第二节 港澳问题的解决
两部基本法序言阐明了港澳问题的由来和解决。那么，港澳问题是如何解决的，有何不同或差异，下面将对此作出阐述和比较。
一、我国政府的基本立场
香港与澳门，自古以来就是中国的领土。长期以来，特别是鸦片战争以来，分别被英国和葡萄牙占领。
有关香港问题的三个条约，即1842年的中英《南京条约》、1860年的中英《北京条约》和1898年的《展拓香港界址专条》，都是武装侵略的产物，中国人民从来不承认这些不平等条约。
有关澳门问题的两个条约，即1887年的《中葡里斯本草约》和同年12月签订的《中葡友好通商条约》，是葡萄牙人乘清政府鸦片战争战败之机，迫使清政府签订的不平等条约。
对于这些不平等条约，中国人民同样不予承认。辛亥革命后的历届中国政府也没有承认过上述不平等条约。中华人民共和国成立后，我国政府曾多次阐明香港、澳门是中国的领土，绝不承认帝国主义列强强加给中国的任何不平等条约。对于历史遗留下来的香港、澳门问题，中国政府一贯主张，在适当时机通过谈判和平解决，在未解决之前暂时维持现状。
1972年3月8日，我国常驻联合国代表在致联合国非殖民化特别委员会主席的信中，重申了中国政府的立场，指出：“香港和澳门是被英国和葡萄牙当局占领的中国领土的一部分，解决香港、澳门问题完全是属于中国主权范围内的问题，根本不属于通常的所谓‘殖民地’范畴。因此，不应列入反殖宣言中适用的殖民地地区的名单之内”。联合国非殖民化特别委员会于同年6月15日通过决议，向联大建议从上述的殖民地名单中删去香港和澳门。1972年11月1日，第二十七届联合国大会通过决议，批准了该特别委员会的报告。[20]
二、解决港澳问题的基本方针
20世纪70年代末，解决香港与澳门问题的时机日渐成熟。随着“新界”租期即将届满，解决香港、澳门回归祖国的问题，也提上了议事日程。为此，国家制定了解决香港与澳门问题的基本方针，其要点是：
（1）一定要在2000年以前收回香港、澳门，并恢复对香港、澳门行使主权。
（2）在恢复行使主权的前提下，保持香港、澳门的繁荣、稳定和发展。
（3）在恢复对港澳行使主权后，按照“一个国家，两种制度”的方针和《中华人民共和国宪法》第31条的规定，在香港、澳门设立特别行政区，继续实行资本主义制度，50年不变。[21]
由于香港与澳门各自的历史背景和不同情况，国家有关解决香港与澳门问题的基本方针，在大原则一致的前提下，在提法和步骤上则有所区别，其主要区别是：
关于收回港澳的时间，国家所持的基本方针是：对于香港，一定要在1997年收回，并恢复行使主权，不能再晚。这就是说，“新界”租期届满之日，就是我国收回香港之时。至于澳门，国家的基本方针是：一定要在2000年以前收回并恢复行使主权。
香港被英国占领和管治，基于三个不平等的条约。1997年6月30日，租借“新界”的不平等租约届满。中国政府和人民绝不容许英国继续占领和管治香港。因此，我国政府坚持要在1997年7月1日，即在不平等的《展拓香港界址专条》届满之后，收回香港，恢复对香港行使主权。
在澳门问题上，葡萄牙是在过去400多年间通过各种手段，逐步占领澳门并实行管治的，中葡两国之间并没有“租约”。但是，澳门自古就是中国的领土，收回澳门是中国人民长期以来的共同愿望。中国政府和人民有权在任何时候，通过任何方式恢复对澳门行使主权。
随着香港问题的解决，解决恢复对澳门行使主权的问题，时机和条件也已经成熟。鉴于在1979年中葡建交时，葡萄牙政府已承认澳门是中国的领土，中葡两国政府已在澳门问题上达成谅解，将通过和平谈判把澳门交还给中国。因此，中国政府决定通过谈判，在20世纪内解决澳门回归祖国的问题。
经过中葡两国政府举行的多轮谈判，中葡两国政府同意将我国政府收回澳门并恢复行使主权的时间定在1999年12月20日，这样既满足了包括澳门居民在内的全中国人民在20世纪内实现祖国统一的强烈愿望，也为澳门规定了与香港大体相同的过渡时期，有利于中葡双方在此期间内做好政权顺利交接的准备工作。
国家在确定恢复对香港、澳门行使主权时，也提出了对香港、澳门恢复行使主权后所要达致的目标。对于香港，国家所持的基本方针是，在恢复行使主权的前提下，保持香港长期的繁荣和稳定。对于澳门，在对其恢复行使主权后，国家将致力于保持其长期的稳定和发展。国家对港澳基本方针在提法方面的一些差异，主要是基于香港、澳门在回归前所处的不同的实际情况。
香港经过多年的发展，已跻身亚洲四小龙之列，成为亚洲金融、贸易、航运的中心。1995年人均生产总值达到23000美元。[22]香港经济呈现出繁荣景象早已为人所共知。
