第二节 我国少年司法制度初创时期
引例
一、青少年犯罪研究的兴起
党中央转发《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》（中央58号文件）不久后，经有关部门批准，把青少年犯罪研究作为哲学社会科学的一项重点项目，列入了我国社会与经济发展的“六五”计划之中，很明确向法律学研究者、法学教学工作者和政法实际工作者提出了深入研究青少年犯罪的迫切政治任务。[52]1980年，中央批准建立中国社会科学院青少年研究所，由中国科学院和共青团中央双重领导。中国社会科学院青少年犯罪研究所成立伊始，即将青少年犯罪问题、大学生德育、青年就业问题，列为青少年问题研究的三大科研任务。1981年9月，中国社会科学院青少年犯罪研究所、团中央、公安部、司法部、教育部、最高人民法院、最高人民检察院等联合在青岛召开“全国青少年犯罪问题科学规划会议”，会议提出要组织力量，有组织、有目的地开展青少年犯罪问题研究方案，并讨论通过了“青少年犯罪研究规划”以指导和推动全国青少年犯罪研究。[53]另外，全国青少年犯罪研究规划会议所形成的一个重要提议是“在北京政法学院、华东政法学院、西南政法学院、西北政法学院设立青少年犯罪研究机构，并逐步形成所在大区的犯罪研究中心”。根据这一提议，国内四大政法院校先后建立了专门的青少年犯罪研究机构，其中华东政法学院青少年犯罪研究所还为实体性研究机构，青少年犯罪与青少年法学亦在20世纪80年代成为政法院校和法学专业的主要课程之一。1982年，中国青少年犯罪研究学会（1991年11月在民政部社会登记中更名为“中国青少年犯罪研究会”）在广西南宁成立，张黎群出任会长，华东政法学院的曹漫之担任副会长。自该学会成立以来，召开了一系列全国性和地区性的学术研讨会议，并组织力量对青少年犯罪问题开展了大规模的调查，承担了一系列重大项目的研究工作，组织出版了一批学术专著。[54]
在党中央的高度重视下，各类青少年犯罪研究机构广泛建立，大批有志于青少年犯罪问题研究的学者、教师、政法工作者等积极参与，青少年犯罪研究迅速成为政法学界乃至社会科学领域的热点问题。20世纪80年代成为中国青少年犯罪研究最为热烈的时期，主要体现在以下几个方面：一是研究成果激增；二是研究者广泛介入；三是建立了全国性青少年犯罪研究组织——中国青少年犯罪研究会，并成立了一批专门的青少年犯罪研究机构，如华东政法学院青少年犯罪研究所以及西北政法学院、西南政法学院、北京政法学院所分别建立的青少年犯罪研究室；四是青少年犯罪研究学科化基本形成，青少年犯罪学作为一门独立的学科获得承认；五是1982年创办了两份专业性青少年犯罪学术期刊——中国青少年犯罪研究会会刊《青少年犯罪研究》和华东政法学院青少年犯罪研究所编辑的《青少年犯罪问题》；六是青少年犯罪研究对国家犯罪控制政策、立法、司法均产生了重要的影响。例如综合治理这一基本刑事政策最初主要是针对青少年犯罪而提出，青少年保护专门立法的启动和创建独立少年司法制度的试点亦均深受青少年犯罪研究的影响。[55]这最后一点指出了青少年犯罪研究对少年司法制度得以建立的重要作用与影响。
1998年，时任中国青少年犯罪研究会会长的张黎群曾经将青少年犯罪研究的主要成绩归纳为五个方面，其中就提到了“推动青少年立法和少年司法制度建设”。青少年犯罪研究的迅速兴起是少年司法制度得以创立的重要条件。在这一时期青少年犯罪研究工作者开始研究国外的少年司法制度，并翻译了30多部各国的青少年法规和联合国三部关于少年司法的法律文件，这些研究成果弥补了少年司法制度研究的空白，为少年司法制度提供了思想基础、理论基础及概念系统，有力地推动青少年立法与少年司法制度建设。
二、少年司法原则、方针的确立及相关立法
