第二节 国家行为体
国家行为体在全球治理体系中具有关键性的重要地位。全球治理的任务与挑战，全球化时代的相互依赖与国家治理政策的外溢效应，都使得国家在治理中的责任和角色得到拓展，主权国家自身治理能力与治理权威的流散、延伸与再造，推动了主权国家与主权国家之间、主权国家与各种非国家行为体之间的治理互动与关系重构，从而推动了一种“新国际关系”的形成。
一、主权国家的新角色
在传统国际政治生活中，主权国家在国际舞台上是一个追求国家自我利益最大化的行为体，国家依凭自身实力通过外交等手段与其他国家展开权力博弈，其结果常常是一方所得必为另一方所失的零和博弈。但是在全球治理体系中，主权国家之间、主权国家与多元行为体之间的治理互动的方式常常不是权力博弈而是协调与合作，互动结果也常常不是零和的，而是互补共赢性质的。因此，与传统的国际角色相比，主权国家在全球治理体系中扮演的是一种新角色。具体说来，这种新角色大致有以下几个层面：
一是全球治理的主要实施主体。谈到主权国家在全球治理中的角色，我们常常会想到国家主权被削弱，国家自主能力降低，甚至国家主权有点“过时”。但是，理性地说，民族国家仍然是全球治理中最主要的治理主体，几乎所有的全球治理规范和治理任务最终都要“落地”到民族国家。因此，民族国家在全球治理中的治理能力、学习和接受全球治理规范与价值的能力、实施和优化治理任务的能力等就关乎全球治理的成效和成败。在全球治理体系中，主权国家不应该是“过时”的，也不应该被“削弱”和“替代”，而应该成为承担更重要的治理责任的行为体。
二是全球治理的决策者与责任者。传统政治中，主权国家国内政策的溢出效应较小，但在全球相互依赖时代，主权国家之间的敏感性与脆弱性增强，一国国内决策会影响到他国的利益得失。同时，由于全球性问题与危机的全面性、整体性特征，全球性问题的治理需要相关国家的一致政策和行动才能收到治理的效果，主权国家间的不合作会直接导致“猎鹿困境”的出现。因此，主权国家治理政策的跨国性影响和效应使得主权国家在作为国家治理决策者的同时也日益成为一个全球决策者。这正如有的学者所指出的，“全球化推动了跨国联系的迅速扩展，使国内与国际政策的交互渗透日益加强，并产生了制定集体性政策和全球治理的愿望。新型的多边格局和新型的集体决策方式涉及政府、政府间组织、非政府组织、跨国利益集团等行为主体。这种分离趋势使得国内政治决策越来越具有全球性特征。”[194]同时，由于主权国家的治理决策会直接影响到治理的成效以及他国的利益得失，因此主权国家的政策制定又必须同时对他者和全球治理的有效性负责，必须承担自身政策损害他者和治理成效的责任，全球责任意识必须成为主权国家在全球治理时代应持有的理念和价值。
三是全球治理的被治理者。由于主权国家国内治理政策与治理成效具有显著的外溢效应，主权国家就有可能成为全球治理中的问题源，成为被治理的对象。例如在环境治理中，环境污染、森林砍伐、跨境河流的大坝建设、温室气体排放等等，都会影响到相关国家的环境利益，甚至会影响到整个全球气候治理的成效。在索马里海盗、恐怖主义治理问题上，失效国家的国内治理失序就成为国际社会治理的对象。在人权与人道主义领域，主权国家及其代理者常常成为人权和人道主义问题上的施害者，从而会成为国际社会和国际刑事法院的治理对象。即使在主权性比较强的经贸领域，主权国家也会因主权债务危机、商品倾销、知识产权政策松懈甚至是汇率问题等，而成为被治理的对象。因此，在21世纪的全球治理体系中，主权国家必须增强自身治理能力，树立对国际社会和全人类的责任意识。