在我国恢复对香港行使主权后，致力于保持和促进香港长期的繁荣和稳定，就成为国家对香港的一个基本方针，成为国家在香港推行各项方针政策所要致力于达到的一个基本目标。
事实上，回归后的香港经济继续保持了繁荣稳定，2014年，香港的人均生产总值已达到40000美元。香港经济的规模在回归以来的20年间增长将近一倍，香港的人均本地生产总值增加约60%。[23]
澳门的情况与香港不尽相同。1994年，澳门人均生产总值为15010美元。[24]但与香港比起来，澳门的社会经济尚处在一个发展阶段，要达到经济的繁荣尚需作出相当大的努力。因此，国家在恢复对澳门行使主权后提出的基本目标，就是要保持澳门长期的社会稳定和经济发展。
无论是保持香港经济的繁荣，还是促进澳门经济的发展，努力维护港澳社会长期的稳定，都是一个必要的前提。只有维护香港、澳门社会的长期稳定，方能保持和促进香港、澳门经济的繁荣和发展。
三、香港、澳门问题的解决
从中国政府对解决香港和澳门问题的一贯立场可知，对于历史遗留下来的香港和澳门问题，我国政府历来主张，在适当时机通过谈判和平解决，在未解决之前暂时维持现状。
香港与澳门问题，是历史遗留下来的问题。解决港澳问题的核心和标志，就是要解决收回香港和澳门，并对其恢复行使主权的问题。无论从任何角度来说，这都是中国主权范围内的事情。作为一个主权国家，我国有权在任何时候，以任何方式收回香港和澳门。但是，考虑到中英、中葡之间的友好关系，以及香港、澳门问题的现状，我国政府还是采取了分别与英国、葡萄牙政府举行和平谈判的方式，使得历史遗留问题获得妥善解决。
在解决香港与澳门问题过程中，我国政府先后与英国政府举行了22轮谈判，与葡萄牙政府举行了4轮会谈。由于香港与澳门具有不同的历史背景，中国政府在与英国、葡萄牙两国政府谈判过程中，排除了许多障碍和干扰，最终解决了中英，中葡谈判中最具争议的两个原则问题。
这是中英关于香港问题谈判中涉及的一个重要问题，也是中英谈判中须解决的一个突出问题。
早在中英正式谈判之前，时任英国首相的撒切尔夫人就鼓吹有关香港问题的三个不平等条约是“有效的”。1983年7月12日，中英关于香港问题的谈判进入第二阶段以后，直到第四轮谈判（当年9月23日）结束时，英国的立场仍然是要以主权换治权。即英国承认中国对香港拥有主权，但需允许英国继续行使对香港的管治权，坚持在1997年后继续管治香港。[25]
在随后举行的三轮谈判中，英国不再要求以主权换治权，但却主张在1997年后继续发挥英国行政管理作用。[26]
对于英国政府的立场，中国政府决不能接受。1983年11月9日，中国外交部发言人指出，我们希望在明年9月之前能同英国达成协议，如果届时达不成协议，中国政府将单方面宣布自己对香港的政策方针。
从第八轮谈判开始，英方不再坚持对香港的治权。1984年4月，英外相杰弗里·豪访华，宣称英国原则上同意1997年后交出主权及治权。至此，英国的谈判方针和重点，从争取主权与治权，转为“与中国政府研究怎样可以达成会确保香港在1997年之后，在中国主权下得到高度自治权，同时会使香港的生活方式及现行制度的本质得以维持不变的安排”。[27]
到1984年9月6日，中英第22轮谈判结束时，双方已就香港问题的解决达成协议。
1984年12月19日，中英两国政府在北京正式签署了关于香港问题的联合声明，香港问题终于得到了圆满解决。
如果说主权与治权之争，是中英谈判中所争议的一个突出问题的话。那么，中葡关于澳门问题谈判过程中，争议最大的一个突出问题，则是收回澳门的时间。
在澳门主权的归属上，葡萄牙的立场是务实的。在1979年中葡建交时，葡萄牙就明确宣布，承认澳门是中国的领土，同时承诺在适当时候，通过谈判把澳门交还给中国。由于中葡两国对澳门主权的归属早已达成共识，因此，中葡两国关于澳门问题的谈判从一开始就接触到实质问题，使谈判过程大大缩短。
不过，在中国何时收回澳门，恢复对其行使主权的时间问题上，葡萄牙曾坚持到21世纪时才将澳门归还中国，这显然与中国政府在20世纪内收回澳门的基本方针相冲突，因此，中国政府曾表示决不接受。
1986年12月31日，中国外交部发言人表示：“在2000年前收回澳门是中国政府和包括澳门同胞在内的十亿中国人民的不可动摇的坚定立场和强烈愿望，任何超越2000年后交回澳门的主张，都是不能接受的。”[28]
1987年1月6日，葡萄牙国务会议原则同意在1999年将澳门治权交还中国。此后，中葡关于澳门问题的谈判很快就在第4轮会谈后达成协议。