新中国成立初期，我国的一些法律法规文件中提及了少年司法原则、方针的问题。如1954年8月26日中央人民政府政务院颁布的《中华人民共和国劳动改造条例》第22条规定：少年犯管教所，应当对少年犯着重进行政治教育、新道德教育和基本的文化与生产技术教育，并且在照顾他们生理发育的情况下，使他们从事轻微劳动。1957年1月29日发布的《公安部关于对犯人使用戒具的规定》，对少年犯原则上不使用戒具；禁止对少年犯打骂体罚、虐待；对少年犯严格管理与文明科学管理、教育挽救相结合。1965年5月15日公安部、教育部发布的《关于加强少年管教所工作的意见》明确要求对犯罪少年进行政治、思想、文化等方面的教育；对犯罪少年的管理，应当根据他们的特点，既要有严格的纪律和制度，又要适当地开展文娱体育活动。但是，这些法律法规文件对少年司法原则、方针的阐述还比较模糊，十分不成熟。
“文化大革命”后，少年司法的一些主要方针、原则得以恢复与完善。1979年，中共中央转批中宣部、共青团中央、全国妇联等八个单位《关于提请全党重视和解决青少年违法犯罪问题的报告》的通知指出：“对违法犯罪的青少年，我们的方针应是教育挽救和改造。”1982年中共中央《关于加强政法工作的指示》提出：“必须坚决实行教育、感化和挽救的方针，着眼于挽救。”[56]而正式、明确地提出少年司法方针与原则的法律是1991年出台的《未成年人保护法》。《未成年人保护法》第38条规定：“对违法犯罪的未成年人，实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主，惩罚为辅的原则。”除上述方针、原则外，少年司法还应当遵循综合治理方针与原则。综合治理方针与原则是我国应对少年问题，保护少年的一项传统的原则。1979年《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》中就明确提出了“必须实行党委领导、全党动员，书记动手，依靠学校、工厂、机关、部队、街道、农村社队等城乡基层组织以及全社会的力量，来加强对青少年的教育。”1987年《上海市青少年保护条例》中第2条第1款明确规定：“青少年是国家的希望和未来。保护青少年是国家机关、社会团体、企事业单位、学校、家庭以及公民的共同责任。”1991年的《未成年人保护法》在第5条也规定了综合治理的原则：“保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。对侵犯未成年人合法权益的行为，任何组织和个人都有权予以劝阻、制止或者向有关部门提出检举或者控告。国家、社会、学校和家庭应当教育和帮助未成年人运用法律手段，维护自己的合法权益。”少年司法方针原则在从政策上升为国家的法律的过程中，扩大了辐射面，向其他法律、法规和条例中渗透，使国家所制定的所有法律法规和条例等，都能够充分体现、落实少年司法的方针与原则。[57]
新中国成立初期，一些法律法规文件中涉及少年司法制度的条款与内容被新的立法所吸收，并得到一定程度上的改进。1979年《刑法》就吸收了1955年的最高人民法院《关于少年犯罪应如何处理的批复》的部分内容，并加以改进。1979年《刑法》第14条规定：“已满16岁的人犯罪，应当负刑事责任。已满14岁不满16岁的人，犯杀人、重伤、抢劫、放火、惯窃罪或者其他严重破坏社会秩序罪，应当负刑事责任。已满14岁不满18岁的人犯罪，应当从轻或者减轻处罚。因不满16岁不处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。”第44条规定：“犯罪的时候不满18岁的人和审判的时候怀孕的妇女，不适用死刑。已满16岁不满18岁的，如果所犯罪行特别严重，可以判处死刑缓期二年执行。”1979年《刑事诉讼法》吸收了1957年公安部《关于对犯人使用戒具的规定》的部分内容，并加以改进和补充，其第10条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关应当保障诉讼参与人依法享有的诉讼权利。对于不满18岁的未成年人犯罪的案件，在讯问和审判时，可以通知被告人的法定代理人到场。诉讼参与人对于审判人员、检察人员和侦查人员侵犯公民诉讼权利和人身侮辱的行为，有权提出控告。”第27条第2款规定：“被告人是聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当为他指定辩护人。”
