第三节　国际组织

在当今的全球治理时代，随着全球治理面临的挑战和治理任务越来越多，国际组织和多边机构无论在数量上还是在职能上都获得了巨大的发展，其在全球治理中的地位和作用也越来越突出。全球多边机构的治理无论在议题领域还是职能领域上都在向纵深扩展，同时全球多边治理对主权国家内部事务的影响也越来越大。但是与此同时，国际组织和多边机构的治理机制在合法性和有效性等方面存在的不足也日益明显，严重地制约了全球治理的成效。全球治理的发展有赖于全球多边治理体系的变革和完善。今天，随着全球多边治理的发展，人类历史上的很多关于超国家治理的理想已经部分地成为一种现实。当然，今天全球多边治理的现实与理想的超国家治理状态还存在差距，全球治理的理想状态的实现还需要长期不懈的努力。

一、国际组织与全球治理的“有政府”状态

全球治理体系复合结构中的超国家体系主要由各种在全球多边治理舞台上扮演核心角色和发挥显著作用的各种国际多边机构，如联合国机构、国际政府间组织等构成。

随着全球化的深入发展和全球性问题与危机的日趋严重，全球治理体系中超出主权国家治理能力的国际公共事务越来越多。在这种形势下，国际组织和多边机构无论在数量上还是在职能上都获得了巨大的发展，其在全球治理中的地位和作用也越来越突出。具体说来，国际组织和多边机构在全球治理中地位的提升和作用的扩大主要表现在以下几个方面：

第一，经济全球化的发展和世界相互依存程度的日益增强，加大了国家对国际组织和多边机构处理共同事务的要求，国家之间需要在政策和行动上更多的协调和制度规则，“就满足有关协调、谈判以及把国际相互依存关系制度化的需求而言，国际组织是天然的候选者”。[202]

第二，全球性问题超出了单个国家治理能力的范围，需要国际组织和多边机构制定统一规则和政策以及协调国家间的治理行动。正如美国学者贝涅特所指出的：“如果除了主权国家以外没有一种具有权力或手段以做出或实施能够影响大多数国家决定的机构，那么世界上许多问题都不能得到有效的处理。”[203]

第三，国际组织和多边机构在议题领域和职能领域上向纵深扩展。如世贸组织取代关贸总协定，对GATT的职权进行了大幅度的扩充，不但其核心贸易机构得以加强，而且增加了涉及服务贸易、与贸易有关的知识产权和技术标准等规则。

第四，国际组织和多边机构对主权国家内部事务的影响越来越大。比如受20世纪90年代金融危机的影响，国际货币基金组织和世界银行被赋予这样的职能：确保所有成员国经济实行“深刻有力的结构改革”，以纠正其国内金融系统的软弱状态。[204]国际多边机构的这种职能扩展必然会影响到全球更广大的人口、群体和组织。

第五，在当前的国际政治舞台上，国际组织和多边机构特别是全球性治理机构作为全球公共治理权威具有不可替代的地位和作用，而在此方面任何代表国家利益之一己“私利”的国家及其他行为者都难以满足这种要求，其根本原因就在于“他们没有被授权”。[205]

总之，随着国际组织和多边机构地位的提升和作用的扩大，其自主性和“超主权”属性越来越强。国际组织和多边机构的治理活动不仅仅是超越了主权的束缚，在很多方面的治理行为甚至俨然成为一种“超级主权”，代行了原属于国家主权治理的功能。像联合国安理会关于维和行动和人道主义干预行动的决议、WTO争端解决机制的裁决、IMF的主权债务危机救援贷款、WHO对紧急爆发的传播性疾病采取的国际措施、国际原子能机构的核查结论等，无一不显示了国际多边机构所拥有的超国家治理权威，全球治理体系在这些治理行动中脱离了无政府困境，呈现出了一种“有政府”的治理状态。

考察全球治理体系的这种“有政府”状态，是与国际组织和国际多边机构的自主性分不开的。迈克尔·巴尼特和玛莎·芬尼莫尔在谈到国际组织的自主性时指出：“国家经常创立一个国际组织，并且使之具有相当大的自主权，正是由于它们既不能够也不愿意自己执行国际组织的使命。国际组织一旦创立，它们的工作人员就会严肃地对待其使命，并且经常发展出自己的观点和组织文化，来推动他们认为是‘良好政策’的东西，或者保护这些组织免于利益相互竞争的国家的损害。”[206]其实，除了组织的自主性偏好特性之外，国际组织和多边机构自身拥有的众多公约、制度和规范，也是其发挥“超主权”治理权能的重要条件。尽管国际组织和多边机构所拥有的公约、制度和规范大都是经主权国家谈判达成的，但是一经产生，这些制度规范就具有了超越单个主权国家意志的多边权威。多边组织机构所拥有的制度规范是其“超主权”治理功能得以发挥和全球“有政府”治理状态呈现的关键保障。