四是全球治理规范的推动者、制定者、学习者、实施者和维护者。在观察全球治理中主权国家与治理制度的关系时，我们往往强调了全球治理规范网络对主权国家的束缚和制约，而相对忽视了主权国家在全球治理规范的产生、实施和维护中的作用。事实上，在全球治理规范化为治理行动的一系列关键环节上，主权国家具有核心作用。例如在《国际禁止杀伤性地雷公约》和《国际刑事法院罗马规约》的产生过程中，部分主权国家在推动议题形成中发挥了重要作用；《在京都议定书》的酝酿、制定和实施过程中，一系列主权国家的意志和决心发挥了关键性作用；在GATT和WTO扩展的历史上，主权国家对贸易规则的学习、内化为国内立法、遵约实践和对贸易规则的维护[195]，是全球贸易规则具有权威性和具有治理成效的关键。因此，主权国家在全球治理规范面前并不只是一个被动的受束缚者，它们同时也是积极的推动者、学习者、实施者和维护者。
二、主权国家的新定位
主权国家在全球治理体系中所具有的新的治理角色担当，要求主权国家必须具有新的责任意识和定位。因此，主权国家必须适应这种新的责任意识和定位要求，积极拓展和再造自身的治理能力与主权责任。
但是，在当今时代的全球治理任务和要求面前，主权国家无论在治理能力方面还是主权责任方面都还存在严峻的不足，并对全球治理构成了严重阻碍。
其一，主权国家在治理能力上还存在重要缺陷，亟须重构国家的治理能力。著名美国政治学家弗朗西斯·福山认为“当今世界许多严重问题（从贫困、艾滋病、毒品到恐怖主义）的根源”都来自于国家治理失效。[196]福山认为，如果从国家职能范围的广度和国家能力的强度来看，很多国家要么职能范围太广，要么治理能力不强，不能提供最基本的国家治理职能。而国家职能弱化问题是如此严重以致导致国际局势动荡，因此国家构建和职能再造在今天已经成为一个普遍性问题。[197]
其二，主权国家在全球治理中并没有摆脱对主权利益的片面追求，导致主权责任缺失。应该说，在当今世界舞台上，主权国家既面临着全球性问题的严峻挑战和全球治理责任的担当，同时又处于国际无政府状态逻辑的权力博弈循环之中。主权国家在应对其治理责任担当和权力博弈压力的过程中，往往难以找到一个国家利益与全球利益的结合点来平衡国际权力博弈的竞争压力与全球治理责任担当。在现实中往往是主权国家选择自我利益优先于全球整体利益，国家安全与经济利益优先于环境、健康卫生等非传统安全与“民生”福利。[198]在当今的全球治理体系中，主权国家间以权力博弈阻滞政策合作，以国家自我利益阻滞全球治理规范“落地”，就成为全球治理难以取得进展的重大障碍。
在全球化与全球问题带来的挑战日趋复杂严峻，全球治理任务日益艰巨复杂的时代，主权国家的理性选择不是退缩，而应是“适应全球化的要求，重建自己，以有效地应对新的竞争、问题与挑战”。[199]因此，当今全球治理时代的主权国家应该有一种“主权构建”（sovereignty building）[200]的责任，主权国家必须积极回应全球治理时代的责任要求和能力要求，从主权价值理念、主权责任和治理能力等方面进行重新定位，以使自身在担当全球治理的责任和能力上得到革新和完善。
首先，当今全球治理时代的主权国家必须自觉认同全球主义价值和理念，超越传统的主权观和利益观。21世纪的全球时代，人类不分种族和边界面临共同的危机与风险，人类命运共同体和全人类共同利益由此而生，局限于传统的主权领土边界之自我利益的民族国家与此不相适应。民族国家必须以全球主义的价值观和利益观实现自我革新，自觉约束狭隘的民族利益和主权利益诉求，使之与全人类共同利益相契合，自觉认同主权的相对性，自觉认同人类共同事务治理的国际规范，才能够担当起全球治理的责任。
