家对港、澳基本方针政策的香港和澳门特别行政区基本法得到切实的贯彻实施。
通过制定基本法来落实国家对港、澳的基本方针政策，说明“一国两制”的基本国策不是权宜之计。“一国两制”的基本方针，以及国家为落实这一方针而采取的基本政策，已由国家基本法律的形式规定和确认下来，这就保证了“一国两制”的方针和国家由此采取的基本政策，一定会得到真正的贯彻。
大家知道，英国当年占领香港后，会派出香港总督作为英王的全权代表管理香港。那么，香港总督依据什么行使权力呢？英王制定了“英皇制诰”和“皇室训令”，作为香港的宪制性法律，作为香港总督管治香港最重要的法律依据。
“英皇制诰”和“皇室训令”，规定了香港总督在香港行使职权范围内的一切权力。规定了在香港设立行政局、立法局，帮助总督行使行政决策权和立法权。
“英皇制诰”和“皇室训令”，作为英国在香港实行殖民统治的宪制性法律，在英国结束对香港的管治后，必然会被中国政府宣告废止。那么，取而代之的就是《香港基本法》，这就是香港特别行政区的宪法性法律。由于香港是中华人民共和国的一个特别行政区，在香港实施的最重要的法律，就应当由中国中央政府通过全国人民代表大会予以制定。
在澳门回归前，《葡萄牙共和国宪法》《澳门组织章程》是适用于澳门的宪法性法律。在澳门回归祖国之后，这些反映和维护澳葡政府对澳门实行管治的宪法性法律，将不能继续在澳门适用，取而代之的就是《澳门基本法》。
《中华人民共和国宪法》第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”国家制定基本法的重要目的之一，就是要以基本法律的形式，规定在香港和澳门特别行政区实行的制度和政策，包括经济制度，社会、文化方面的制度，有关保障居民基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关的政策。
基本法所具有的重要而特殊的法律地位，使之可以担当如此大任。正如本书第二章所论，基本法既是国家的基本法律，又是香港与澳门特别行政区的宪法性法律。
在特区层面来说，只有宪法性法律，才能对香港和澳门特别行政区将实行的政治法律制度、社会经济、文化等方面的制度以及居民的基本权利和义务作出规定。
在国家层面来说，只有作为特别法形式的基本法，方能规定在我国的特定区域内，实行不同于国家绝大部分区域所实行的制度和政策。即只有宪法特许的基本法，才能规定如何在香港和澳门特别行政区，保留和继续实行原有的资本主义制度。
从1984年12月19日中英联合声明的签订到1997年7月1日，这段时间就是通常所说的香港回归祖国的“过渡时期”。从《香港基本法》1990年4月4日正式通过到香港正式回归，期间还有7年多的时间。
从1987年4月13日中葡联合声明的签订到1999年12月20日，这段时间就是通常所说的澳门回归祖国的“过渡时期”。从《澳门基本法》1993年3月31日正式通过到澳门正式回归，期间还有6年多的时间。
基本法的制定，为香港、澳门过渡时期的各项工作作出了指引，中国政府在过渡时期所做的各项工作，都是要确保香港、澳门能够平稳过渡，在回归之时政权能够顺利交接，在回归后能够在基本法的轨道上正常运作。
基本法的制定，还为香港、澳门社会和市民注入了一个确定的心理预期，不论他们喜欢还是不喜欢，接受还是不接受，一个确定的、不可更改的事实将会成为现实。香港、澳门在20世纪内回归中国，在回归中国后，香港、澳门必须按照基本法办事。
二、制定基本法的意义
香港与澳门特别行政区基本法，作为国家的基本法律，它确立了中央与香港、澳门特别行政区的关系。特区是直辖于中央人民政府的地方行政区域，是中华人民共和国不可分离的部分。尽管香港与澳门特别行政区在中央的授权下，享有高度自治权，但特区始终是中华人民共和国的一个地方行政区域，而不是一个独立或半独立的实体。