1987年4月13日，中葡两国政府在北京正式签署了关于澳门问题的联合声明，澳门问题终于获得圆满解决。
从中英、中葡关于香港、澳门问题谈判中面临的问题及最终获得解决来看，中国政府对解决香港、澳门问题所奉行的基本方针得到了坚决的贯彻执行。国家制定的符合港澳实际的基本方针政策，则是香港和澳门问题能够得到圆满解决的关键所在。
四、国家对港澳的基本方针政策
两部基本法序言第二段阐明了国家对香港、澳门实行的基本方针政策。“一国两制”是国家解决港澳问题的基本方针。按照这一基本方针，国家在恢复对香港和澳门行使主权时，将根据《中华人民共和国宪法》第31条的规定，分别设立中华人民共和国香港特别行政区，中华人民共和国澳门特别行政区，继续在香港、澳门实行资本主义制度，50年不变。
在“一国两制”方针下，国家对香港、澳门的基本政策，已在中英、中葡联合声明中有明确规定。
“所谓政策，是一定的阶级处理经济关系和政治关系以及国家事务的路线、方针、规范和措施的统称。”[29]按照这一定义，国家对港澳的基本政策，应当理解为国家在处理港澳事务时所奉行的基本路线、方针和措施的总称。
中国政府在中英、中葡联合声明中阐明的各项政策，集中体现了中国政府在处理和解决港澳问题时，所奉行的路线、方针和将采取的措施，因此，这些政策，就是中国政府对港澳的基本政策。
由于国家在处理和解决港澳问题所奉行的基本方针政策是一致的，中英、中葡联合声明正文分别阐明的国家对港澳的基本政策，大部分都是相同的。由于港澳社会的经济发展水平及其他实际情况不尽相同，国家在处理港澳问题时所采取的基本政策，又不完全相同。下面，让我们看一看国家对港澳的基本方针政策有哪些相同或不同之处。
按照中英、中葡联合声明，国家对港澳实行的相同的基本政策有：
（1）在我国恢复对港澳行使主权时，分别设立香港、澳门特别行政区；
（2）香港、澳门特别行政区直辖于中央人民政府，除外交和国防事务外，享有高度自治权；
（3）香港、澳门特别行政区政府和立法机关均由当地人组成。行政长官和主要官员由中央人民政府任命；
（4）香港、澳门现行的社会、经济制度不变；生活方式不变；法律基本不变；
（5）港澳居民的基本权利和自由受法律保障；
（6）香港、澳门特别行政区将保持财政独立，中央人民政府不向香港、澳门特别行政区征税；
（7）保持港澳作为自由港和独立关税地区的地位；
（8）香港、澳门特别行政区可以单独地同各国、各地区及有关的国际组织保持和发展经济、文化关系；
（9）香港、澳门特别行政区政府各自负责维持区内的社会治安；
（10）国家对港澳的基本政策，将以基本法规定下来，并在50年内保持不变。
国家对香港、澳门实行的方针政策，在总体一致的前提下，根据香港、澳门的不同情况和特点，还分别在某些方面，实行与香港、澳门实际相适应的不同的政策。
（1）从政治上看，中葡联合声明规定澳门立法机关多数成员通过选举产生，也就是说，澳门特区立法会还可以保留委任议员；在公务员的留用上，特别指明中国籍和葡籍可以留用，澳门特别行政区可以任用或聘请葡籍和其他外籍人士担任某些公职。
（2）从经济上看，中英联合声明规定香港特别行政区将保持国际金融中心的地位，继续开放外汇、黄金、证券、期货市场，资金进出自由。港币继续流通，自由兑换。中葡联合声明规定澳门元作为澳门特别行政区的法定货币，继续流通和自由兑换。
（3）从文化上看，中葡联合声明规定澳门特别行政区可使用区旗、区徽；澳门特别行政区应依法保护在澳门的文物；澳门特别行政区政府机关、立法机关和法院，除使用中文外，还可使用葡文；在澳门的葡萄牙后裔居民的利益依法受到保护；
从上述规定可见，国家对港澳实行的基本政策，在某些方面有所不同，其主要不同点在经济和文化政策方面。对于香港，国家强调保持其经济上的地位和特点；对于澳门，国家注意保护澳门的文化传统。
由于香港与澳门各自具有的不同实际情况和特点，即使国家对港、澳实行相同的方针政策，但具体落实时，情况往往有很大的不同。例如，“法律基本不变”，港、澳两地“法律”的渊源就有很大的不同，在如何认定法律的概念和定义时，必须根据港、澳社会的实际情况。
因此，体现和反映国家对港澳基本方针政策的两部基本法，在许多规定上，就表现出区别和差异。究其原因，这种差异，不是国家对港澳实行的基本政策的差异，而是国家的基本政策，反映了港澳社会各自具有不同的历史背景和实际情况。既然两部基本法是从港澳社会的实际出发，去落实国家对香港、澳门的基本方针政策，香港、澳门基本法有这样和那样的不同规定就不足为奇了。