其次，当今全球治理时代的主权国家必须自觉地将主权责任与全球治理责任、主权权力与公民个体权利、主权利益与全人类每个个体的利益结合起来，超越传统的主权观和利益观，主动地将全球治理的责任纳入主权责任之中，国家利益的实现才能够不以损害人类共同利益为代价，人类的和平与和谐相处才有可能。同时，主权国家也必须将主权权力与公民个体权利以及全人类每个个体的权利与利益结合，才能获取自身的国际与国内合法性。全球治理时代的国家主权既是一种权利更是一种责任，一种遵守和履行全球治理规范，保护和实现公民个体权利的基本责任；同理，全球治理体系中的国家主权还是一种义务，一种尊重和包容全人类每个群体和个体价值及利益诉求的义务。
最后，当今全球治理时代的主权国家必须自觉地将主权能力的发展及运用与其他国家和民族、跨国公司和全球公民社会的合作结合起来，以合作、共享、共赢的理念超越传统的主权观局限。在21世纪的全球治理时代，一方面，全球治理的任务和全球政治经济依赖超越了各个主权国家自身的治理能力，主权国家必须适应这种治理任务和责任要求，积极回应国际社会和国内人民的诉求，从国家职能的重新建构入手，锻造出能够担当全球责任的治理能力；另一方面，政治权威和资源进一步流散，世界舞台上各种行为体都拥有自身的资源和价值优势以与主权国家竞争政治权威空间。主权国家必须通过合作才能弥补自身在主权自主性、自助性和自足性等方面所面临的局限和束缚。因此，共享安全、共享发展、合作共赢、包容互鉴就成为全球性国家的主权能力得以提升和完善的根本路径。[201]
三、全球治理体系中的“新国际关系”
从国际关系发展的历史来看，19世纪的“大国协调”可以被看作国家间政治发展的里程碑，国际政治的“无政府状态”有了治理的机制和形式，这可以称之为“国家间关系的治理”。传统的国际政治和国际关系所面对的国际事务，其主要内容就是“国家间关系的治理”。“国家间关系的治理”之核心就是以主权国家为中心和唯一行为体的外交事务。
但是，自20世纪后半叶起，人类所面对的跨越主权或超越主权的事务越来越多，而且这些事务的“主权内”与“主权外”的边界变得越来越不清晰。首先是主权内事务的跨国性增强，成为跨国性事务。随着全球化、相互依赖和一体化的发展，全球范围内的经济与社会事务跨国联结与互动的紧密度增强，资源能源供给短缺、经济波动与危机、工业污染与环境破坏、传染性疾病传播与毒品泛滥、恐怖活动与有组织犯罪等问题的跨国蔓延趋势增强。其次是全球层面出现了真正意义上的整个人类这个“类主体”所共同面对的全球性问题。如生态退化与生物物种减少、臭氧层破坏与全球气候变化等问题就具有全球性、整体性的特征。最后是本来纯属主权治理范围内的事务，因主权治理失效而外溢为跨国性乃至全球性事务。冷战结束后的20世纪90年代以来，原本属于主权国家范围内的事务，如宗教矛盾与族群冲突、极端贫困与饥饿、内战与人道主义灾难等溢出国界，成为国际社会共同关注和治理的事务。
上述这些具有跨国性甚至是全球性的事务与传统国际关系和国际政治上的外交事务具有极大的性质差异。传统的外交事务在性质上具有“主权至上”的典型特征，主权国家拥有排他性的权力来处理主权内事务和主权间事务，这体现出主权国家在处理内外事务上所具有的高度的自主性和自助性特征。但是上述跨国性和全球性事务既超出了主权的边界范围，也超出了主权国家的治理能力范围。跨国性和全球性问题的治理穿透主权边界，影响着主权治理的自主性；主权国家处理自身的主权内事务需要来自主权外的跨国配合与协调，主权治理的自助性受到限制。