二、国际组织的合法性缺陷及其完善

国际组织和多边机构的治理机制在合法性支撑的基础、代表性、责任性和透明性等方面存在不足和缺陷，严重地影响和制约了其治理的有效性。为推进全球多边治理机构的治理的权威性和有效性，必须在透明度、合法性、参与空间的拓展以及多边治理机构的权力基础和全球治理体系的结构以及主要国家治理能力的提升等方面加强变革，促进全球治理机制的完善。

（一）国际组织和多边机构的合法性缺陷

首先，国际组织和多边机构的合法性本身存在内部的对立与冲突。国际组织和多边机构是由国家创立的，其合法性来自主权国家，特别是世界上的主要大国，如果主要大国撤销了对国际多边组织权威的支持，其合法性就会受到削弱。国际组织合法性的另一方面还包含了受国际组织和多边机构治理政策影响的国家和民众对该权威的“认可”“同意”和“愿意服从”的程度。[207]如果国际组织很少反映乃至损害被支配国家和人们的利益与要求，它很可能就会被利益受到忽视或损害的国家和人群看作纯粹是主要国家谋求一己私利的工具。因此，这一合法性来源更具根本性。[208]其次，在致力于全球公共目标的国际组织中，代表性与责任性等方面的缺点造成了国际组织和多边机构的“民主赤字”和制度缺陷。[209]再次，国际组织和多边机构主要原则之间存在的潜在冲突也可能使其陷入合法性的困境。例如联合国确立的不干涉别国内政与尊重人权，这是当事者对之怀有强烈情感的两种价值原则，但是它们有时可能彼此矛盾而相互冲突。[210]最后，与代表制责任性相比，国际组织和多边机构更缺乏由公开性、透明性、参与性和可控性所体现的一种“水平式责任机制”[211]。

（二）国际组织和多边机构治理机制的完善

一是必须积极增加国际组织和多边治理机构的透明度。基欧汉和奈就明确指出：“不管是什么形式的责任，透明度都是使责任有意义的重要因素。”[212]国际组织的透明度建设涉及信息的供给、需求及其相互满足的组织机制和策略。这就需要治理机构必须保持组织的开放性和决策的透明度，赋予主权国家和非政府组织更多的参与机会。二是受利益影响的相关国家和非政府组织的治理参与以及利益关切的充分表达能够增强国际组织和多边治理机构的非选举责任，并进而弥补其选举责任的不足。[213]基欧汉和奈也认为，“在国际层次上，治理问题不能归因于责任机制的缺乏，而在于机制的相互脱节。”[214]三是受利益影响的相关国家和非政府组织的治理参与有助于促进国际组织和多边机构的治理有效性。四是国际组织和多边机构必须在加强治理结构的公正性与合理性方面反映当今时代全球治理结构变化和新兴大国的崛起的新情况和诉求。当今的全球治理机构大都是在第二次世界大战之后建立起来的，其内部组织结构和决策程序早已不能真实地反映今天全球治理结构所发生的变化。像WTO、IMF、世界银行等全球治理机构常常反映的是发达国家的政策偏好，其推行的政策并不能够更好地适应发展中国家的需要。同时，发展中大国快速崛起，其在全球治理中代表权很不充分，其诉求也常常得不到应有的表达和回应。这种状况会极大地影响全球多边治理体系的权威性，而国际组织和多边治理机构的权威性的增强有赖于更加平衡的权力结构和均等的参与机会。五是增强全球多边治理体系中的国家治理能力也是提高全球多边治理体系权威性及有效性的重要保障。全球多边治理机构的治理成效和权威性能够得到有效提高，说到底，还要依赖全球大多数国家治理能力的提升和体系中主要大国治理能力的增强。比如在气候变化领域的治理中，世界主要大国治理排放的能力并没有大的提升，全球多边气候治理步伐就会受到抑制，治理的效果和全球气候治理规范的权威性就会大大降低。因此，全球多边治理机构和制度的权威性及治理的有效性的增强还有赖于主要大国的国家治理能力的提升和治理能力的再造。