在这一时期内，1991年9月4日通过并公布的《未成年人保护法》是我国第一部专门针对未成年人的立法，对少年司法制度意义重大。之前的1987年《上海市青少年保护条例》虽然也是针对未成年人的立法，但是它毕竟只是地方性法规，不具有全国性的普遍效力。《未成年人保护法》共7章56条，从全面保护未成年人的角度出发，就其合法权益的保护作了一系列规定，包括对未成年人的家庭保护、学校保护、社会保护及司法保护。司法保护一章共有8条，就处理原则、收容教养、专人办案、羁押、不公开审理、帮教、复学升学就业、继承等作了规定。其中第40条明确规定：“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪的案件，应当照顾未成年人的身心特点，并可以根据需要设立专门机构或者指定专人办理。公安机关、人民检察院、人民法院和少年犯管教所，应当尊重违法犯罪的未成年人的人格尊严，保障他们的合法权益。”此外，为了巩固我国少年司法的经验，由司法各部门共同努力，从建立、完善制度着手，先后制定了《关于办理少年刑事案件的若干规定》（以下简称《若干规定》）、《关于审理少年刑事案件聘请特邀陪审员的联合通知》（以下简称《聘请特邀陪审员的联合通知》）、《关于办理少年刑事案件建立配套工作体系的通知》（以下简称《建立配套工作体系的通知》）等规范性文件。《若干规定》包括总则、开庭前准备工作、审判、执行、附则等共5章50条，详细规定了少年审判工作从收案到执行的一整套程序。《聘请特邀陪审员的联合通知》和《建立配套工作体系的通知》则分别就办理少年刑事案件应从工会、妇联、共青团等机构中聘请热心从事教育、感化、挽救失足少年的同志作为特邀陪审员以及建立少年刑事案件预审、起诉、审判、执行“司法一条龙”工作体系作了具体规定。[58]这些法律法规文件不仅改变了我国少年司法工作无法可依的局面，而且初步构筑起了我国少年司法制度的框架。
三、少年司法组织机构的设立与少年司法制度体系的建立
少年司法制度是一种特殊的司法制度，必须具备专门的司法组织机构。少年司法组织机构是少年司法制度的核心内容，没有独立的少年司法组织机构就没有独立的少年司法制度。因此，1899年美国伊利诺伊州《少年法庭法》和同年7月在美国伊利诺伊州的芝加哥市所建立的少年法庭，被有关学术著作一致公认为世界上少年司法制度的诞生的标志。[59]对我国少年司法制度具有里程碑意义的事件是1984年上海市长宁区法院第一个少年法庭的建立，被认为是中国少年司法制度的开端。[60]
与1899年美国伊利诺伊州芝加哥市建立了世界上第一个少年法庭的历史背景类似，出于治理日益严重的青少年违法犯罪的需要，1984年上海市长宁区法院在全国率先试点建立了我国第一个少年法庭。因为特定的历史背景、法律依据等因素的考虑，当时的少年法庭实质只是附设于刑庭的少年刑事案件合议庭，1988年才开始出现独立建制的少年庭。少年法庭一出现就以其独特的视角、针对性强的做法和良好的实践效果引起司法界的重视、社会公众的认可和欢迎。[61]1987年6月，全国法院工作会议肯定了长宁区法院的做法，指出：这是一个改革，在有条件的法院可以推广。在最髙人民法院的支持下，长宁区人民法院少年法庭的成功经验得以推广，天津、北京、福建、四川等地的人民法院相继建立了少年法庭。上海、天津等省市不仅在基层法院普遍设立了少年法庭，为了与一审衔接，中级法院也相应设置了少年法庭。