明确香港与澳门特别行政区的性质及所处的法律地位，旨在强调“两制”是“一国”管辖下的两种制度。在一国内允许不同的社会制度并存，但决不允许实行资本主义制度的香港、澳门特别行政区成为一个不受中央管辖或与中央平起平坐的独立或半独立的实体。由此看来，基本法对于维护国家的统一和领土完整，无疑是非常重要的。
健全的法律及法律制度，是港、澳经济繁荣发展的一个十分重要的因素。香港和澳门社会生活的各个领域，基本上都有相应的法律予以规范和调整，基本上做到了有法可依。
且不说香港人常常以拥有32卷《香港法律》和数不清的案例汇编来赞誉其健全的法制。即使在澳门，运用法律手段来管理社会也基本形成了制度，澳门同样有数不胜数的法律。不管怎么说，法律毕竟确立了人们的行为规范，为社会经济的发展提供了重要的保障。因此，保留香港、澳门原有的法律基本不变，是维持港、澳长期繁荣、稳定和发展的重要保证。
香港与澳门特别行政区基本法，作为香港、澳门特别行政区的宪法性法律，不仅规定了要基本保留香港、澳门原有的法律及法律制度，而且为原有法律的保留确立了基本的原则。使香港、澳门原有的法律，特别是原有的法律制度，可以基本上保留下来。
此外，基本法还为香港和澳门特别行政区建立与自身实际相适应的政治、经济、文化制度，为保障居民的基本权利和义务，确立了基本的原则，为未来的特区在保留原有制度的基础上，规划了进一步的发展方向。
基本法既基本上保留了港、澳原有制度的优点和特点，又为未来的发展确立了指导性原则和发展方向。从这一角度来看，香港与澳门特别行政区基本法既有助于保持港、澳长期的繁荣稳定，又有利于促进两地未来各方面的发展。
所谓“稳定”，就应当保持原有的制度和生活方式不变，使社会生活有章可循。当然，稳定又不是完全不变，变的目的应当是有助于经济的繁荣发展，居民的安居乐业。变的标准或要求，就是看它是否符合基本法的规定，是否与基本法相衔接，是否与港、澳社会的实际相符合。因此，只要是不违反基本法并与港、澳社会经济发展相适应的变革和发展，都应当是可以接受和支持的。同理，香港与澳门特别行政区推行的任何制度、政策、措施，只要与基本法相衔接，必将有助于保持香港、澳门社会长期的繁荣、稳定和发展。
中国政府分别与英国、葡萄牙政府正式签署中英、中葡联合声明，标志着香港、澳门进入回归祖国的过渡时期。按照中英、中葡联合声明，在到1997年7月1日和1999年12月20日为止的整个过渡时期内，英国和葡萄牙政府将分别负责香港和澳门的行政管理，中国政府将给予合作。
为了保证香港、澳门社会的平稳过渡，一方面需要中英、中葡两国政府的真诚合作，认真履行中英、中葡联合声明的各项规定。另一方面，需要让香港和澳门居民了解中国政府在未来的港、澳特区内将实行的基本制度和政策。
香港与澳门特别行政区基本法在过渡时期内通过和颁布，国家对港、澳的基本方针政策已以国家基本法律的形式规定下来，这就起到了保持社会稳定，安定人心的作用。基本法确立的制度和政策，之所以能促进香港、澳门社会的稳定、经济的繁荣和发展，从根本上说，是由于既定的制度和政策符合港、澳社会的实际，能够为绝大多数港、澳居民所接受。
为了有利于香港、澳门社会的平稳过渡和政权的顺利交接，过渡时期的各项工作必须与基本法接轨，或者与基本法相衔接。基本法既然是港、澳特区的宪法性法律，因而它首先可以作为一个判断的标准，作为一个尺度，以此衡量香港、澳门过渡时期内实行的各项制度、政策是否符合基本法的规定。
凡是在过渡时期实行的各项制度和政策，能否在1997年、1999年后继续保持下去，就要看是否与基本法相衔接。凡是与基本法相衔接的各项制度和政策，都可以为未来的香港和澳门特别行政区所保留，反之，则会被未来的香港和澳门特别行政区依照基本法的规定予以更改和废除。
此外，基本法还为香港、澳门社会未来的发展指出了方向。无论是在过渡时期，还是在香港和澳门特别行政区内，基本法对于政府的施政方针和将实行的制度和政策，都将直接或间接地发挥指导性的作用。