三、超国家治理的理想与现实

首先，超国家治理不仅仅是一种理想，而且的确已经成为一种现实。

超国家机构的治理作为一种理想可以说在人类历史上源远流长，早在古希腊时期，斯多葛派哲学思想家们就认为超国家治理应该是人类理性自然延展出来的理想形态，认为人的理性使得人的自爱本能不断扩大，直至包括家庭、同胞以至整个人类形成一个互爱的普遍性团体“世界邦国”（Universal State）。[215]意大利文艺复兴运动的先驱者但丁认为，要实现世界和平，就“有必要建立一个一统的世界政体”，即世界帝国。只有在这样的世界帝国里，才能解决世上所有的国家之间的纷争，实现和平与正义的统治。[216]同一时期的法国思想家皮埃尔·杜波瓦（Pierre Dubois，1233-1322）主张建立一个由基督国家组成的联盟或理事会，负责仲裁国家之间的一切争端，并对入侵国家采取一致的惩罚政策和军事行动。[217]法国人圣-皮埃尔（Saint-Pierre，1658-1743）在《欧洲永久和平计划书》（1713年）中还为欧洲国家设计了融入一个邦联体的详细计划，以求欧洲和平秩序能够通过一种邦联体契约而非战争来得到维护。[218]康德在《永久和平论》中更是基于自由民主逻辑而设想出了一种“自由国家的联盟制度”。[219]历史进入20世纪，人类在经历了两次世界大战的灾难之后，承载着历代人类理想的国际联盟、联合国和欧盟先后诞生，使历史上各种对人类公共事务治理的理想部分地变为现实。例如，在欧盟的治理架构中，像具有欧盟宪章性质的《里斯本条约》、欧盟共同农业政策、欧盟中央银行、欧盟议会等具有超国家治理性质的机构的产生及其治理政策的实施，已经大致可以使人们相信，欧洲人现在“正生活在历史的终点，即生活在一个越来越被法律、规范和国际协定所主宰的、高度和平的世界里。在这个世界中，强权政治和古典现实主义已经过时。”[220]如果说对欧盟超国家治理的这种评价有些夸大，但至少它已经将历史上人们的希冀和理想设计部分地变成了现实，而不是空想。

同时，我们还的确看到，即使没有拥有欧盟那样的超国家主权，许多国际组织在全球治理中越来越试图努力并部分地实现了从主权国家中接管某些国家政府的职能。如在全球治理中众多的标准制定和专业技术组织，它们“确实创造了一些国际规则，并得到了各国的遵守，从而大大提高了全球效率”[221]。在个别政治性很强的高级政治领域，某些超国家机构甚至能够攫取或者至少部分地分享主权国家的权威。如国际货币基金组织在某些陷入主权债务危机的贷款项目中常常强行施加改造国家政策甚至是国家行政结构的政策条件；联合国安理会也常常通过大国一致同意的维和与干预行动而获得某种超国家权威。

其次，超国家治理的现实体现了人类理想的价值追求，但还不等同于理想，人类在超国家治理理想变为现实的道路上还需要长期不懈的努力。

超国家治理在很多全球研究者看来已经是当下世界舞台上理想的治理模式，甚至像英国政治学家戴维·赫尔德和德国政治学家奥利弗雷德·赫费等人都认为，应该在今天的现实政治中为超国家治理搭建起一种超国家民主的政治制度框架，这种框架可以从建立联合国第二议会——人民议会开始，或者是一个辅助性的和联邦制的世界共和国的民主模式。[222]在具体的制度设想中，诸如联合国军、全球托宾税以及欧盟的共同外交政策、财政政策乃至欧洲快速反应部队等，都曾被不止一次地提出和规划出来。在克服主权国家间体系的权力政治博弈以及国家对自我利益最大化追求所导致的困境上，超国家机构及超国家治理被赋予了各种各样的理想价值。但是，超国家机构及其治理在现实中的运作和实施并不能够完全脱离主权国家间体系所施加的羁绊或者是支持。比如联合国安理会的决策和行动深刻地受到主要大国的自我利益选择的掣肘；欧盟的超国家治理并不能掩盖现实的另一面，即如果离开了北约和美国的军事力量保障，欧洲国家的和平与安全就很可能成为一种虚幻的镜像。

在一些超国家机构的治理具有显著成就的领域，如WTO争端解决机制被视为有效发挥作用的全球治理机制，但是它的实施也强烈地依赖于国家之间的相互制约。而有些其他能够取得显著治理成果的国际治理机构，也常常是国家治理诉求的延伸。[223]如G20在应对金融危机和加强金融领域的国际监管方面发挥了重要作用，但是其治理决策都是国家成员进行政策协调与合作的结果。至于在环境与生态保护领域的超国家治理决策和国际规范要取得实效，就更依赖于主权国家的支持和落实。由于民族国家仍是当今人类社会的基础存在，“全球治理规范的‘落地’只有依靠民族国家来完成”。[224]

当然，我们不能因超国家治理与主权国家治理存在的权威重叠而否认其独立存在和发挥作用的价值。国际组织和超国家治理在推动全球治理的法治化与机制化、治理规范的生成与监督实施以及促进主权国家的政策协调与合作方面，仍然发挥着不可替代的作用。