中国的少年司法制度开始由地方性制度向全国性制度发展。1988年5月，最高人民法院在上海召开“全国法院审理未成年人刑事案件经验交流会”（以下简称“上海会议”），会议的中心议题是交流和总结建立少年合议庭、专门审理未满18周岁的未成年人刑事案件的经验，探讨建立具有中国特色的少年司法制度的改革，在全国城市逐步建立少年刑事案件审判体制，以适应新形势下司法制度改革和社会治安综合治理的需要。据初步统计，当时全国大约已经建立了100多个少年法庭。[62]同年7月，长宁区人民法院“少年犯合议庭”改建为审判业务庭一级建制的“少年刑事审判庭”，标志着中国少年司法制度的发展进入了一个新的阶段。[63]1990年“全国法院少年刑事审判工作会议”在南京召开，会上通报，到1990年6月，全国各级人民法院已经建立少年法庭862个，有14个高级人民法院建立了少年法庭指导小组，少年刑事审判工作已初步展开并取得较好的社会效果。少年法庭工作逐步规范化，已初步建立了一套适合少年生理、心理特点，以“寓教于审”“审教结合”为核心的少年刑事审判程度。[64]1995年5月“全国法院少年法庭工作会议”在福建省福州市召开。会议回顾了10年来少年法庭工作的发展历程，对全国的少年法庭工作进行了认真总结。截至1994年年底，全国法院已有少年法庭3369个，其中独立建制的少年刑事案件审判庭540个，审理涉及未成年人保护的刑事、民事、经济案板的综合性审判庭249个。全国已有少年案件审判人员一万余名。[65]
受上海市长宁区法院少年法庭建立的影响与推动，1986年上海市长宁区检察院组建了全国首个未成年人刑事案件审查起诉办案组，1992年8月，上海首个集未成年人刑事案件审查批捕、审查起诉、犯罪预防等工作于一体的“未成年人刑事检察科”在虹口区人民检察院成立。至1996年6月，上海全市所有区县检察院均成立了独立建制的未检科（处），并配置了100余名未检干部，承担未成年人刑事案件的审查批捕、审查起诉、出庭公诉和参与预防未成年人犯罪的社会治安综合治理工作。[66]不仅是上海市，全国各地检察机关积极探索未成年人犯罪检察制度的改革和完善工作，取得了很好的成绩。同样还是1986年，长宁区公安分局建立了上海第一个少年嫌疑犯专门预审组，吸取少年法庭的审判经验，将那些适合于少年犯生理心理特点的办案原则和审理方式，运用到预审程序中来，1994年3月又成立了少年案件审理科。[67]在这一时期内，除法、检、公安机关组建专门少年司法机构外，少教所、工读学校等少年司法专门机构也得到了恢复或健全，在少年犯的教育矫正工作中发挥了巨大的作用。
随着少年司法专门组织机构的建立健全，少年司法制度体系初步建立起来，并得以快速发展。据1990年“全国法院少年刑事审判工作会议”纪要通报，一些地方法公、检、法、司法机关互相配合，已建立了少年犯罪人羁押、预审、起诉、审判、辩护、管教“一条龙”的工作体系。[68]1991年1月最高人民法院制定下发的《关于办理少年刑事案件的若干规定（试行）》、1991年6月最高人民法院分别与最高人民检察院、公安部、司法部、国家教委等部门以及工、青、妇等组织联合下发的《关于办理少年刑事案件建立互相配套的工作体系的通知》《关于审理少年刑事案件聘请特邀陪审员的联合通知》等文件，规范了审理少年刑事案件的办案程序，确立了少年刑事案件审判活动的基本原则，促进了未成年人保护工作的开展，推动了社会治安综合治理措施的落实。截至1994年年底全国法院从工、青、妇、教等部门和团体聘请特邀陪审员1.3万余名，他们在参与审判案件、落实帮教措施等方面，发挥了积极的作用。到1995年“全国法院少年法庭工作会议”召开时，少年司法制度基本形成了“两条龙”工作体系。“一条龙”是指集公、检、法、司于一体的“少年司法一条龙”；另“一条龙”是指工会、共青团、妇联、教育系统、街道、乡镇管理部门等在内的，对失足少年实行帮教的“社会帮教一条龙”。