在面对跨国性和全球性问题的挑战时，国家主权的自主性和自助性所受到的限制使国际关系在内容和主体两个方面出现了新变化，使国际政治呈现为一种“新国际关系”形态。
一方面，国际关系的内容呈现出新变化，国家间政策协调与合作取代权力政治博弈成为主权国家间互动的“新常态”。
传统国际关系中的外交事务具有典型的“权力博弈”的特征，所谓的“外交以实力为基础”，其含义即在于此。主权国家的实力既包括像核武器那样的军事实力，也包括用国内生产总值（GDP）所衡量的经济力量。但是一国核力量和常规军事力量无论大小，在应对经济危机、环境危机、传播性疾病、气候变化等跨国性或全球性问题的挑战时，都几乎不起作用。即使主权国家的经济力量能够在应对上述问题的挑战方面发挥重要作用，但是单纯的经济实力的运用也很难达到应有效果，如美国的超强经济实力在面对金融危机和气候变化等挑战时同样受到主权治理能力的自助性和自主性的限制。
由是，上述跨国性和全球性问题的治理，在性质上超越了传统的“权力博弈”和“国家间关系的治理”的权力政治特性，具有了程度不同的“非权力政治”特性。因此，在主权国家的外交日程上，“非权力政治”的治理任务成为国际政治舞台的主要议程，国家间的政策协调成为当今主权国家间互动的重要内容。内政转化为外交，外交转化为内政成为主权国家间互动的新特征，本属于内政的事务如今成为外交舞台上的重要议程，同理，外交议程上的核心议题也是内政的重要内容。如今首脑外交常常伴随着从若干名到十几名不等的内政长官之间的内政对话与协调，多边外交舞台上也常常上演着内政部长们的政策对话与协调，财政、金融、商贸、环境、卫生、教育、交通、旅游等领域的部长级对话与协调会议越来越成为如G7、G20、OECD、欧盟、联合国等多边机构的常态工作机制。“跨政府治理”“跨国行政”“世界行政”成为当今主权国家间互动的重要特征，主权国家间互动日益从以权力政治博弈为主的传统国际关系演变为以跨国行政合作和政策协调为主的“新国际关系”。
另一方面，国际关系的行为主体呈现出新变化，各种非国家行为体跃升至全球治理舞台，成为国际体系中的新成员，以国家行为体为中心的国际体系被拓展为各种行为体共同参与的新国际体系（即各种国际行为体互动构成的体系）。
传统的国际政治在行为体的参与方面最典型的特征就是“国家中心主义”，即除了国家行为体之外，非国家行为体既不具备参与能力，也没有参与的空间。传统的以权力政治博弈为核心内容的国际政治，要求参与者必须具备以军事力量为核心内容的政治参与能力，除了国家行为体之外，各种非国家行为体不具备这样的能力。同时，权力博弈覆盖了国家间互动的所有领域，也没有为非国家行为体留下参与的政治空间。全球性问题与跨国性问题的出现以及国家主权自主性和自助性能力的降低，为非国家行为体参与到全球治理进程中来提供了可能。地区冲突和国内冲突中，联合国的维和武装和救助机构在投入大规模的行动；在环境领域，科学家和环境组织在推动新的理念和规范实施；在人权和人道主义领域，人权组织和个人的活动推动了一个又一个人权保护机制的生成和运转。在国家主权的自主性和自助性受到削弱的领域，非国家行为体获得了重要的政治空间。在全球性和跨国性问题治理领域，国际政府间组织和非政府组织、跨国社会运动乃至个人成为重要的国际行为体，以其专业知识、贴近当地和扎根基层的信息、组织的跨国联结和超越主权局限的跨国动员，拥有了参与全球性和跨国性事务的治理能力，使自身成为全球治理体系中有行为能力的成员。由此，传统的以国家行为体为单一行为体的国际体系开始向着一种包含了非国家行为成员的新国际体系转变。